Administrație publică

Chiar dacă ocupă un loc marginal, adesea fiind neînţeleasă şi în mod regulat contestată, expresia "management public" nu este nici recentă nici rezervată unor iniţiaţi. Ea este uneori o sursă de ambiguităţi care merită să fie clarificate urmărind în mod specific să trasăm originile sale. Dezvoltarea sectorului public este marcată printr-o puternică tradiţie şi numeroase valori. O primă referinţă o constituie funcţionarea minelor din perioada antichităţii romane, care reprezintă după unii autori^[1] primele semne de organizare a unităţilor economice prin administrarea puterii publice.

Imaginea administraţiei este asociată şi cu dezvoltarea unor ideologii diferite. Astfel în secolul al XVIII-lea, unii economişti liberali englezi au contribuit la pierderea "aurei" statului, calificându-l ca pe "un rău necesar". Evadând din zona legilor naturale de piaţă administraţia statului este la început suspectată de abuz de putere. Adam Smith considerat părintele liberalismului economic, estima că misiunile sale trebuie să fie înainte de toate pornind de la sintagma că "un particular sau un grup de particulari nu va fi interesat niciodată să facă sau să susţină o situaţie în care profitul nu i-ar acoperi cheltuielile investite". Acest economist de notorietate atribuie suveranului trei teme de interes: apărarea, justiţia şi lucrările publice şi instituţiile publice (deci ceea ce facilitează dezvoltarea comerţului, dar şi alte domenii, cum ar fi educaţia).

Evoluţia ulterioară a conceptului de management public este legată de Revoluţia franceză, perioadă după care se dezvoltă noţiunea de interes general în numele principiului de libertate şi egalitate. Statul poartă el însuşi valori fundamentale şi îşi găseşte legitimitatea în intervenţiile care îi permit să corecteze abuzul individual în favoarea colectivităţii. Astfel, el se structurează şi se organizează în ministere pentru a asigura o concentrare a cunoştinţelor necesare realizării diferitelor misiuni de interes general, caută să satisfacă nevoile colective născute din progres tehnic faţă de insuficienţa iniţiativei private (construirea căilor ferate), oferă protecţie angajaţilor săi în meserii specifice, formându-i cu rigoare şi perseverenţă, specificând de fiecare dată claritatea după care funcţionează "serviciul public" .

În secolul XX sectorul public a cunoscut o dezvoltare şi mai puternică, atât în plan cantitativ, prin creşterea numărului de funcţionari publici dar şi în plan calitativ, prin apariţia unor misiuni noi luate în grija statului (domeniul social, urbanismul, energia electrică, accesul la tehnica nouă...). Numeroşi autori^[2] au subliniat în lucrările lor rolul pe care l-au jucat cele două războaie mondiale (în special cel de al doilea război mondial) şi perioadele de reconstrucţie care au urmat. Astfel prezenţa statului în viaţa economică şi socială a devenit mult mai marcantă şi a creat structuri şi referinţe distincte ale administraţiei publice, care au căpătat apoi un caracter durabil, păstrat până astăzi de către oameni.

În ciuda a numeroase tentative de limitare a efectelor sale în cursul secolului al XX-lea, administraţia publică a fost caracterizată de o puternică centralizare, ceea ce a accentuat dificultatea unei organizări în aceeaşi măsură puternică şi concentrată. Mai mult decât atât, sectorul public în comparaţie cu cel privat, era înainte de toate birocratic.

Dacă în zilele noastre a căpătat o conotaţie peiorativă, termenul de "birocraţie" aşa cum era folosit la începutul secolului XX, avea mai curând accepţiuni valorizante. El definea de fapt modelul unei structuri bune spre care puteau tinde organizaţiile importante pentru a obţine o acţiune raţională şi eficientă.

Dezvoltarea formelor sofisticate ale organizaţiilor este un fenomen relativ recent, apărut în mod dominant în administraţiile publice sau având legătură cu statul, dar identificabile în firmele capitaliste şi post-capitaliste: "Birocraţia transcede frontierele vieţii publice şi a celei private [...]; ea penetrează progresiv în sferele cele mai diverse, când sunt reunite condiţiile de administrare şi de producţie de masă caracteristice lumii moderne."^[3]

Astfel, sociologul şi istoricul german Max Weber^[4] se interesează la sfârşitul secolului XIX şi începutul secolului XX de dezvoltarea organizaţiilor în societăţile occidentale şi analizează în special administraţia publică prusacă. Marea lui erudiţie istorică îi permite să studieze cu subtilitate numeroase organizări administrative ivite în timpuri şi locuri diferite. El face o paralelă între modurile de "dominare" sau de putere şi degajează pe această bază modelul birocratic, care i se pare a ilustra trăsăturile distincte ale raţionalismului occidental modern. Acestea sunt construite în special pe următoarele elemente:

• o diviziune a muncii fixată şi oficializată;
• o ierarhie cler definită;
• un sistem de reguli stabile şi explicite;
• o separare a drepturilor şi mijloacelor personale de cele oficiale;
• o selecţie şi o carieră a personalului pe criteriul calificărilor tehnice.

Aceste caracteristici par a fi corespunzătoare unui model "ideal", pe care Max Weber îl numeşte birocratic, şi care se bazează după el pe o putere "legal-raţională", în opoziţie cu alte două tipuri pe care le evocă: puterea "tradiţională" şi puterea "charismatică". Weber pune astfel în prim plan binefacerile unei organizări, în mod esenţial monocratică (bazată pe unitatea de comandă), realizată pe principiul regulii şi al ierarhiei, care prezintă avantaje în condiţii de precizie, rapiditate a execuţiei şi stabilitate.

Analiza lui Max Weber şi cea a teoreticienilor organizărilor de epocă (F. W. Taylor, H. Fayol) au dat astfel naştere definirii modelelor structurale pentru organizările complexe, larg utilizate în toate sectoarele, private sau publice. De exemplu, armata franceză este de mult timp cunoscută pentru modul de funcţionare bine structurat, după o logică foarte apropiată de principiile de bază ale birocraţiei weberiene. Chiar organizările "tayloriene" ale firmelor importante cum ar fi Ford, General Electric sau General Motors de la începutul secolului XX relevă o anumită logică birocratică.

Definind astfel modul de funcţionare, organizare, comandă şi control al birocraţiilor administrative, Max Weber poate fi considerat unul dintre primii teoreticieni ai managementului public, chiar dacă expresia nu era utilizată în epoca respectivă. De altfel într-un articol publicat în Revista Franceză de Administraţie Publică, J. P. Nioche semnalează: "Max Weber este cel care introduce, ca să zicem aşa, viermele organizaţional în fructul instituţional". Altfel spus, entităţile publice, până atunci considerate ca instrumente de executare a autorităţii legitime a statului, vor fi percepute după aceea mai mult ca unităţi organizaţionale. De altfel Weber afirma că modelul ideal al birocraţiei este valabil atât pentru administraţia publică cât şi pentru întreprinderile de orice natură. Prin modul de abordare, acest autor este deja în mod implicit "managerial", chiar dacă în mod general i se atribuie lui Henry Fayol originea definirii proceselor de management prin prezentarea funcţiei de conducere. Acelaşi tip de analiză practicat într-un context public şi cu obiective diferite fusese întreprins şi de Max Weber. H. Fayol s-a preocupat însă în mod direct de demersul planificării, fapt evident în ceea ce priveşte politicile de stat şi misiunile care justifică însăşi existenţa administraţiilor. Aşa se explică faptul că metodele de planificare ale serviciilor de stat au fost puternic formalizate şi s-au creat condiţiile apariţiei unor tehnici specifice de abordare a managementului public de mai târziu: RCB (Raţionalizarea opţiunilor bugetare), MPO (managementul prin obiective).

Aşadar concepţia weberiană a birocraţiei este "managerială" în măsura în care ea este intim legată de analiza proceselor de dominare şi în consecinţă de decizie. Max Weber stabileşte o distincţie netă între responsabilitatea de decizie a conducătorilor politici şi datoria de supunere a funcţionarilor birocraţi, oricare ar fi convingerile lor. În acest sens el critică în mod virulent situaţii istorice sau contemporane, în care membri ai birocraţiei ocupau funcţii de conducere în stat, estimând că era vorba de un risc puternic de derivă şi de contra-performanţă a birocraţiei.

Un alt apărător al dezvoltării statului birocratic a fost filosoful Hegel. El vedea în aceasta împlinirea raţiunii, în timp ce societatea civilă i se părea dominată de iraţionalitate şi de coliziunea permanentă a intereselor corporaţiilor. Modelul birocratic era perceput în acea perioadă ca o figură a modernităţii occidentale, care se opunea societăţilor "arhaice".

După 1940 apar primele sesizări cu privire la caracterul ideal al modelului birocratic, şi sunt puse în discuţie numeroase disfuncţionalităţi pe care acesta le generează. Lucrările americane sunt dominante în acest sens (Merton, Gouldner, March şi Simon) fiind urmate de replici date de analizele sociologului francez Michel Crozier.

Disfuncţionalităţi ale modelului birocratic conceput de Max Weber

Se constată că, odată cu lucrările lui Michel Crozier începe să se dezvolte imaginea unei societăţi blocate, bazată pe imobilism şi disfuncţionalităţi în administraţie. Cât de mult se păstrează astăzi din configuraţia acestui sistem descris în anii 1960? Destul de greu de găsit un răspuns la această întrebare, cu atât mai mult cu cât, acum o jumătate de secol Henry Fayol încercând să denunţe ineficacităţile generate de funcţionarea administraţiei în Franţa, enunţa o frază celebră: "Trebuie industrializat Statul!"^[5]. Implicându-se în analiza activităţii serviciilor PTT (poştă, telefon, telegraf), Henry Fayol nu propune o trecere completă a activităţii PTT sub regim privat, ci o separare a controlului (care ar trebui să rămână public) de exploatare (ce trebuie să fie încredinţată unei industrii private). Constatările lui Fayol au fost bine primite în SUA, dar nu au avut ecoul dorit în Franţa şi în Europa, unde riscau să fie considerate un sacrilegiu.

Mult mai târziu însă, în anii optzeci, când dezvoltarea crescândă a fenomenului concurenţial în Europa survine într-un context socio-politic nou şi sunt create condiţiile unui curent economic mai liberal, analizele realizate în lucrările lui Michel Crozier prezintă diferenţe majore: ele pun în evidenţă importanţa dimensiunii umane în funcţionarea administraţiei.

Putem constata că între anii 1960-1970 au fost create suficiente condiţii ale reformei asupra mijloacelor de gestiune publică. Metodele de gestiune, cum ar fi "cost- beneficiu", contabilitatea analitică, raţionalizarea opţiunilor bugetare, managementul prin obiective, şi-au găsit o tot mai largă aplicare în procesul managerial şi de gestionare a activităţilor administrative.

Inspirată din Planning Programming Budgeting System - utilizată în armata americană, metoda RCB ("raţionalizarea opţiunilor bugetare") a fost introdusă în administraţia franceză şi avea ca scop ameliorarea transparenţei, articulaţia între deciziile politice şi punerea lor în aplicare^[6]. Ea se baza pe un sistem de planificare a obiectivelor şi mijloacelor aflate la dispoziţia responsabililor publici, prin controlul realizărilor bugetare. În mod practic, metoda RCB a redat politicului, posibilitatea de a hotărî asupra definirii obiectivelor şi a modului de alocare a resurselor şi a înlocuit procesul centralizat de decizie, considerat disfuncţional cu un sistem descentralizat. Prin acest mod de conducere aplicat în sistemul administrativ, erau incitate de fapt, responsabilităţile centrale, în fixarea obiectivelor precise şi cuantificate. Metoda RCB a reprezentat o primă tentativă instituţionalizată de introducere a unei logici strategice şi parţial managerială în administraţie, dar a fost insuficient adaptată la realitatea proceselor de decizie publică^[7].

O încercare destul de puţin eficace a fost şi utilizarea metodei MPO (managementul prin obiective) în cadrul administraţiilor publice. Această metodă încuraja managerii (responsabili) publici să participe la stabilirea obiectivelor pentru ei înşişi, pentru instituţiile lor şi să-şi organizeze munca în funcţie de acestea. Exigenţa definirii precise a obiectivelor este anevoioasă pentru sectorul public şi în general vagă, astfel că s-a constatat destul de repede, că într-un sistem birocratic, ca şi cel definit de

Max Weber, "funcţionarul nu este angajat prin obiectivul indicat de superiorul său ierarhic şi nu este stimulat în funcţie de implicarea sa în atingerea acestui obiectiv" . Aplicarea acestei metode în administraţie nu pare să fi fost mai reuşită decât RCB, cu atât mai mult cu cât ea a fost concepută de Peter Drucker în 1954 pentru domeniul afacerilor americane.

Aplicarea metodelor de gestiune a întreprinderii în sistemul administraţiei publice a atras diverse iniţiative şi schimbări în activitatea ministerelor, a colectivităţilor locale, desfăşurate cu scopul "reînnoirii serviciului public", dar ele prezintă şi avantaje şi dezavantaje. Avantajele pot fi formulate astfel:

• se introduce grija pentru performanţa finală, cu scopul de a o reechilibra pe cea pentru conformitate faţă de reguli;
• sunt dezvoltate numeroase dezbateri utile privind interesul şi limitele managementului;
• sectorul public se deschide spre alte medii;
• succesul anumitor activităţi a provocat o stare mobilizatoare de lucru în sistemul administraţiei.

Pe planul inconvenientelor s-au manifestat o serie de aspecte legate de acţiunea metodelor preluate din întreprindere şi transpunerea lor fără a ţine cont de particularităţile modului de acţiune administrativ, de istoria, vocaţia şi cultura administraţiei, dar şi creşterea stării de ostilitate şi neîncredere ale personalului faţă de demersurile de schimbare ale misionarilor managementului.

Condiţiile în care sunt chemaţi astăzi managerii instituţiilor publice să-şi exercite funcţiile lor pot fi rezumate schematic de maniera următoare:

• puternica supunere domeniului juridic. Dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a lungul secolului al XX le şi încadrează foarte strict acţiunea publică. Această situaţie corespunde, teoretic şi istoric, unei exigenţe distincte, aceea de a asigura faptul că deciziile managerilor publici sunt conforme cu ceea ce doresc cei care îi mandatează, respectiv cetăţenii şi reprezentanţii acestora.
• puternica centralizare, care se declină într-o dublă formă: centralizarea puterii şi a responsabilităţilor în interiorul aparatului de stat, şi centralizarea puterii şi responsabilităţilor la nivelul altor persoane morale de drept public. Pentru funcţionarea colectivităţilor teritoriale - statul şi colectivităţile locale - ea se aplică pe întreg ansamblul sectorului public.
• supunerea persoanelor morale de drept public unei puteri de tutelă exercitată în mod normal de către stat, ca o consecinţă normală a principiului de centralizare.
• existenţa unui personal recrutat şi coordonat după un sistem de carieră distinct, caracterizat prin faptul că funcţionarii publici au vocaţia de a-şi exercita întreaga lor carieră în cadrul instituţiilor publice, în care avansează. Specificul funcţiei publice corespunde unei concepţii tradiţionale, după care serviciul public ar avea o esenţă diferită faţă de alte funcţii sociale. Astfel, funcţionarii publici sunt recrutaţi într-o manieră specifică, remuneraţi pe criterii specifice şi protejaţi prin apartenenţa lor la funcţia publică.
• distincţia între responsabilităţi specificate prin lege şi gestiunea în sine, prin aplicarea principiilor contabilităţii publice şi în mod distinct al aceluia de separare a ordonatorului şi contabilului. În această situaţie reglementarea primează eficacităţii. Ceea ce se constituie în gestiune optimă înseamnă că, devine mai puţin important să se gestioneze într-o manieră optimă banul public, dacă nu sunt respectate regulile prevăzute de lege.
• absenţa preocupării pentru rentabilitate poate fi identificată prin salarizarea funcţionarilor publici; astfel în teoria clasică a funcţiei publice, funcţionarii sunt remuneraţi în funcţie de responsabilităţile sociale şi nu în funcţie de producţie şi productivitate.

Aceste principii determină puternica specificitate a sistemului public şi se regăsesc într-un context caracteristic atunci când este vorba de colectivităţile administraţiei locale. Instituţiile publice desfăşurau acum câteva decenii un volum mult mai redus de activitate. Intervenţiile statului şi a colectivităţilor locale în viaţa economică erau mult mai slabe în intensitate. În condiţiile evoluţiei şi dezvoltării sectorului public peste tot în lume, administraţiei publice îi revine astăzi misiunea de a­şi exercita funcţia publică şi caracterul de autoritate în mod evident.

Preocuparea pentru bunul public, pentru reglarea cheltuielilor publice, ca şi cea de egalitate faţă de serviciul public sunt trei caracteristici ataşate regulilor tradiţionale ale administraţiei publice, consemnate în dreptul public şi administrativ. Acestea susţin ideea de serviciu public, divizat în agenţi, cărora le pasă de banul public şi care veghează la cheltuirea sa cu economie, păstrând destinaţia pentru care a fost alocat prin proceduri bugetare specifice.

^[1] L'Heriteau M. F., De ce întreprinderi publice?, Dossiers Themis, PUF, 1972.

^[2] Singly F., Thelot C., Gens du privé, gens du public: la grande différence, Ed. Dunod, 1988.

^[3] Weber, M., Economie şi societate, Ed. Plon, 1971.

^[4] Weber, M., Savantul şi Politicul, Ed. Plon, 1963.

^[5] Fayol H., L'incapacite industrielle de l'Etat: les PTT, Centre d'Etudes Administratives, 1921, citat de Santo V. M., Verrier P.E., în Le Management public, Colecţia. Que sais-je?, PUF, 1993.

^[6]   Huet P., Bravo J., L'Experience française de la RCB, PUF, 1973.

^[7]   Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations publiques francaises, Memoire de DEA en Sciences de Gestion, Universite Lyon III, septembrie 1992.