Relaţia între autorităţile componente ale sistemului administrativ se organizează în jurul axei subordonare-separare şi este caracteristică modelului occidental de administraţie. Între Weber şi Tocqueville. Între ierarhie şi descentralizare.
Subordonarea ierarhică este esenţa modelului weberian de administraţie, de unde se inspiră statele moderne. În numărul categoriilor fundamentale ale dominaţiei raţionale în care birocraţia este expresia cea mai pură, figurează, dincolo de continuitatea acţiunii publice legată de existenţa regulilor şi a exerciţiului de competenţă - delimitate de modul precis şi colectiv-, un principiu de ierarhie administrativă, adică o "ierarhie a funcţiei puternic stabilită", o "disciplină strictă şi omogenă", un principiu de numire - şi nu de alegere - a funcţionarilor, disciplina neputând niciodată să ajungă să fie într-un mod aproximativ la aceeaşi severitate acolo unde subordonarea poate să se mândrească, la fel ca superiorul său, cu alegerea sa; acestea sunt principalele caractere după opinia lui Weber, a acestei "structuri cea mai dominantă", care constituie birocraţia287.
Această putere ierarhică, de care Raymond Carré de Malberg aminteşte că se află un prim exemplu în Constituţia franceză din 1791 şi că ea este apoi consacrată prin Constituţia din Anul VIII, are şi astăzi un fundament constituţional în majoritatea ţărilor. "Nu este decât o singură putere, aceea de a executa legile, putere pentru exercitarea căreia autoritatea superioară are o putere ierarhică asupra agenţilor subordonaţi"[1]. O astfel de concepţie a relaţiei dintre autorităţi - dacă ar fi aplicată în mod strict - ar face din organizaţia administrativă o organizaţie piramidală puternic integrată şi centralizată. Puterea ierarhică n-ar fi decât interpretarea în felul intern al organizaţiei administrative a principiului politic al suveranităţii poporului. Dar echilibrul protector al individului pe care este fondat modelul liberal de administraţie duce la temperarea subordonării autorităţilor administrative printr-o anumită divziune între ele.
La Alexis de Tocqueville se găseşte cea mai bună formulare a acelui principiu liberal al separării dintre autorităţile administrative: "ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenţei individului în secolele aristocratice, este că suveranul nu se însărcina singur cu guvernarea şi administrarea cetăţenilor, era obligat să lase în parte această grijă membrilor aristocraţiei în aşa fel încât puterea socială, fiind întotdeauna împărţită, să nu apese niciodată în întregime şi în acelaşi fel pe fiecare om"[2] Societăţile noastre democratice, afirmă Tocqueville, sunt ameninţate de un despotism "extins şi încet", combinând centralizarea şi suveranitatea poporului: "cel care ar face să atârne o putere unică, tutelară, atotputernică, dar aleasă pentru cetăţeni"493. Împotriva acestui despotism al centralizării şi al unităţii puterii suverane, anumite procedee pot artificial să asigure libertatea indivizilor: "în loc de a încredinţa suveranului singur toate puterile administrative care se ridică la corporaţii sau nobili, se poate încredinţa o parte corpurilor secundare temporar formate din simpli cetăţeni"493. De asemenea, adaugă Tocqueville, dacă nu este conceput, în ziua de azi, de a institui funcţionari ereditari, nimic nu ne împiedică în schimb a-i înlocui într-o anumită măsură cu funcţionarii electivi, algerea constituind unul dintre procedeele democratice care ar pune funcţionarii astfel aleşi în măsură să-şi asigure independenţa faţă de puterea centrală. Împotriva cen-tralizării, Tocqueville propune deci, prin diverse mijloace, o anumită diviziune a puterilor administrative - descentralizarea lor în special - care mai este şi astăzi şi pentru timp îndelungat, caracteristică modelului liberal de administraţie.
[1] Raymond Carré de Malberg, Contribution ..., citat anterior, vol.I, p.517, nota 2
[2] Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, vol.I, p.2-38