Conceptul de administraţie publică face obiectul unor controverse analizate pe larg de autorii de drept administrativ[1].
Pentru a ne opri asupra unei definiţii generale a administraţiei publice, vom utiliza rezultatele la care au ajuns, după analize complexe, doi autori reprezentativi: Antonie Iorgovan şi Ioan Vida.
Pornind de la premisa "Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune, după cum este unanim admis, identificarea noţiunilor (...)"[2], Antonie Iorgovan manifestă o scrupulozitate deosebită faţă de rigorile logicii formale, cercetând cu mare atenţie genul proxim şi diferenţa specifică din definitorul noţiunii administraţie publică. Astfel, stabileşte că administraţia publică este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice.
In ceea ce priveşte fenomenul administrativ, acelaşi autor[3], făcând o sinteză a doctrinei franceze, arată că acesta prezintă următoarele trăsături:
- este un fenomen social;
- presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective;
- obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioară;
- se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivelor.
In cazul administraţiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt
de interes public, acestea se realizează în regim de putere publică.
Rezultă că, definiţia administraţiei publice are ca gen proxim sfera faptelor administrative, iar ca diferenţă specifică realizarea valorilor politice, în regim de putere publică.
Deci sfera noţiunii "administraţie publică" conţine faptele administrative, îndeplinite în regim de putere publică, având ca finalitate realizarea valorilor politice.
Dacă explicităm sintagma "fapte administrative" prin anumite trăsături ale fenomenului pe care îl reflectă, putem s-o înlocuim cu expresia "activitate organizată de executare a unor comandamente stabilite de o autoritate superioară". Dar autoritatea superioară, în cazul administraţiei publice, o reprezintă instituţiile politice.
Ajungem astfel la următoarea definiţie echivalentă: administraţia publică este activitatea organizată de executare, în regim de putere publică, a unor comandamente stabilite de instituţiile politice.
Această formulare ne arată că suntem în prezenţa unei activităţi specifice, realizate în mod organizat, în regim de putere publică, adică de către organe anume constituite, învestite cu autoritate publică. După cum subliniază Antonie Iorgovan, în funcţie de unghiul sub care este privit fenomenul, noţiunea administraţie publică se poate utiliza în două sensuri: formal-organic şi material-funcţional. In sens formal-organic, prin administraţie publică se înţelege ansamblul organelor, autorităţilor publice care o realizează. In sensul material-funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea executivă, în sensul de activitate prin care se execută legea, fie prin emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin organizarea sau prestarea directă de servicii publice.[4] Utilizarea acestor sensuri serveşte la delimitările necesare pentru cercetarea aprofundată a unor probleme ale administraţiei publice. Ele nu exclud însă posibilitatea utilizării termenului în sens global, ca unitate formată din autoritatea administraţiei publice şi activitatea pe care o desfăşoară
In analiza sa, Ioan Vida porneşte de la constatarea: "Conceptul de administraţie, fie în accepţiunea sa publică, fie în cea privată, naşte o serie nesfârşită de întrebări la care răspunsurile sunt date în maniere diferite, în funcţie de autori, de perioada istorică în care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile care le determină"[5]. Faţă de această situaţie, pentru a găsi o trăsătură comună pentru termenul "administraţie", autorul recurge la etimologia cuvântului, arătând că "In vechiul drept roman ad minister, termen de la care derivă termenul administraţie din zilele noastre, avea sensul de a duce la îndeplinire o misiune comandată"[6]. Este vorba deci de o activitate care urmăreşte realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioară. Utilizând argumente ale ştiinţei administraţiei şi de natură sociologică[7], autorul arată că, în cazul administraţiei publice, autoritatea superioară o constituie instituţiile politice şi ele decid care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie să le realizeze. întrucât interesele particulare, chiar dacă se pot grupa în categorii de interese comune, nu coincid cu interesul general, administraţia publică beneficiază de puterea publică, pentru a-şi îndeplini misiunile. Astfel, se ajunge la definiţia generală potrivit căreia administraţia publică este activitatea executivă, pusă sub semnul comenzii sau delegării de atribuţii, care realizează obiective stabilite la nivelul instituţiilor politice, în regim de putere publică. Stabilirea sferei şi conţinutului administraţiei publice se face de Parlament, prin lege[8]. Se observă că şi această definiţie are în vedere sensul material-funcţional al administraţiei publice. In continuare, autorul afirmă că, potrivit concepţiei structuraliste "(...) administraţia nu mai poate fi concepută într-o dublă accepţiune, organică şi materială (sublinierea noastră), deoarece elementele de structură sunt concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric determinat"[9].
Inspirându-ne din rezultatele oferite de cei doi cercetători, optăm pentru următoarea definiţie: Administraţia publică este activitatea executivă pusă sub semnul comenzii sau delegării de atribuţii de la nivelul instituţiilor politice, desfăşurată de autorităţi sau instituţii[10] publice anume constituite, care îşi realizează obiectivele în regim de putere publică.
Potrivit acestei definiţii, administraţia publică prezintă următoarele trasaturi definitorii:
- • este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trăsătură comună faptul că desfăşoară o activitate
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ - FENOMEN COMPLEX
------------------------------------------------------ 1----------------------------------------------------------------------------------
executiva, de regula[11], de pe poziţii de autoritate faţa de particulari,
în vederea realizării unor obiective politice ;
- prin activitate executivă, în acest caz, se înţelege activitatea de organizare a executării legii sau executarea directă a legii ;
- regim de putere publică înseamnă, în speţă, atât capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, cât şi capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru aducerea la îndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrângerea directă.
O simplă privire a acestor caracteristici ne arată că administraţia publică are o natură complexă: socială, juridică şi politică.
Din observarea fenomenului administrativ rezultă că odată cu recunoaşterea personalităţii juridice politico-administrative a diviziunilor administrativ-teritoriale, acestea devin unităţi administrativ-teritoriale, adică dobândesc o dublă calitate, şi anume: calitatea de colectivităţi locale (subiecte colective de drept public dotate cu autorităţi reprezentative) şi calitatea de circumscripţii administrativ-teritoriale ale statului. Aceasta face ca, administraţia publică, privită în ansamblu, să constituie un complex la care concură o pluralitate de autorităţi. Folosind drept criteriu competenţa teritorială[12], se disting două mari categorii de autorităţi ale administraţiei publice: autorităţi centrale sau ale statului şi autorităţi locale sau ale colectivităţilor locale. Autorităţile centrale acţionează asupra întregului teritoriu naţional, iar autorităţile locale asupra unor porţiuni de teritoriu stabilite, ca regulă, prin organizarea administrativ-teritorială a statului. Vom avea astfel, autorităţi ale administraţiei publice locale care acţionează în unităţile administrativ-teritoriale de bază şi autorităţi ale administraţiei publice locale care acţionează în unităţi administrativ-teritoriale de nivel intermediar. La modul concret, denumirea lor conţine o paradigmă[13] a cuvântului care desemnează unităţile administrativ-teritoriale cărora le aparţin. Spre exemplu, pentru nivelul de bază se utilizează expresii cum sunt consiliu comunal, consiliu municipal sau municipalitate, iar pentru nivelul intermediar: consiliu departamental, consiliu regional, consiliu de district, consiliu provincial, consiliu judeţean etc.
Un bun exemplu in acest sens, il reprezintă A. IORGOVAN, care, in Partea I "Introducere în dreptul administrativ şi în ştiinţele administrative" a Tratatul său de drept administrativ, dedică definiţiei noţiunii de administraţie publică şi stabilirii raportului dintre executiv şi administraţia publică Titlul I "Guvernarea şi administraţia publică", însumând 88 de pagini (Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, vol.I, Ed. ALLBECK, Bucureşti-2001, pp.3-91). '
[2] A. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.3.
[3] Ibidem, p.6.
[4] A. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit, p.70.
[5] I. VIDA, Puterea executivă şi administraţia publică, R. A. MONITORUL OFICIAL, BUCUREŞTI - 1994, p.9.
[6] Ibidem, p.9.
[7] Ibidem, pp.10, 11.
[8] Ibidem, pp.11, 12.
[9] Ibidem, p.14.
[10] Termenul "autoritate" evocă activitatea preponderent de decizie, iar termenul "instituţie" evocă activitatea preponderent de serviciu public.
Spunem de regulă, deoarece există şi relaţii de colaborare (caracterizate prin poziţii de egalitate), spre exemplu cu diverşi reprezentanţi ai societăţii civile ( asociaţii, fundaţii), pentru realizarea unor obiective de interes public.
[12] "Competenţa teritorială desemnează limitele teritoriale ale acţiunii organelor administraţiei publice, adică limitele în spaţiu, în care pot fi exercitate atribuţiile conferite de lege" (a. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit, p.279).
[13] Termenul paradigmă îl utilizăm aici în sensul de formă flexionară a unui cuvânt. (DEX, ediţia a Il-a, Ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureşti - 1996, p.748).