Aşadar, în primul rând subordonarea structurilor sau instanţelor administrative, instanţelor politice (Ipol-Iadm).
Acest principiu este consecvent menţionat în textele constituţionale[1]. Astfel, din articolul 20 al Constituţiei franceze din 4.10.1958 rezultă că: Guvernul determină şi conduce politica Naţiunii şi dispune de administraţie şi de forţa armată. Această subordonare a administraţiei puterii politice îşi găseşte de asemenea interpretarea constituţională în Marea Britanie; în principiul numit al responsabilităţii ministeriale şi în Republica Federală a Germaniei cu "Ressortprinzip". Astfel, principiul britanic al responsabilităţii ministeriale implică faptul că ministrul este obligat să aprobe sau să-şi asume toate acţiunile ministerului său. Faptul că orice decizie luată de un funcţionar trebuie să fie în numele ministrului său nu justifică numai punerea în cauză a responsabilităţii ministeriale în faţa Parlamentului ci are de asemenea, ca rezultat accentuarea dorinţei ministrului de a controla administraţia de care este responsabil. Ministrul este singurul responsabil al acţiunilor serviciilor sale faţă de lumea exterioară. Anonimatul în care acest principiul al responsabilităţii ministeriale îşi menţine funcţionarii, accentuează deci caracterul ierarhic al relaţiei între ei şi ministrul lor. Cât despre "Ressortprinzip", sau principiul autonomiei ministeriale, el este cel care, în Germania face din minister structura esenţială de cooperare între oamenii politici şi funcţionari şi afirmă autoritatea ministrului asupra funcţionarilor săi.
În Franţa, remarcă Jean-Louis Quermonne, regula a fost introdusă din 1789; originalitatea Revoluţiei, în această privinţă, a fost de a fonda subordonarea administraţiei la puterea politică făcând distincţia dintre reprezentaţi, singurii mandataţi să angajeze Naţiunea şi agenţii, însărcinaţi cu executarea voinţei puterii politice[2]. Astfel, Constituţia din 1791, confirmând calitatea de reprezentant al Corpului legislativ şi al Regelui, afirma în acelaşi timp că "administratorii nu au nici un caracter de reprezentanţi"[3]. Constituţia mai preciza în legătură cu aceşti administratori, că sunt agenţi aleşi de popor pentru a exercita supravegherea funcţiilor administrative"[4].
Acest principiu constituţional al subordonării administraţiei puterii politice se reflectă şi în organizarea instituţională a raporturilor dintre puterile politică şi administrativă, organizare construită în aşa fel încât să asigure, să garanteze trecerea necesară de la voinţă politică către administraţie şi, prin urmare, subordonarea administraţiei puterii politice.
Două tipuri de organizări asigură această trecere, această transmitere de la unul la celălalt a puterilor şi deci subordonarea structurilor administrative celor politice.
Primul tip de organizare care se întâlneşte în Marea Britanie constă în juxtapunerea în interiorul aparatului administrativ a unor organe ale căror recrutare este fie pur politică, fie pur administrativă, şi care au funcţia de a asigura, informarea puterii politice în legătură cu deliberările din administraţie şi astfel controlul puterii politice asupra administraţiei.
Printre organele administrative, "Private Office" (secretariatul particular la Primului Ministru), compus numai din funcţionari de carieră joacă un rol important de legătură între Primul Ministru şi ansamblul de administraţii: un secretar particular asistă la toate reuniunile cu Primul Ministru, inclusiv la reuniunile Cabinetului, dar nu se pune problema ca el să intervină în dezbateri. El asigură o prezenţă mută. La fel, "Cabinet Office", în serviciul întregului Guvern, şi nu numai a Primului Ministru, asigură, în afară de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare interministerială. Nu are un om politic la conducerea sa, dar "Permanent Secretary" care-l dirijează, beneficiază de prerogativa numită "de acces direct" la Primul Ministru. La polul opus acestor organe "administrative", se situează organele "politice". Consilierul politic personal al Primului Ministru este însărcinat să examineze, sub unghiul politicii de partid, toate problemele pe care trebuie să le trateze Primul Ministru. Asistă, la cererea lui, la comitetele şi reuniunile internaţionale şi asigură astfel o prezenţă "politică" în reuniunile "administrative". Există, de asemenea, alături de Primul Ministru "Policy Unit" (celulă politică). Ea nu are nici un funcţionar; rolul ei este de a asigura ca obiectivele politice definite ca priorităţi de programul electoral al partidului să se regăsească efectiv în proiectele ministeriale: ea este condusă de un "Seniore policy adviser" care poate interveni în două feluri pe lângă administraţie: fie direct pe lângă minister, respectând principiul ierarhic şi cerând "Secretariatului Permanent" responsabilul ministerului ca membru al "Celulei Politice" să se poată întreţine cu unul din funcţionarii ministrului sau să ia parte la una din reuniunile sale interne ("departamental comittee"); fie participând la reuniunile interministeriale, chiar dacă nu dispune de nici o autoritate directă asupra serviciilor administrative, cu scopul de a asigura prezenţa unui reprezentant al puterii politice în comitetele sau reuniunile care, fără el, ar fi compuse numai din funcţionari importanţi.
Rolurile sunt deci, în Marea Britanie, atent distribuite şi subordonarea administraţiei la puterea politică rezultă din existenţa punctelor de contact, mai puţin numeroase, dar obligatorii, prin care trece instituţional comunicarea dintre instanţele politice şi administrative.
Al doilea tip de organizare instituţională a raporturilor dintre puterea politică şi administraţie îl regăsim în Republica Federală Germană şi în Franţa, unde organele care asigură subordonarea administrativului politicului sunt mai puţin marcate de această grijă de absolută dihotomie între organele politice şi administrative. Astfel, în Germania, în afară de "Bundeskanzleramt" (Serviciu al Cancelariei federale) care constituia instrumentul esenţial de coordonare, de direcţionare şi de formare a proiectelor guvernamentale avem şi reuniuni ale secretarilor de stat, funcţionari care asigură transmiterea voinţei politice către administraţie. Deci, spre deosebire de organele britanice, Cancelaria federală este un organ mixt asociind oameni politici şi funcţionari. Deşi este formată din funcţionari, Cancelaria este condusă de oameni politici - ministrul Cancelariei federale şi un secretar de stat parlamentar în particular, cărora li se alătură pe de altă parte un secretar de stat funcţionar. Deci, Secretariatele de Stat au un statut de "politische Beamte", de funcţionari politici, adică de agenţi unind în ei dublu caracter "politic" şi administrativ.
Ocupând locuri a căror natură este în aşa fel încât titularii lor trebuie să se afle în acord permanent cu vederile scopurilor fundamentale ale Guvernului respectiv, aceşti "funcţionari politici" pot fi în orice moment concediaţi (funcţionarul politic "politische Beamte" constituie o legătură între ministere şi organizaţiile administrative cf. art. 36/legea din 14.07.1993 privitoare la statutul funcţionarilor federali). Secretarii de Stat, aflaţi în fruntea unui minister sunt cei mai importanţi dintre aceşti funcţionari politici. Secretarul de Stat este funcţionar, este şef de departament şi principala curea de transmisie între ministru şi administraţia sa; este de asemenea unul din principalii consilieri ai ministrului.
În pofida existenţei funcţionarilor politici, s-a desfăşurat totuşi în Germania o practică apropiată sistemului francez al cabinetelor ministeriale, având însă o amploare mai mică şi anume: cea mai mare parte a ministerelor au format "Ministerburo" care exista lângă miniştri şi care la început era format pur şi simplu dintr-un colaborator personal şi dintr-un ataşat de presă. Numărul de colaboratori personali a crescut în mod progresiv şi mecanismele şi condiţiile alegerii lor rămân destul de neclare, se pare că, criteriul esenţial de selecţie a acestor agenţi care sunt aleşi din interiorul ministerului este loialitatea lor faţă de partidul de guvernământ. Astfel, a fost amenajată o organizare instituţională, vizând să asigure subordonarea administrativului politicului şi care este caracterizată prin existenţa acestor organe - individuale şi colegiale - cu recrutare mixtă politico-administrativă care sunt "politische Beamte" sau "Ministerburo".
În Franţa, de asemenea, se întâlneşte acest mod de subordonare caracterizat prin existenţa acestor organe politico-administrative însărcinate cu stabilirea punctului de legătură între puterea politică şi administraţie. Astfel de cabinete ministeriale ale căror practică există din vremea celei de-a treia Republici, dar al cărei avânt datează mai ales din 1958, şi care interpun între ministere şi serviciile sale o echipă a cărei longevitate este aceeaşi cu cea a ministrului[5]. Formate în principal din funcţionari importanţi, alegerea lor este totuşi strâns legată de personalitatea politică a ministrului respectiv. Ele sunt dovada cea mai vizibilă şi una dintre cele mai vechi, ale acestei asociaţii a politicului şi administrativului. Am putut vedea astfel "matricea unui sistem care s-a răspândit mult" în administraţia franceză[6]: un sistem de amestecare a funcţionarilor politici şi administrativi , cum ar fi secretarul general al Preşedintelui Republicii[7] sau membrii comitetelor interministeriale care asociază în jurul Primului Ministru pe de o parte miniştri şi secretarii de stat, pe de altă parte funcţionarii importanţi (membri cabinetului lor şi Directori de administraţie). De asemenea, consiliile restrânse prezidate de Şeful de Stat şi care reuneşte Primul Ministru, membrii guvernului precum şi câţiva funcţionari foarte importanţi.
O altă instituţie foarte caracteristică acestui tip de interpunere administrativo-politică adoptată în Franţa este acea a "funcţiilor superioare" numite la decizia Guvernului. Este vorba despre acele funcţii a căror listă - nelimitată - este fixată printr-un decret din 24.07.1985 - prefecţi, rectori, ambasadori, directori de administraţie centrală etc. - pentru care numirile şi revocările se fac la discreţia Guvernului. Agenţii numiţi în aceste funcţii nu se schimbă în mod necesar în momentul schimbării guvernului. Dar nici nu sunt asiguraţi că vor rămâne în funcţie deoarece guvernul poate în orice moment să pună capăt funcţionarii lor. Retragerea funcţiei este posibilă oricând fără motivaţie. Existenţa unor astfel de funcţii presupune loialitatea celor care le ocupă faţă de guvern şi că titularii lor pot deci să fie revocaţi din motive de simplă convenienţă politică. Astfel, aceşti funcţionari importanţi sunt plasaţi sub dependenţa directă a puterii politice; ei cumulează în ei dubla calitate de instanţă politică şi administrativă, şi, asigurând legătura între administraţie şi puterea politică, garantează subordonarea uneia celeilalte.
[1] a se vedea detaliat în I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina-Lex, 2000, pag. 55-63 şi 118-128
[2] J. L. Quermonne, Guvernul Franţei în timpul Republicii a V-a, Dalloz, 1980
[3] Constituţie din 3.09.1791, cap. IV, secţ. II, art. 2
[4] Ibidem
[5] J. L. Quermonne, op. cit., p. 472
[6] Ibid.
[7] cf. Samy Cohen, Consilierii preşedintelui. De la Ch. de Gaulle la V. G. d'Estaing, P.U.F., 1980