Sociologia weberiană a fost supranumită o "sociologie a dominaţiei"[1] deoarece conceptul de dominaţie se află în miezul modelului de administraţie de stat creat de Max Weber. Weber distinge dominaţia de putere. Puterea - Macht - este, în opinia lui Weber, "orice şansă de a face să triumfe în sânul unei relaţii sociale, propria sa voinţă, chiar împotriva rezistenţelor existente"[2]. Dominaţia - Herrschaft - desemnează în schimb "şansa de a găsi persoanele gata să asculte de un ordin cu un conţinut determinat"[3]. Se observă că puterea şi determinarea, dacă ele fac referire una la cealaltă, la o relaţie de comandă/ascultare, se disting net una de cealaltă prin aceea că, în timp ce - în primul caz - "comanda nu este necesarmente legitimă şi nici supunerea în mod obligatoriu o datorie"[4], dominaţia, din contră, implică existenţa persoanelor gata să asculte, adică recunoaşterea şi acceptarea de către ele - oricare ar fi raţiunile lor - a ordinelor pe care ele le primesc. Există deci o legitimitate a relaţiei de dominaţie pe care nu o are întotdeauna relaţia de putere. Membrii unei grupări supuse unei asemenea relaţii de dominaţie formează o grupare politică (politischer Verband) cu îndeplinirea a trei condiţii: - de teritorialitate: trebuie să existe un teritoriu pe care să se exercite această dominaţie; - de posibilitate de constrângere fizică: relaţia de dominaţie trebuie să fie garantată "într-un mod continuu în interiorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca şi ameninţarea unei constrângeri fizice[5]. O grupare politică accede la rang de stat când (...) direcţia sa administrativă revendică cu succes (...) monopolul constrângerii fizice legitime"[6]. Definiţia este celebră. Ea face, de altfel, de acum înainte, parte dintre locurile comune ale ştiinţei administraţiei. Pe această definiţie s-a construit analiza weberiană a statului şi a administraţiei sale, a originilor şi structurilor sale.
Structurile birocratice sunt, în opinia lui Weber, "forma de dominaţie cea mai raţională din punct de vedere formal"[7]. Adaptate în mod egal "la întreprinderile economice de profit, la întreprinderile caritabile sau la oricare altă întreprindere urmărind scopuri private spirituale sau materiale" (p. 229), structurile birocratice se aseamănă unele cu altele, fie că este vorba despre marile întreprinderi capitaliste, despre birocraţiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. În toate cazurile, principiile lor de organizare internă sunt asemănătoare ca şi relaţia care le uneşte cu deţinătorul puterii.
Organizarea sa internă dă "administraţiei birocratico-monocratice" de care vorbeşte Weber (p. 229), toate calităţile pe care acesta i le recunoaşte, precizia sa, permanenţa, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a întreprinde nu contează ce sarcină, perfectibilitatea şi caracterul său de previzibilitate pentru deţinătorul puterii ca şi pentru cei administraţi (p. 229). Această organizare internă se bazează pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate şi de specializare a funcţiilor.
Organizarea birocratică este mai întâi o organizaţie monocratică, adică un sistem bine ordonat de dominaţie şi de subordonare în care "se exercită un control al gradelor inferioare de către superiori"[8]. Un asemenea sistem ierarhizat de funcţionari individuali ale cărui competenţe sunt stabilite prin reglementări legale şi ale cărui mijloace de administraţie - adică resurse ale funcţiei - sunt total separate de resursele private ale agentului[9]. Structura birocratică este, deci, o structură impersonală, distinctă, a indivizilor care o compun.
Dincolo de această structură birocratică se situează omul politic - ministru sau şef de stat - căruia nu i se cere nici o calificare profesională, spre deosebire de funcţionari, ceea ce dovedeşte că el nu este funcţionar decât "în sens formal şi nu în sens material"[10].
Specializarea structurilor birocratice este garantată printr-o specializare a agenţilor conform funcţiilor lor. Această specializare permite, pe de altă parte, o "diviziune a muncii în administraţie în funcţie de punctele de vedere pur obiective, repartizând diferitele sarcini între funcţionari special formaţi care se adaptează acestora din ce în ce mai mult printr-un exerciţiu continuu"[11]. Specializarea defineşte, în fine, natura relaţiei dintre funcţionari şi puterea politică cărei ei sunt supuşi.
Această relaţie, în modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaţiei şi supunerii statului-major administrativ faţă de deţinătorul puterii; în acelaşi timp, din raţiuni care ţin de legitimitatea puterii şi din raţiuni care ţin de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraţie care constituie "tipul cel mai pur de dominaţie legală" faţă de care deţinătorul puterii şi funcţionarii administrativi "nu ascultă decât în cadrul îndatoririlor obiective ale funcţiilor lor, într-o ierarhie a funcţiei solid stabilită"[12].
Supunerea administraţiei faţă de puterea politică este deci realizată. Oricare ar fi ea puterea politică. Aparatul birocratic "continuă să funcţioneze pentru revoluţionarii care ajung la putere şi pentru duşmanul ocupant, aşa cum funcţiona el înainte pentru guvernul legal"[13]. Ceea ce impune o diviziune, o împărţire a funcţionarilor în două categorii: funcţionarii de carieră pe de o parte şi funcţionarii "politici" pe de altă parte, "recognoscibili din afară prin faptul că pot fi mutaţi sau puşi în disponibilitate"[14]. În principiu, nici unii nici alţii nu ar trebui "să facă politică", chiar în virtutea vocaţiei lor, care ar trebui să fie aceea "de a administra, înainte de toate într-un mod nepartizan" (p. 141). În fapt, Weber admite că, în măsura în care statul şi interesele vitale ale ordinii stabilite sunt în joc, funcţionarii "politici" pot interveni în lupte, pot să lupte, să combată ca şi oamenii politici. Dar numai funcţionarii politici. Ceilalţi "trebuie să execute conştiincios un ordin al autorităţii superioare trecând chiar peste propria lor opinie" (p. 142). Trebuie să existe deci o neutralitate de principiu a funcţiei publice care cere ca ea să fie, deşi subordonată, strict separată de puterea politică - în special de puterea partidelor politice.
Concluzionând analiza succintă a modelelor clasice putem reţine că se degajă o imagine simplă, ordonată, coerentă, satisfăcătoare: mai întâi - a unei administraţii instrumentale: o administraţie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese, dacă se referă la imaginea liberală, fie a puterii politice oricare ar fi ea în modelul weberian.
Altă trăsătură comună acestor modele este aceea că toate propun imaginea unei administraţii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trăsătura ierarhică se sprijină puternic pe modelul weberian. Trăsătura ierarhică este, în modelul liberal, asociată cu principiul de centralizare care este un element important al analizei liberale a administraţiei, aşa cum ea este difuzată de literatura juridico-politică de la începutul secolului XX.
Un alt caracter comun acestor modele este acela că ele fac din administraţie un instrument de pură constrângere. Este foarte clar că modelul liberal nu numai că limitează funcţiunile economice ale administraţiei, dar nu admite în exercitarea acestor funcţii decât utilizarea mijloacelor de injoncţiune: prerogative de putere publică şi nu concesiune de prestaţii. Este, de asemenea, foarte clar şi principiul pe care este fondat modelul weberian de administraţie şi anume relaţia de dominaţie, care este plasată în miezul oricărei construcţii administrative.
Iată deci imaginea simplă a administraţiei: instrumentalitate, unitate, dominaţie, teme care se regăsesc de-a lungul analizelor şi contribuie la construcţia acestui mit al administraţiei pe baza căruia s-a fundamentat ştiinţa administraţiei de astăzi.
Cele două modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esenţial contribuind la constituirea, în cercetarea şi practica administrativă, a unui fond comun de idei simple pe care s-a întemeiat ştiinţa administraţiei, şi anume o administraţie ierarhică, monolitică, unitară, piramidală, centralizată, în care mulţi mai cred şi astăzi, idei care nu apar întotdeauna clar în analizele administrative şi nici nu sunt utilizate foarte conştient şi ale căror origini şi implicaţii nu sunt întotdeauna cunoscute de cei care le utilizează. Ele au jucat, totuşi, un rol determinant nu numai în explicarea, dar şi în acţiunea administraţiei. Aceste modele pe care le-am putea considera realitatea administrativă obligă la remodelare, sau poate doar numai la întinerirea acesteia prin recurgerea la noi modele de analiză care ar veni să îmbogăţească, că completeze, să precizeze, să întărească vechea imagine. De fapt, în multe cazuri, este vorba doar despre simpla juxtapunere de doctrine total străine unele de altele, în legătură cu care se pretinde că amalgamul ar face o nouă teorie, un nou "cadru teoretic pentru studiul administraţiei publice"[15].
[1] Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966, p. 190
[2] Max Weber, Economie et société, vol. I, Plon, 1971, p. 56
[3] Ibid
[4] Raymond Aron, Les étapes de la pensée sociologique, Gallimard, 1967, p. 553
[5] Max Weber, Op. cit., p. 57
[6] Ibid
[7] Max Weber, Économie et société, p. 229
[8] Max Weber, Caractéristiques de la bureaucratie în Argument, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976, p. 46-47
[9] Max Weber, Économie et société, p. 223-224-226
[10] Max Weber, Économie et société, p. 227
[11] Max Weber, Caractéristiques de la bureaucratie, în Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976, p. 227
[12] Max Weber, Économie et société, p. 226
[13] Ibid, p. 230
[14] Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959, p. 139
[15] Catherine Lalumiére, A la recherche d'un cadre théorique pour l'étude de l'administration publique, în Bulletin de l'institut international d'Administration Publique, No. 33, p. 7-35