Am arătat în capitolele anterioare trăsăturile fundamentale ale modelelor clasice şi neoclasice de administraţie publică subliniind şi mutaţiile ce au survenit sau pot în viitor să intervină în aceste modele. Instrumentalitatea sau autonomia administraţiei, unitatea sau diversitatea structurilor administrative, raţionalitatea absolută sau limitată. Toate aceste teme pe care le abordează diferitele modele administrative - modelele clasice: liberal, weberian, autoritar sau neo-clasice (neo-liberal) fac trimitere la diferite tipuri de relaţii între administraţia publică, pe de o parte şi instanţele politice, economice, societate şi chiar instanţele administrative înseşi, pe de altă parte[1].
Unii autori au subliniat aşa zisele paradoxuri ale statului cum ar fi: paradoxul unităţii şi diversităţii statului; paradoxul dominaţiei; paradoxul ordinii şi dezordinii etc. Toate aceste paradoxuri exprimă, în fapt, adevăruri multiple despre stat şi mutaţiile sale, diversitatea relaţiilor în care se demultiplică administraţia.
Talcott Parsons conturează cele patru funcţii care ar fi necesare satisfacerii nevoilor elementare ale unui sistem de acţiune[2]:
- funcţie de adaptare, adică ansamblul actelor şi fenomenelor prin care un sistem se adaptează la constrângerile mediului său de unde scoate resursele de care el are nevoie, oferind în schimb produsele sistemului etc.: aceasta este funcţia asigurată de subsistemul economic;
- funcţia de urmărire a scopurilor de care se leagă toate acţiunile care servesc la definirea scopurilor sistemului, la mobilizarea şi administrarea resurselor şi energiilor pentru a atinge scopul urmărit - funcţie asigurată de subsistemul politic;
- funcţia de stabilizare a modelului - ansamblul de acţiuni necesare asigurării motivării actorilor sistemului - care incumbă subsistemului cultural; în fine
- funcţia de integrare, în interiorul unui sistem diferenţiat, constă în ajustarea respectivă a unităţilor subsistemului care-l constituie, cu scopul de a asigura contribuţia lor efectivă la funcţionarea sistemului considerat ca un întreg[3]: sistemul normativ este cel însărcinat cu această funcţie. Este vorba de ceea ce s-a numit "dimensiunea stabilizatoare a sistemului, aceea în care se regăsesc acţiunile care vizează să protejeze sistemul împotriva schimbărilor spontane şi perturbărilor majore şi să menţină starea de coerenţă sau de solidaritate necesară supravieţuirii
şi funcţionării lui"[4].
Dacă acceptăm să înţelegem conceptul de integrare drept adaptarea elementelor sistemului, cu scopul de a menţine coerenţa sau armonia acestuia, trebuie în primul rând să analizăm natura elementelor componente ale sistemului. După cum am văzut, un sistem administrativ nu poate fi definit decât ca un sistem de relaţii.
- Timsit, în lucrarea sa fundamentală "Teoria Administraţiei distinge patru relaţii fundamentale şi anume pe de o parte administraţia sub prescurtarea Iadm (instanţe administrative) iar pe de altă parte instanţele politice (Ipol), instanţele economice (Ieco), instanţele societate (Isoc) şi în sfârşit relaţiile dintre autorităţile administrative însăşi. Deci, cele patru relaţii ar fi: Iadm-Ipol; Iadm-Ieco; Iadm-Isoc şi Iadm-Iadm. În plus trebuie specificat codul de relaţie prin care se admite noţiunea de integrare şi care desemnează măsura în care, în interiorul unei relaţii, o instanţă se află subordonată (sub dominaţia instituţională sau nu) celeilalte. Astfel concepută, noţiunea de integrare, permite descifrarea a trei modele tip de administraţie, şi anume:
- Modelul de integrare absolută - modelul IA, model care corespunde administraţiilor ţărilor cu regim autoritar. Caracteristica acestor administraţii constă în foarte puternica integrare a ansamblului aparatului administrativ. Se remarcă în special, o dominantă puternică a instanţelor politice asupra instanţelor administrative şi a acestora asupra instanţelor economice. Trebuie adăugat că gradul de integrare este uneori de aşa natură că există în unele ţări o confuzie a instanţelor şi absorbţia de către aparatul statului de instanţe care sunt considerate în ţările democratice persoane pur şi simplu particulare rămânând în principiu străine şi în afara statului, cum ar fi spre exemplu întreprinderile, ONG-urile, sindicatele etc.
Mai mult, relaţiile între autorităţile administrative sunt puternic articulate de o întreagă serie de mecanisme care relevă mai mult principiul ierarhic decât tehnicile de coordonare - asigurând o strânsă subordonare, în formă de piramidă, a instanţelor inferioare instanţelor administrative superioare. Modelul IA este, în definitiv, un model cu integrare puternică: fiecare dintre cele patru relaţii este caracterizată printr-un foarte înalt grad de dominaţie: instanţele politice asupra instanţelor administrative, instanţele administrative superioare asupra instanţelor administrative subordonate şi instanţelor administrative asupra instanţelor economice pe de o parte şi societale pe de altă parte. Cele patru relaţii sunt foarte puternic integrate. Primele două (Ipol --Iadm; Iadm - Iadm) delimitează aparatul de stat astfel cum este în mod clasic creat în ţările occidentale. Ultimele două (Iadm - Ieco, Iadm - Isoc) extind (având în vedere gradul foarte mare de integrare), limitele aparatului de stat al ţărilor cu regim autoritar dincolo de ceea ce există în mod obişnuit în ţările democratice.
- Modelul de integrare relativă (IR) - este al doilea mare model de administraţie şi în general, corespunde administraţiilor ţărilor cu regim democratic. Gradul de integrare este un pic mai slab decât în ţările cu regim autoritar existent în IA. Printr-un aparat administrativ perfect integrat, are o intensitate mai mică în regimurile democratice.
Relaţiile Iadm-Isoc, în special sunt extrem de reduse şi relaţiile Iadm - Ieco închise, în principiu, în cadre foarte stricte. De asemenea, prin existenţa unor mecanisme vizând în special o separare între instanţe se împiedică subordonarea totală a instanţelor administrative instanţelor politice, şi a instanţelor administrative, între ele. Astfel sunt mecanismele de subordonare şi separare care constituie principii esenţiale în funcţionarea administraţiei unui stat democratic şi a căror îmbinare defineşte diferitele moduri de a fi ale administraţiilor ţărilor occidentului democratic.
- Al treilea mare model pare a fi un model de non-administraţie: este acela al multor ţări aflate în curs de dezvoltare sau în tranziţie. Este uneori un model de dezintegrare. Să-l numim I. Nu generalizăm şi nu credem că administraţiile tuturor ţărilor în stadiu de dezvoltare sau de tranziţie se încadrează în această a treia categorie. Unele tind spre această categorie destul de mult. Pentru ţările aflate în curs de dezvoltare, va trebui, de altfel, mai mult decât pentru celelalte, să se distingă între structurile formale şi structurile reale. Şi dacă structurile formale imită adesea modelul IR - influenţă a colonizatorului britanic sau francez - se vor vedea adesea evoluând spre modelul IA şi, mai frecvent chiar, spre o dezintegrare, o dezarticulare caracteristice situaţiei administrative a multor ţări în curs de dezvoltare.
Modelele IA, IR, I: sunt cele trei modele de administraţie existente în prezent. Modelul occidental este în general un model de integrare relativă.
Aşa după cum am mai arătat, modelul occidental este un mixaj instabil din tradiţia liberală şi din construcţia weberiană[5] Un model de integrare absolută ca orice construcţie statală, ca orice construcţie politică, dar şi un model de integrare relativă, cum îi cere tradiţia liberală. Modelul occidental de administraţie este un model în care se dispută necesităţile ierarhiei şi cele ale libertăţii, un model care se înclină când pe versantul său weberian - ierarhia, subordonarea - când pe versantul liberal - inconfuzia instanţelor, salvgardarea libertăţii.
Modelul occidental este esenţialmente european (Europa continentală dar şi Marea Britanie). Dar de asemenea şi american deoarece Statele Unite trebuie să fie în corelaţie cu modelul occidental de administraţie, chiar dacă, din mai multe privinţe, şi mai ales poate din cauze istorice, par să se îndepărteze, De fapt, nu există un singur model ci variante ale modelului occidental. Modelul este bazat pe principii pe care realitatea faptică le poate contrazice. Dacă contradicţia este prea evidentă sau constantă, se spune de obicei că sistemul se află în criză. Analiza crizei nu este decât un alt mod de a descrie modelul, model instabil, al cărui instabilitate explică şi variantele şi crizele pe care le cunoaşte şi care sunt modurile sale de a funcţiona, sau mai exact de a se transforma.
Variantele modelului occidental de administraţie, sau putem să-i zicem modelul occidental, se organizează în jurul unor constante ale modelelor liberal şi weberian. Aceste constante definesc modelul occidental dar nu în mod absolut. Variabile sunt cele care detaliază acest model.
[1] G. Timsit, Modele, structuri şi strategii ale administraţiei, elemente pentru o prospectare administrativă, Revista de Drept Public, Paris, 1986
[2] Talcott Parsons, An ontline of the social system în Teoria Societăţii, The Free Press, New York, 1965, p. 36
[3] Talcot Parson, An ontline of the social system în Teoria Societăţii, The Free Press, New York, 1965, p. 36
[4] Guy Rocher, Talcott Parsons şi sociologia americană, p. 63
[5] a se vedea pe larg I. Alexandru, Administraţia Publică, teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina- Lex, Bucureşti, 1999, pag. 577 şi urm.