Managementul serviciilor publice reprezintă o disciplină relativ nouă, care se prezintă ca un rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat.
Managementul public se situează la intersecţia unor concepţii şi tradiţii eterogene, identificate atât din ştiinţa organizării - managementul, cât şi din ştiinţele politice şi administrative. În acest sens sunt puse la dispoziţia managerilor publici numeroase instrumente moderne de gestiune, cu o aplicare în perspectivă strategică la nivelul tuturor organizaţiilor publice.
Managerii publici au la dispoziţie atât demersuri interne cât şi externe prin care îşi pot manifesta actele de conducere. Instrumentele utilizate în acest scop se clasifică în trei categorii interdependente: instrumente de finalizare, instrumente de control şi instrumente de antrenare. Trebuie specificat că o singură categorie de instrumente nu oferă soluţii globale pentru ansamblul problemelor întâlnite într-o instituţie publică locală. De aceea managerilor le revine misiunea de a asigura un echilibru între cele trei categorii de instrumente.
Instrumentele manageriale sunt în mod permanent orientate şi adaptate constrângerilor şi aspectelor particulare din administraţia publică. Acestea asigură, alături de rolul lor strict instrumental, o funcţie emblematică ce pune în valoare la un nivel înalt decidenţii publici.
- a) Instrumente de finalizare
În conformitate cu concepţia sistemică a organizaţiilor, sistemul de finalizare vizează în principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelurile şi pe ansamblul funcţiilor componente.
Obiectivele unei instituţii publice trebuie să constituie un ansamblu piramidal şi coerent. Baza piramidei este formată din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de exact pentru a putea influenţa activitatea tuturor operatorilor. La un nivel intermediar se regăsesc axele strategice care sunt, în general, formate într-o manieră calitativă şi urmăresc exprimarea opţiunilor principale pentru atingerea scopurilor organizaţiei. In acest context teoretic regăsim nivelul obiectivelor ca fiind cel mai înalt şi, în acelaşi timp, cel a cărui expresie păstrează caracterul cel mai general. Finalităţile reprezintă reflectarea sistemului de valori al unei organizaţii; în cadrul lor se formulează reguli specifice momentului prezent şi relaţii cu mediul ambiant. Astfel, sistemul de finalizare poate fi definit ca[1] "un ansamblu de procese de orientare a activităţilor care le determină natura, localizarea, nivelul, distribuţia temporară, componentele operatorii principale referitoare la principiile acţiunii colective definite sau doar practicate de către decidenţi". Pentru instituţiile publice, există numeroase obstacole care se opun existenţei unui sistem de finalizare la fel de convergent ca cel definit anterior. Cu toate acestea, s-au putut identifica anumite experienţe disparate în aceasta direcţie, prezentate succint în cele ce urmează.
Atribuirea de obiective pe termen mediu şi scurt unei instituţii publice constituie o etapă importantă a demersului managerial.
Instrumentele cele mai utilizate sunt:
strategia - înţeleasă ca metodologie a utilizării resurselor necesare pentru asigurarea funcţionării instituţiei,
managementul prin obiective (participativ), bugetul bază zero,
toate fiind metode orientate mai mult spre determinarea obiectivelor de gestiune.
Analiza şi planificarea strategică vizează activităţi larg utilizate la nivelul întreprinderilor private, asistarea conducerii generale a firmei fiind absolut necesară în misiunea sa de conducere strategică a organizaţiei.
In administraţiile publice românesti, centrele de decizie sunt marcate de amprenta centralismului astfel că strategia unei organizaţii publice locale depinde în formularea sa în linii mari, de autoritatea centrală.
Fenomenul dublu de descentralizare şi deconcentrare a activităţilor publice a deschis însă noi orizonturi, lărgind marjele de manevră a majorităţii serviciilor locale. Numeroase instituţii publice elaborează, mai mult sau mai putin o strategie, uneori chiar fără să o ştie, adică fără ca acest lucru să genereze o reflectare organizată şi formalizată ca în cadrul întreprinderilor private.
Cuvântul „strategie" provine din terminologia militară, fiind folosit pentru prima dată de grecii antici pentru a desemna arta şi ştiinţa conducerii forţelor în timpul
războiului. În management, strategia arată măsurile sau acţiunile principale pe care managerii planifică să le întreprindă pentru a îndeplini unul sau mai multe obiective pe termen lung.
Scopul strategiei este acela de a stabili CUM vor fi obţinute rezultatele vizate prin obiective, în funcţie de condiţiile interne şi de factorii externi. Principalele caracteristici ale unei strategii eficace sunt următoarele: - are un puternic caracter antreprenorial, în sensul că managerii au de ales între direcţii alternative de iniţiere şi dezvoltare a afacerilor;
- permite menţinerea competitivităţii organizaţiei;
- permite ca acţiunile necesare să fie întreprinse la momentul oportun.
În definirea conţinutului unei strategii, un rol esenţial îl are analiza factorilor interni (caracteristici organizaţiei) şi a celor externi (de mediu).
|
Tabelul nr. 5
|
|||||||||
Figura nr. 2. Posibilităţi de elaborare a strategiei organizaţiei publice
Strategia poate fi definită ca o alegere a criteriilor de decizie (strategice) care vizează să orienteze într-o manieră determinantă şi pe termen lung obiectivele şi activităţile organizaţiei.
Mai întâi, existenţa marjelor de manevră exploatabile de către conducători este o condiţie prealabilă a demersului strategic: nu poate fi vorba de o reală strategie într-o instituţie al cărui perimetru de activitate este în totalitate limitat sau în care activităţile sunt definite prin lege.
De asemenea, se consideră ca o instituţie trebuie să-şi aplice strategiile pentru a profita mai bine de un mediu marcat de prezenţa forţelor concurenţiale care riscă să-i pună în pericol supravieţuirea. În ceea ce priveşte mediul industrial. M. Porter anunţa
cinci pericole care au o influenţă majoră: rivalitatea între firmele existente, ameninţarea noilor veniţi, puterea de negociere a clienţilor, puterea de negociere a furnizorilor şi ameninţarea produselor sau serviciilor substituibile.
Dacă se are în vedere demersul strategic astfel definit şi lipsa marjelor de acţiune precum şi caracterul nelegitim al concurenţei, adaptarea la domeniul public a acestui demers pare greu de realizat.
Marjele de acţiune ale instituţiilor publice locale privind repartizarea resurselor sunt delimitate prin dispoziţii statutare.
Concurenţa poate marca, două aspecte pentru o instituţie publică: concurenţa cu o altă instituţie publică - denumită în termeni acceptabili competiţie sau concurenţa cu o întreprindere privată. Pe viitor, numeroase instituţii publice se vor afla în concurenţă cu întreprinderi, în privinţa organizării activităţilor specifice colectivităţilor locale.
Practicile strategice se remarcă deja în anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu, în elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul regiunilor de dezvoltare economico-socială (cele 8 regiuni specificate în abordarea dezvoltării regionale) sau în căutarea unor formule de cooperare între organismele publice şi firmele private prin parteneriatul public-privat.
Managementul prin obiective are în vedere, în principal, descompunerea obiectivelor globale ale unei organizaţii operaţionale.
Diferitele sisteme de management prin obiective dau dovadă de o bună acceptabilitate în rândul celor bun simt; este vorba de punerea în aplicare a unei metode de transformare a obiectivelor globale ale organizaţiei locale, determinate prin planificare, în obiective operaţionale asociate actorilor şi nivelelor de responsabilitate.
Stabilirea obiectivelor în managementul firmei din mediul privat s-a realizat fie prin maniera tradiţională (în cascadă) - când sunt impuse de sus în jos, fie prin metoda managementul prin obiective, luîndu-se în considerare şi obiectivele subunităţilor conduse.
Procesul de MPO cuprinde trei etape mai importante: a) stabilirea obiectivelor şi a acţiunilor necesare pentru îndeplinirea lor; b) implementarea acţiunilor prevăzute şi autocontrolul realizării obiectivelor; c) examinarea periodică de către superiori a performanţelor individuale şi evaluarea subordonaţilor.
Experimentarea conducerii prin obiective în mediul public a fost mai întâi opera administratiei americane pe parcursul mandatului presedintelui Nixon. Din 1973, sub denumirea de "management prin obiective", această nouă tehnică bugetară a fost mai întâi introdusă în trei ministere importante şi apoi generalizată la nivelul ministerelor federale, din SUA.
Un astfel de sistem de gestiune poate părea imposibil de pus în aplicare în raport cu viaţa organizaţiilor locale, mai ales că în practică au apărut unele disfuncţionalităţi: arbitrarul în sistemul de evaluare, mai ales în domeniul serviciilor, dificultăţi în măsurarea performanţelor, alegerea soluţiilor pe termen scurt, etc.
Aplicarea integrală a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat în absenţa explicării obiectivelor globale la nivelul organizaţiilor publice. Această acţiune ar fi incompatibilă cu raţionalitatea politică, în principal datorită faptului ca oamenii politici se rezumă să emită orientări generale mai puţin susceptibile de a fi contrazise de rezultatele concrete ale acţiunii publice.
In esenţă, MPO este o metodă de convertire a obiectivelor generale ale organizaţiei în obiective specifice pentru subunităţile organizaţiei şi indivizii care o compun, prin negociere între manageri şi subordonaţi, şi de evaluare a indivizilor în funcţie de performanţele lor efective şi obiectivele astfel stabilite
Avantajele obţinute în urma aplicării acestei metode sunt: creşterea realismului obiectivelor organizaţiei şi a componentelor sale, amplificarea nivelului de motivare a angajaţilor, dezvoltarea unui comportament participativ şi responsabil al personalului, corelarea mai strânsă a recompenselor (inclusiv salariale) cu performanţele individuale, îmbunătăţirea folosirii timpului de muncă al managerilor ca urmare a diminuării activităţilor de supraveghere şi control.
Metoda bugetului bază zero (B.B.Z.) se referă la ierarhizarea obiectivelor operaţionale ale unui serviciu, condiţie prealabila pentru realizarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi descompusa în trei faze:
- împartirea activitatii fiecarui responsabil în misiuni obligatorii si misiuni suplimentare;
- prezentarea modalitatilor de realizare pentru fiecare misiune stabilita;
- justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor si avantajelor acestora.
Aceasta metodă conduce la ierarhizare prin evidentierea gradului de importanta a misiunilor propuse, în scopul repartizarii resurselor limitate ale organizatiei. în acest sens, B.B.Z. reprezinta un instrument de finalizare.
Contrar altor instrumente de gestiune, B.B.Z. este izvorât direct din practică, fiind conceputa si pusa în aplicare de catre P. Pyhrr în 1969 pentru Societatea Informatica Texas Instruments, apoi utilizată de către alte întreprinderi şi chiar introdusă de presedintele J. Carter în administraţiile federale americane din 1976.
Utilizarea instrumentelor de finalizare în cadrul institutiilor publice are încă, un caracter limitat, în contextul definirii unor misiuni de către factorii politici.
- b) Instrumente de control
Experienta administratiilor publice a evidentiat trei instrumente modeme de control: sistemele de contabilitate analitică, tablourile de bord si auditul.
Sistemele de contabilitate analitica au fost elaborate în cadrul mediului industrial la sfârsitul secolului trecut, cunoscând dezvoltari ulterioare si chiar metode alternative care urmareau eliminarea lacunelor metodelor clasice. în acest domeniu apar permanent noi factori de progres, dar principalele coordonate ale contabilitatii analitice au fost trasate de F. Taylor.
Diferitele metode de contabilitate analitica au fost puternic influentate de originea lor industriala, însa, în prezent, se constituie ca un sistem financiar de informare care vizeaza determinarea costurilor unei activitati sau ale unui produs. Se au în vedere în special acele sisteme de informare de care dispune o organizatie si care presupun: colectarea, tratarea, stocarea si transmiterea informatiilor.
Metodele curente de contabilitate analitica au în vedere notiunea de costuri complete care presupun separarea sarcinilor pe cele doua categorii de costuri greu disociabiie în practica: fixe si variabile.
Tabloul de bord poate fi definit ca ansamblul indicatorilor (fizici si financiari) care evidentiaza performanţele organizatiei si mediul în care aceasta se înscrie.
Acest instrument presupune măsurarea abaterilor ca diferenţa între previziuni şi realizări efective precum şi evaluarea performanţelor. Evidenţierea abaterilor are ca scop final corectarea acţiunilor care le generează şi perfecţionarea permanentă a organizaţiei.
Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: "studiu", "diagnostic" si chiar "ancheta", iar numărul domeniilor în care se aplică este aproape nelimitat.
Acest instrument de control poate fi definit ca "examinarea profesionala a unei informatii în vederea exprimarii unei opinii responsabile si independente asupra acesteia în raport cu un criteriu calitativ, opinie care determina cresterea utilitatii informatiei".
Se pare ca, în ansamblul lor, caracteristicile institutiilor publice nu au permis dezvoltarea deplina a instrumentelor moderne de control, criticile aduse acestora având dubla natura: aplicarea lor din ratiuni pur tehnice si numeroasele dificultati generate de apartenenta la un sector specific -sectorul public - si de natura activitatilor vizate - serviciile. Astăzi o parte a activităţilor instituţiilor publice se bazează pe reglementările formulate prin auditul public intern.
- c) Instrumente de antrenare
Instrumentele de antrenare au cunoscut în anii '80 o aprofundare deosebită în cadrul serviciilor publice. Prin intermediul lor, serviciile intra într-o noua generatie de management.
De-a lungul timpului, atât în administratiile statului, cât si în colectivitatile teritoriale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Unii autori consideră proiectele de serviciu ca versiune publică a proiectelor de întreprindere, cu diferite denumiri (proiecte de mobilizare, de stabiliment, etc), care se prezintă sub forma unei carte comune, difuzate la toate nivelele ierarhice, care permite entităţilor economice sa se raporteze la vederi identice. în functie de finalitatile lor, pot fi evidentiate trei mari categorii de proiecte de serviciu:
- Proiecte a căror finalitate este aceea de a actiona asupra mobilizarii resurselor umane în vederea implicarii fiecarui individ în realizarea obiectivelor comune;
- Proiecte care favorizeaza reorganizarea unei direcţii de actiune impunând ca referinţă comună noile circuite de decizie si productie;
- Proiecte de serviciu ce urmăresc adaptarea misiunilor unei organizatii la noile conditii de mediu ambiant printr-o mai buna comunicare cu exteriorul.
Indiferent de solutia utilizata, în centrul proiectelor de serviciu este regasit un demers participativ care permite implicarea agentilor si a ierarhiei lor, ceea ce include aceste instrumente în categoria instrumentelor de antrenate.
Alaturi de instrumentele centrate pe organizatie se regasesc si instrumentele ce au în vedere favorizarea ameliorarii calitatii serviciului organizatiilor publice. Cercul de calitate a reprezentat cea mai importanta forma a demersurilor participative, putând fi definit ca formulare colectiva a propunerilor de ameliorare a calitatii serviciilor prestate.
Acest demers presupune reunirea voluntarăa a agentilor economici în subgrupe sub egida unui responsabil cu rolul de animator, "persoana care facilitează" pentru mobilizarea ideilor individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit în serviciile publice, el provenind din domeniul industriei confruntat cu o creştere calitativă si o diminuare a costurilor.
Cu toate ca managementul participativ s-a dezvoltat mult mai rapid în serviciile publice decât oricare alt instrument de gestiune, organizatiile sindicale nu au apelat la el pentru atenuarea conflictelor.
Instrumentele de antrenare nu aduc singure solutii problemelor de performanta cu care se confrunta în prezent serviciile, ci trebuie sa se înscrie în finalitati precise şi metode riguroase de control, pentru a permite organizatiilor să-şi poată controla propriile evoluţii.
[1] Tabatoni P. et Jamiou P., Les Systèmes de gestion - Politiques et structures, PUF, 1971.