Sistemul de relaţii din administraţia publică

Serviciile publice s-au dezvoltat şi extins mod continuu, fapt ce a determinat pentru întreg sistemul administraţiei publice creşterea complexităţii tuturor raporturilor de interdependenţă dintre componentele acestuia.

In raport cu modul în care se definesc criteriile de stabilire ale treburilor publice dinn sistemul administraţiei centrale şi locale, se disting în mod corespunzător pentru tipuri de servicii, următoarele tipuri de relaţii :

1. Relaţii de autoritate, dezvoltate ca: relaţii ierarhice, determinate de structura ierarhică şi relaţii funcţionale, care, se realizează de regulă, în sprijinul celor dintâi şi sunt determinate de structura organizatorică după competenţa specifică.
2. Relaţii de cooperare, care sunt formalizate (obligatorii prin acte normative) sau neformalizate (facultative).
3. Relaţii de reprezentare, care iau naştere în raport cu elementele exterioare autorităţilor administraţiei publice,
4. Relaţii de control, determinate de acţiunea de delegare (nu este inclus aici controlul ca o consecinţă a subordonării ierarhice sau funcţionale).
5. Relaţii de prestări servicii (cu pondere în raporturile cu cetăţenii).

In raport cu responsabilităţile pe care le determină aceste tipuri de relaţii, sunt posibil de sesizat şi diferenţieri ale tipurilor de responsabilităţi. De exemplu, relaţiile ierarhice care au la bază o autoritate directă, determină o responsabilitate generală, totală, iar relaţiile funcţionale care au la bază o autoritate indirectă, determină potrivit competenţei specifice, o responsabilitate specifică, specializată.

Între administraţie şi mediul politic se construieşte un sistem important de relaţii în care sunt implicate serviciile prestate, însă acesta nu afectează procesul de respectare a Constituţiei şi a celorlalte legi, ci determină o convergenţă a opţiunilor şi deciziilor politice.

1. Relaţiile dintre autoritatea centrală a administraţiei publice şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice

Aceste relaţii sunt variate, complexe şi se referă la multiple variante de grupare în raport cu componentele sistemului administraţiei publice:

1. Relaţiile dintre autoritatea centrală a administraţiei publice şi ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale - raporturi determinate de procesul de subordonare orizontală dintre Guvern, ca autoritate centrală şi ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Guvernul, conform unui program de guvernare, acceptat de Parlament,

procedează la realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită activitatea de management general a administraţiei publice. Ministerele şi organele de specialitate ale administraţiei publice centrale, determină aplicarea practică a acestor măsuri, în funcţie de structura sa de organizare în ramura sau domeniul de activitate specific.

Guvernul pe de o parte şi ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pe de altă parte, acţionează pe acelaşi teritoriu, aşa încât are competenţa de a controla activitatea ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice şi de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea.

1. Relaţiile dintre organismul central al administraţiei publice şi autorităţile locale ale administraţiei publice cu competenţă generală - consilii locale şi primari - sunt tot relaţii de autoritate ierarhice, generate de competenţa generală pe care o are Guvernul de a conduce întreaga administraţie publică la nivel naţional.

Expresia acestui tip de relaţii este dreptul de control al legalităţii pe care îl are Prefectul, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, precum şi dreptul Guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autorităţi locale. Autoritatea Guvernului asupra consiliilor locale este exercitată strict în limitele legii şi cu respectarea autonomiei funcţionale a acestora, a autonomiei administrative şi descentralizării serviciilor publice, conform Constituţiei.

1. Relaţiile dintre autoritatea centrală a administraţiei publice şi autorităţile locale de specialitate ale administraţiei publice sunt relaţii de autoritate ierarhice, determinate de structura unitară a subsistemului autorităţilor administraţiei publice centrale. Acest tip de relaţii rezultă, din dreptul de control general pe care îl are Guvernul.

Relaţiile de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci când autoritatea centrală a administraţiei publice - Guvernul - adoptă măsuri generale pentru funcţionarea acesteia (acte normative). Guvernul, în virtutea poziţiei şi rolului său, este chemat să coordoneze şi să soluţioneze abaterile care se produc în sistemul de relaţii între autorităţile administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile judeţene) şi ministere şi celelalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice.

2. Relaţiile dintre ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi autorităţile locale ale administraţiei publice⁴⁰

In această categorie se pot include:

• relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice şi autorităţile locale ale administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile locale). Ele sunt determinate de poziţia acestor autorităţi în sistemul general al administraţiei publice. Ele sunt situate în subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenţelor. Pornind de la aceasta observaţie, putem deduce că autorităţile administraţiei publice locale, cu competenţă generală (consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Astfel, relaţiile de control sunt determinate de delegarea pe care o au anumite ministere şi organe ale administraţiei publice centrale de a controla o anumită activitate. De exemplu, în toate ţările, Ministerul Finanţelor, prin agenţii săi de control, are competenţa de a controla în domeniul respectiv toate autorităţile administraţiei publice indiferent de subordonare intrând cu acestea în relaţii de control.
• relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaţii de autoritate determinate de structura specifică de activitate (funcţională). Aceste relaţii se realizează în sprijinul relaţiilor de autoritate ierarhice care există între Prefect ca reprezentant al Guvernului, abilitat să conducă nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, şi aceste autorităţi.

Serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale administraţiei publice de specialitate, sunt subordonate (în plan vertical) organelor centrale de resort care au competenţa să le suspende dispoziţiile ilegale şi să le dea indicaţii obligatorii, dar funcţionează sub directa conducere a Prefectului, la nivelul fiecărui judeţ.

Exemple de servicii publice descentralizate funcţionale la nivelul unui judeţ

Direcţia de Sănătate publică* Agenţia Domeniilor Statului* Directia Regională Vamală* Inspectoratul Judeţean de Protecţie a Mediului * Inspectoratul Şcolar Judeţean * Inspectoratul Teritorial de Construcţii* Inspectoratul Teritorial de Muncă.

Un alt tip de relaţii ce se nasc între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale administraţiei publice locale, sunt relaţiile de control determinate de delegare şi nu de structura pe specificul activităţii desfăşurate.

3. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale

În acest plan se pot identifica legături de comunicare între Consiliul local şi primar. Relaţiile dintre consiliul local şi primari se bazează pe faptul că primarii sunt autorităţi executive (nu deliberative), ceea ce înseamnă că dintr-un anumit punct de vedere există o relaţie de autoritate între consiliu şi primar (ex. procedura validării primarului pe bază de jurământ etc). Din punct de vedere al modului de formare, cele două autorităţi sunt constituite prin votul direct al cetăţenilor, ceea ce conferă în egală măsură o anumită legitimitate. În acest context, se pot sesiza relaţii de cooperare şi de control prin delegare, consiliul local având competenţe de control asupra primarului iar acesta, la rândul sau, asupra consiliului local prin răspunderi pe care le are în virtutea dublului său rol de autoritate locală şi, în acelasi timp, agent al statului (controlul de legalitate şi dreptul de a sesiza Prefectul). Toate cazurile menţionate sunt specificate în conţinutul articolelor din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.

4. Relaţiile cu institutiile publice care exercită puterea legislativă Autorităţile administraţiei publice determină relaţii distincte şi cu cele care

exercita puterea legislativa (Senatul şi Camera Deputaţilor).

1. Guvernul, ca autoritate publică centrală a puterii executive asigură conducerea generală a administraţiei publice şi cooperează în îndeplinirea atribuţiilor sale cu toate autorităţile interesate. Aceste relaţii sunt, în primul rând, de cooperare, dar pot fi şi de control (Parlamentul are competenţa de a realiza controlul parlamentar dar şi de a retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură în condiţii stabilite prin Constitutie, ceea ce poate duce la demiterea Guvernului).
2. Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale stabilesc cu autorităţile publice care exercită puterea legislativă (Senat şi Camera Deputaţilor) relaţii de cooperare sau de control prin delegare, în mod direct şi indirect.
3. Consiliile locale şi primarii sunt autorităţi ale administraţiei publice locale prin care - se realizează autonomia locală la nivel administrativ-teritorial (prevederile Constituţiei); relaţiile dintre ele şi autorităţile publice care exercită puterea legislativă sunt similare cu cele ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Autonomia este pur administrativă şi vizează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale şi gestionarea sub propria răspundere a intereselor pe care le reprezintă (Legea nr. 215/2001).

5. Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea judecătorească⁴¹ Aceste categorii de relaţii pot fi de cooperare, de reprezentare sau de control.

Pentru realizarea activităţii de asigurare a legalităţii, autorităţile administraţiei publice generează relaţii de cooperare cu autorităţile judecatoresti şi cu ministerul public. Relaţiile de control prin delegare se constituie atunci când o autoritate a administraţiei publice (minister sau alt organ central de specialitate al administraţiei publice), controlează o autoritate judecatorească. De exemplu, compartimentul Control Financiar al Ministerului de Justiţie controlează modul de execuţie al bugetului unui tribunal judeţean; în acest caz, relaţiile de control sunt o consecinţă a delegării şi nu a subordonării ierarhice sau funcţionale.

6. Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale (ONG)

Conform art. 51. - (1) din O.G. 26/2000, cu privire la asociaţii şi fundaţii, "în cadrul Camerelor Parlamentului, Presedintiei României, Secretariatului General al Guvernului, institutiei Avocatul Poporului, autorităţilor administrative autonome, ministerelor, al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi autorităţilor administraţiei publice locale funcţionează structuri organizatorice constituite pentru a asigura relaţia cu asociaţiile şi fundaţiile" .

Acestea sunt relaţii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate potrivit legii) sau relaţii de reprezentare. Autorităţile administraţiei publice sunt obligate să intre în relaţii de cooperare cu sindicatele pentru realizarea unor obiective legate de protectia muncii, somaj, asigurarea timpului de odihnă etc, pot să aibă un reprezentant în diferite organizaţii nonguvernamentale, sau acestea au reprezentanţi pe lângă autorităţile administraţiei publice.

Problema parteneriatului dintre administraţia publică şi organizaţiile nonguvernamentale a reprezentat un punct de interes în politica promovată de către sectorul nonguvernamental românesc. Organizaţiile nonguvernamentale au demonstrat prin activatea desfăşurată în mediul public, că stabilirea unor direcţii de acţiune comune, va determina atât întărirea capacităţii administraţiei publice centrale şi locale de a lucra cu societatea civilă, cât şi implicarea cetăţenilor în elaborarea deciziei publice pe baza unor proceduri prestabilite. Echipele manageriale ale organizaţiilor nonguvernamentale se pot concentra pe elaborarea unor proceduri de agreere a lor de către administraţia publică, în calitate de furnizori de servicii publice, precum şi pe acţiuni de organizare a unor centre de consultare a cetăţenilor.

7. Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii

Cetăţenii unei comunităţi se implică sub forme variate, în relaţii cu autorităţile administraţiei publice, deoarece calitatea de cetăţean scoate în evidenţă competenţa autorităţilor administraţiei publice în administrarea acestora. Relaţiile ce se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni pot fi: relaţii de cooperare, relaţii de utilizare a serviciilor publice (prestaţii din partea administraţiei către cetăţeni) şi relaţii de autoritate (subordonarea cetăţenilor faţă de administraţia publică). Aceste categorii de relaţii sunt:

• a) relaţiile de cooperare între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni prezintă rolul cel mai important, atât din punct de vedere al ponderii cât şi al valorii conţinutului lor) şi subliniază sprijinul pe care cetăţenii sunt chemaţi să îl ofere administraţiei publice în vederea realizării misiunii sale.

Relaţiile de cooperare dintre administraţia publică şi cetăţean sunt o expresie a participării populaţiei la realizarea treburilor publice într-o societate democratică. Ele pot fi: - de cooperare directă (cetăţenii, participă individual sau în grup la atingerea unui interes general al oraşului, comunei,etc); - de cooperare indirectă, în situaţiile în care cetăţenii sprijină acţiuni ale autorităţilor administraţiei publice fără să participe în mod direct (ajutorul în caz de sau inundaţii, incendii, catastrofe, oferte de produse din propriile gospodării, etc).

• b) relaţii de prestări de servicii ale administraţiei publice către cetăţeni constituie al doilea tip de relaţii între administraţia publică şi cetăţeni. Administraţia publică are drept obiectiv, organizarea unor servicii publice variate şi complexe ducândla îndeplinire misiunea sa de servire a populaţiei în raport cu sistemul său de nevoi. Realizarea necorespunzătoare a servirii cetăţenilor poate antrena consecinţe deosebite în plan social şi politic. Astfel, emiterea unei autorizaţii de construcţii^[1] într-o zonă interzisă va determina dificultăţi atât cetăţeanului, prin demolarea construcţiei cât şi aspectului general urbanistic, înregistrarea eronată a impozitului pe venit sau a coordonatelor de identitate în actele de stare civilă pot avea efecte grave pentru cetăţean sau pentru administraţie.

Din punct de vedere juridic, relaţiile dintre administraţia publică şi cetăţeni cu privire la prestarea de servicii pot fi: relaţii ce se construiesc în baza normelor de drept administrativ (regim juridic administrativ - cetăţeanul are dreptul să se adreseze administraţiei publice în temeiul unui act normativ) şi relaţii ce se nasc în baza normelor de drept civil (regim juridic civil).

Astfel, autoritatea publică este obligată să satisfacă cererea cetăţeanului în urma întrunirii unor condiţii din partea celui care solicită (de exemplu acordarea unui paşaport sau a unui permis auto); şi cetăţeanul se integrează în mod obligatoriu în relaţii de prestaţii de servicii cu autorităţile administraţiei publice (de exemplu, obligaţia de implicare onestă în cazul recensământului.

Relaţiile de tip civil se creează atunci când cetăţenii utilizează o serie de prestaţii publice ca: poşta, , radioul şi televiziunea publică, transportul public, furnizarea de energie termică în sistem public, centralizat, etc, în baza unor contracte încheiate cu aceste entităţi.

1. c) Relaţii de autoritate sunt raporturi de subordonare a cetăţenilor faţă de autorităţile administraţiei publice şi exprimă obligaţiile de a păstra ordinea şi liniştea publică, de a achita taxele şi impozitele locale, etc.

Desfăşurarea relaţiilor dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni reprezintă o expresie a democraţiei, garantată de către însuşi statul care creează instituţii juridice orientate spre emiterea de acte normative care să susţină accesul direct şi nemijlocit al cetăţenilor la atingerea obiectivului de satisfacere a interesului public general.

 

[1]

Legea nr. 401/2003 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii