În modelul liberal, această a doua relaţie fundamentală este construită, de asemenea, în aşa fel încât să protejeze libertatea individului, dar a individului în calitate de cetăţean. Relaţie echilibarată, ea este ca relaţia dintre administraţie şi economie, fondată pe cuplul subordonare- separare a autorităţilor administrative şi politice.
- a) Subordonarea este de această dată aceea a administraţiei faţă de politică. Autorităţile administrative nu dispun de fapt de nici o legitimitate proprie. "Corpul legislativ - afirmă Carré de Malberg - în calitate de emiţător al aleşilor ţării, este autoritatea superioară care posedă singură o putere de voinţă şi de decizie iniţiale"[1]. Autorităţile politice plasate în fruntea administraţiei sunt emanaţia acestui corp legislativ şi autorităţile administrative trebuie, deci, să li se supună necondiţionat.
Astfel, "orice activitate subordonată autorităţilor administrative, chiar şi inclusiv şeful executivului (depinde) de cerinţele prelabil enunţate prin legislator"484. Aceste idei exprimă cu cea mai mare corectitudine teoria constituţională britanică spre exemplu, enunţând principiul responsabilităţii ministeriale. Acest principiu implică faptul că ministrul trebuie să aprobe sau să-şi asume toate acţiunile agenţilor din ministerul său: "Miniştrii trebuie să răspundă de tot ceea ce se face în departamentul lor, şi în afară de cazurile de nesupunere sau eroare, ei sunt obligaţi să-şi asigure responsabilitatea actelor funcţionarilor care sunt sub ordinele lor"[2]. Din punct de vedere istoric[3], acest principiu al teoriei constituţionale aparţinând secolului al XIX-lea îşi are originea în epoca în care Camera Comunelor exercita un control direct şi minuţios sub toate aspectele asupra activităţii guvernamentale. Orice decizie luată de un funcţionar trebuia să fie în numele ministrului său, acesta fiind singurul responsabil în faţa Parlamentului. Avantajul unei astfel de soluţii era că, controlul parlamentar devenind mai eficace în măsura în care deputaţii puteau întotdeauna să pună în cauză fără a avea nevoie să caute mai departe responsabilitatea unei administraţii prin ministrul care o avea ca sarcină. Astăzi principiul responsabilităţii ministeriale a luat o nouă dimensiune. Servind, în linia teoriei constituţionale liberale cea mai clasică, pentru a facilita controlul parlamentar asupra ministrului şi administraţiei sale, justifică de asemenea subordonarea cea mai strictă a funcţionarilor faţă de ministrul lor. Deoarece ministrul este singurul responsabil de acţiunile serviciilor şi funcţionarilor din minister în faţa Parlamentului, este evident că funcţionarii ministerului nu sunt convocaţi de Parlament pentru a-şi apăra opiniile şi a răspunde de activităţile lor. Ministrul răspunde singur de obligaţiile sale faţă de Parlament, principiul responsabilităţii ministeriale menţine deci funcţionarii în anonimat şi accentuează caracterul ierarhic al relaţiei dintre funcţionari şi ministrul lor.
Acelaşi principiu constituţional prevăzut în Germania Federală, unde articolul 65 al Legii fundamentale arată că "fiecare ministru federal dirijează afacerile departamentului său într-un mod independent şi sub propria sa responsabilitate". La fel, în Franţa, Constituţia celei de-a V-a Republici este foarte explicită în această privinţă, al cărui articol 20 afirmă că Guvernul este responsabil în faţa Parlamentului şi că el dispune de administraţie. Subordonarea administraţiei puterii politice rezultă, deci, foarte clar din diferitele ţări liberale, în acelaşi timp din teoria şi textele constituţionale.
- b) Separarea autorităţilor administrative de cele politice constituie celălalt aspect al relaţiei analizate. Nu este o separaţie absolută: există locuri de întâlnire care permit relaţiei administraţie-politică să se împletească. Organe colegiale sau individuale, ele furnizează locul de întâlnire al celor două tipuri de autorităţi şi asigură subordonarea instituţională a administraţiei faţă de puterea politică, permiţând voinţei politice să se manifeste şi să se impună administraţiei.
Aşa după cum am mai arătat în Capitolul II/3.1. din Partea a treia a acestei lucrări, în Marea Britanie, cu precădere, organele colegiale joacă acest rol de legătură. Este vorba despre serviciile Primului-Ministru sau cele ale Cabinetului, care se caracterizează toate prin faptul că recrutarea este fie administrativă, fie politică şi că funcţiile lor constau în a asigura, după caz, prezenţa administraţiei în deliberările politice sau cea a puterii politice în reuniunile funcţionarilor. Printre organele administrative, Oficiul privat - secretariatul particular al Primului-Ministru - organ compus numai din funcţionari de carieră, joacă un rol important de transmitere între Primul- Ministru şi ansamblul de administraţii. De asemenea, Cabinetul Oficiu, în serviciul întregului Guvern, şi nu numai al Primului-Ministru, asigură, în afară de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare interministerială eficace. În Franţa, Secretariatul General al Guvernului joacă un rol destul de asemănător celui al Cabinetului Oficiu, la fel ca în Germania federală, Budeskanzleramt.
La cealaltă extremitate se situează organele "politice": Consiliul personal al Primului- Ministru britanic, însărcinat cu examinarea, sub unghiul politicii de partid, a tuturor problemelor pe care Primul-Ministru trebuie să le trateze. Membrii acestui Consiliu personal asistă, la cererea sa, la comitetele şi reuniunile interministeriale şi asigură astfel o prezenţă "politică" în reuniunile care, fără aceasta, ar fi pur "administrative". În acelaşi fel, "Policy Unit" (celula politică), creată în 1974 alături de Primul-Ministru, nu are nici un funcţionar. Rolul său este de a asigura ca obiectivele politice definite ca priorităţi prin programul electoral şi platforma partidului să se regăsească efectiv în proiectele ministeriale. Dirijată de un Senior Policy Adviser, ea nu intervine pe lângă administraţie decât în două moduri: fie direct, alături de un minister, respectând principiul ierarhic şi cerând Secretarului Permanent - un fel de Secretar General al Ministerului - ca un membru al Celulei Politice să se poată întreţine cu unul din funcţionarii Ministerului, sau să ia parte la o reuniune internă (comitetul departamental), fie participând la reuniuni interministeriale chiar dacă nu dispune de nici o autoritate directă asupra serviciilor administrative, în scopul de a asigura prezenţa unui reprezentant al puterii politice în comitetele sau reuniunile care, fără el, ar fi formate exclusiv numai din funcţionari importanţi. Rolurile sunt deci atent distribuite şi subordonarea administraţiei puterii politice rezultă din existenţa acestor poziţii - mai puţin numeroase dar obligatorii - prin care trece instituţional comunicarea între instanţele politice şi administrative.
Există, în sfârşit, pentru a asigura acestă comunicare, aceşti funcţionari care în Germania federală se numesc "funcţionari politici" (politische Beamte) şi care, în Franţa, ocupă funcţii superioare numite "la decizia Guvernului". Ei constituie, de asemenea, puncte de contact între instanţele administrative şi politice.
Separarea între instanţele politice şi administrative nu este deci absolută, dar este o realitate. Max Weber, dându-şi seama de evoluţia constituţională britanică şi de dezvoltarea în Anglia a puterii Parlamentului, o justifica prin "evoluţia care transforma politica într-o "întreprindere" (şi) cerea o formare specială a celor ce participă la lupta pentru putere şi aplică "metodele" ce urmăreau principiul partidului modern. Se ajunge, adăuga Max Weber, la o diviziune a funcţionarilor în două categorii: pe de o parte funcţionarii de carieră, pe de altă parte, funcţionarii "politici"[4]. În acelaşi timp, este de remarcat necesitatea separării dintre autorităţile politice şi cele administrative, în legătură cu care se găsesc atâtea referiri în reglementările constituţionale din statele liberale. Această separare este impusă de specializarea competenţelor şi, mai ales, de grija protecţiei cetăţenilor împotriva abuzurilor, care ar putea da naştere unei eventuale confuzii a rolurilor. "Dacă n-ar mai exista un suveran - scria Montesquieu - şi puterea executivă ar fi încredinţată unui anumit număr de persoane alese din corpul legislativ, n-ar mai fi libertate, pentru că cele două puteri ar fi unite, aceleaşi persoane având uneori şi putând întotdeauna să ia parte la una şi cealaltă"[5]. Astfel că se dovedeşte legitimă această separare între administraţie şi politică, între funcţionari şi reprezentanţi care trebuie să fie distinşi cu grijă, căci în timp ce reprezentantul aduce o voinţă esenţială în folosirea pe care o face în limitele competenţei sale de putere în stat, simplul funcţionar dimpotrivă, cu toate că exercită de asemenea o parte din puterea naţională, şi cu toate că şi el posedă o anumită putere de voinţă sub propria apreciere, nu ajunge la acelaşi grad de iniţiativă, de liberă voinţă personală şi de
independenţă"[6].
Este o distincţie de acelaşi tip pe care a făcut-o Raymond Aron între omul politic şi funcţionar. Omul politic, alesul, "îi reprezintă pe cei care l-au ales, o fracţie din ansamblu. Este deci inevitabil partizan"[7]; funcţionarul, "guvernează după raţionalitate şi pretinde a reprezenta universalitatea colectivităţii490. Această distincţie este, după Raymond Aron, "înrădăcinată în natura profundă a societăţilor democratice moderne"490. Separarea existentă între ei, fondată pe particularitatea unuia în opoziţie cu universalitatea celuilalt, este condiţia libertăţii indivizilor: ea este semnul pluralismului societăţilor. Oamenii politici acceptă să fie partizanii acestui lucru şi, ca urmare, adoptă această ideea ca, nereprezentând direct decât o fracţie a colectivităţii, ei vor fi, eventual, înlocuiţi cu alţi aleşi, alţi reprezentanţi ale altor fracţiuni ale colectivităţii. Distincţia, deci, nu are sens decât în cazul societăţilor pluraliste: separarea între autorităţile politice şi administrative manifestă aici concepţia "universalistă" a funcţionarului şi "particularismul" alesului; pe cale de consecinţă, imposibilitatea, într-o astfel de societate, pentru oamenii politici partizani, de a pune mâna pe un instrument de gestiune "universal". Este clar, în schimb, că "din momentul în care şeful politic devine reprezentantul întregii colectivităţi, distincţia nu mai are nici un sens"490. Este cazul societăţilor cu regim autoritar, unde conducătorii de masă, luând puterea, au devenit şefii politici şi întruchipează Statul. În aceste societăţi nu mai există separare între autorităţile politice şi administrative, deoarece şi unele şi celelalte pretind reprezentarea universalităţii colectivităţii.
[1]Raymond Carré de Malberg, Contributions à la théorie générale de l'Etat, Reimpresse, C.N.R.S., 1960, vol.I, p.491
[2] Cf.Daniele Loschak, La fonction publique en Grand-Bretagne, Dosarele Themis, P.U.F., 1972, p.10
[3] Cf.asupra istoriei acestui principiu, James B.Chnstoph, Higher Civil Servants and the Politics of Consensualism in Great Britain în Mattei Dogan (Ed.), The mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants, Halsted Press Book, John Wiley and Sons, 1975, p.25 şi urm., special p.33-36
[4] Cf.Max Weber, Le savant et la politique, p.121
[5] Montesquieu, De l'esprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituţia Angliei
[6] Raymond Carré de Malberg, Contribution ..., vol.II, p.263-264
[7]Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leçons sur les sociétés industrielles, N.R.F., 1964, p.168-173, Coll.Idées