După cum se ştie, potrivit unei definiţii de maximă generalitate, statul este o societate politică, adică o societate împărţită în guvernanţi şi guvernaţi. În cazul statului, guvernanţii dirijează comportamentul guvernaţilor pe baza reglementărilor cuprinse în norme juridice. Această caracteristică de esenţă a statului implică în mod necesar trei forme fundamentale de activitate: activitatea de reglementare, activitatea executivă şi activitatea jurisdicţională.
Potrivit teoriei separaţiei puterilor în stat, funcţia de reglementare revine parlamentului, care exercită puterea legislativă, funcţia executivă revine administraţiei, care pune în aplicare legea în regim de putere publică şi funcţia jurisdicţională revine instanţelor judiciare, care au puterea de a soluţiona litigiile.
Această abordare teoretică schematică nu se regăseşte în realitate, decât în linii mari. Astfel, puterea de reglementare nu este apanajul exclusiv al parlamentului. Guvernul are, de asemenea, o importantă putere de reglementare, atât directă cât şi indirectă[1]. Puterea de a soluţiona litigii nu aparţine exclusiv instanţelor judiciare, existând şi autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale. Controlul constituţionalităţii legilor, potrivit modelului european, implică existenţa unui organ unic, special şi specializat, de natură politico-jurisdicţională, care nu se încadrează în nici una dintre cele trei forme fundamentale de activitate ale statului menţionate. Mai trebuie arătat că orice activitate presupune decizie şi execuţie, astfel încât orice autoritate şi instituţie publică, fie ea de reglementare, executivă sau judiciară, are o componentă tehnico-administrativă de execuţie, mai mult sau mai puţin importantă. In fine, nu trebuie ignorată latura mai mult sau mai puţin politică a autorităţilor şi instituţiilor statului.
Din cele prezentate rezultă că mecanismul de guvernare dintr-un stat este un sistem de autorităţi şi instituţii, mai mult sau mai puţin complexe, conceptul de sistem având înţelesul general de ansamblu de elemente interconectate.
Cunoaşterea teoretică poate identifica în cadrul acestui sistem global, utilizând diverse criterii, anumite părţi sau fragmente, care constituie la rândul lor sisteme. Aşa sunt, de pildă, sistemul legislativ, sistemul judiciar, sistemul politic, sistemul administrativ etc.
Având în vedere definiţia dată administraţiei publice, prin sistem administrativ înţelegem ansamblul autorităţilor şi instituţiilor care desfăşoară activităţi de administraţie publică, precum şi relaţiile dintre ele. Sau, cu alte cuvinte, sistemul administrativ este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor care desfăşoară activităţi de organizare a executării legii sau de executare directă a legii, de regulă, în regim de putere publică, precum şi relaţiile dintre acestea. Se încadrează în acest sistem: şeful statului, guvernul, ministerele şi alte autorităţi şi instituţii publice centrale subordonate guvernului, autorităţile administraţiei publice centrale autonome, autorităţile administraţiei publice locale.
Pentru a cunoaşte realitatea administraţiei publice, trebuie să luăm în considerare şi latura sa politică, relaţiile sale cu sistemul politic. Dar pentru aceasta trebuie să ştim mai întâi ce înseamnă „sistem politic". Ei bine, sistemul politic este ansamblul format din instituţiile politice[2] şi partidele politice, precum şi relaţiile dintre ele, existente într-un anumit regim politic.
In ceea ce priveşte regimul politic, acesta este un concept complex, care exprimă realitatea raporturilor dintre guvernanţi şi guvernaţi sau, cu alte cuvinte, modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, în sensul larg de dirijare a comportamentului guvernaţilor de către guvernanţi.
Principalele elemente definitorii ale regimului politic sunt : modul de organizare a instituţiilor politice şi relaţiile dintre ele, metodele lor de acţiune, locul şi funcţiile partidelor politice şi ale altor organizaţii sociale, caracteristicile sistemului juridic, modalităţile de garantare şi gradul de respectare a drepturilor şi libertăţilor omului, doctrina politică a regimului
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ - FENOMEN COMPLEX
---------------------------------------------------------------------- 1------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
respectiv, ideologia[3] pe care o promovează, baza economico-socială pe care
se întemeiază. Potrivit unui autor[4], doctrina occidentală actuală foloseşte
elementele definitorii drept criterii de clasificare, pentru a distinge trei
categorii de regimuri politice : regimurile democratice, regimurile totalitare şi
regimurile mixte.
Un regim politic este considerat democratic, în viziunea liberală occidentală, dacă îndeplineşte, în esenţă, următoarele condiţii: respectă pluralismul politic; puterea politică se dobândeşte prin alegeri libere ; guvernele, care nu sunt alese, răspund politic în faţa parlamentelor ; respectarea drepturilor şi libertăţilor omului este o preocupare majoră şi constantă a guvernanţilor.
Într-un regim politic democratic, instituţiile politice sunt cele care au competenţa şi totodată legitimitatea[5], dobândită direct sau indirect prin alegeri, de a stabili care este şi cum trebuie realizat interesul public, luând în acest sens decizii politice.
Deciziile politice se pot exprima prin declaraţii sau hotărâri cu un caracter pur politic, care nu produc efecte juridice, ori se pot materializa în acte politico-juridice, care sunt acte unilaterale obligatorii.
În funcţie de natura interesului public, pe care au competenţa şi legitimitatea de a-l defini şi promova, există:
- instituţii politice care exercită atribuţii ale suveranităţii naţionale[6](parlamentul, guvernul, şeful statului);
- instituţii politico-administrative care exercită atribuţiile specifice autonomiei locale[7] (autorităţile alese administraţiei publice locale).
În ceea ce priveşte sistemul administrativ, din chiar definiţia administraţiei publice rezultă că avem de-a face cu activităţi executive. În acest cadru se desfăşoară întreaga gamă de activităţi specializate necesare pentru pregătirea, emiterea şi executarea deciziilor politico-juridice. De aceea, în cadrul componentelor sistemului administrativ ponderea este deţinută de activităţi cu caracter tehnic, ce presupun specializare profesională. Şi la acest nivel se fac anumite opţiuni, dar puterea de apreciere, fără a-şi pierde importanţa, se reduce la stabilirea prin mijloace tehnice de specialitate a modalităţilor posibile de realizare a obiectivelor politice, precum şi a măsurilor necesare în mod obiectiv pentru organizarea executării şi executarea în concret a actelor normative. Evident, pentru a fi de calitate, aceste opţiuni trebuie să aibă un caracter ştiinţific, să se întemeieze pe o bună cunoaştere a realităţii sau a stării de fapt, cunoaştere la care se ajunge tot prin intermediul unor activităţi tehnice specializate.
Realitatea fenomenului european de guvernare actual conţine un complex de relaţii între sistemul politic şi sistemul administrativ, care ajung până la existenţa unor zone de interferenţă.
Referitor la conexiunea dintre sistemul politic şi cel administrativ, un reputat autor francez, Jacques Ziller1, afirmă că este imposibilă separarea
instituţiilor politice, cărora le aparţine decizia politică, de autorităţile administrative care au sarcina executării acesteia. Factorii politici şi structurile administrative nu pot acţiona decât împreună pentru rezolvarea problemelor publice, începând cu sesizarea şi evaluarea acestor probleme, continuând cu elaborarea deciziei, executarea ei şi evaluarea rezultatelor obţinute.
În ceea ce priveşte interferenţa dintre sistemul politic şi cel administrativ, acelaşi autor arată că primarul face parte atât din sistemul politic, cât şi din sistemul administrativ. De asemenea, remarcăm că miniştri fac parte din sistemul politic, dar conduc autorităţi ale administraţiei publice centrale.
De aici rezultă că autorităţile administraţiei publice au de fapt un caracter politico-administrativ, conducerea acestora situându-se în zona de interferenţă dintre sfera politicului şi sfera administraţiei publice Instituţiile politice, la rândul lor, au o indispensabilă componentă administrativă, care se situează de asemenea în zona de interferenţă dintre sfera politicului şi sfera administraţiei publice. Astfel, chiar parlamentul, instituţie politică prin excelenţă, dispune de administraţia parlamentară.
Cele prezentate demonstrează că, în realitate, nu există un sistem politic şi un sistem administrativ, pure şi simple, ci un complex sistem politico-administrativ, alcătuit din ansamblul instituţiilor care posedă atât o componentă politică (rezultată direct prin alegeri sau prin numire discreţionară pe criterii politice), cu rol de decizie şi de conducere, cel puţin la nivelul superior, cât şi o componentă administrativă de natură tehnică (cu recrutare şi promovare pe criterii de competenţă profesională), cu rol de concepţie şi de execuţie.
Evident, caracteristicile componentei politice şi ale celei administrative, precum şi ponderea pe care o deţine fiecare în ansamblul activităţii, diferă în funcţie de natura instituţiei.
Principalele elemente ale sistemelor politico-administrative din statele democratice sunt: parlamentul, şeful statului, guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei de stat, precum şi autorităţile colectivităţilor teritoriale locale.
Dacă grupăm elementele sistemului politico-administrativ după criteriul raportului dintre capacitatea de decizie politică şi capacitatea de decizie şi acţiune administrativă, acestea se clasifică în 3 categorii:
- Elemente de natură eminamente politică: parlamentul, a cărui componentă administrativă este administraţia parlamentară;
- Elemente de natură politică şi administrativă, în proporţii imposibil de determinat cu exactitate şi care diferă de la ţară la ţară: guvernul împreună cu aparatul său de lucru şi şeful de stat împreună cu administraţia sa;
- Elemente de natură preponderent administrativă: ministerele şi instituţiile subordonate, autorităţile administrative autonome centrale, autorităţile administraţiei publice locale.
O altă categorie importantă de relaţii din cadrul sistemului politico- administrativ se manifestă în domeniul funcţiei publice[8] şi se caracterizează prin două aspecte : drepturile politice recunoscute funcţionarilor publici şi ingerinţa factorilor politici în activităţile de recrutare şi promovare a funcţionarilor publici.
_____________________________ ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ - FENOMEN COMPLEX
lntr-o formulă simplificată, drepturile politice cuprind : dreptul de a alege, dreptul de a face parte din partide politice şi dreptul de a fi ales.
Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni şi tuturor funcţionarilor
publici.
În ceea ce priveşte dreptul funcţionarului public de a face parte din partide politice şi dreptul de a fi ales, există mai multe concepţii. Într-o primă concepţie, cea a "militantismului politic" se recunoaşte dreptul nelimitat şi capacitatea funcţionarilor publici de a se implica activ în politică. O a doua concepţie, mai nuanţată, recunoaşte funcţionarilor publici dreptul de a participa la alegeri şi stabileşte un statut special pentru cei care au dobândit un mandat eligibil. A treia concepţie interzice, total sau parţial, accesul funcţionarilor publici la mandate politice eligibile[9].
Un fenomen care face obiectul unor dezbateri repetate este politizarea funcţiei publice. Aceasta semnifică influenţa factorilor politici asupra celor mai importante resurse ale administraţiei, resursele umane, influenţă care se manifestă prin capacitatea de decizie a partidelor politice asupra recrutării, carierei şi activităţii funcţionarilor publici[10].
Deşi în statele democratice este interzisă prin lege luarea în considerare a opiniilor şi apartenenţei politice ale celor care urmează să fie recrutaţi ca funcţionari publici sau promovaţi în funcţie, în realitate este greu de susţinut că nu există nici o influenţă politică asupra recrutării şi, mai ales, a promovării funcţionarilor publici, deoarece decizia de încadrare sau promovare aparţine, de regulă, factorilor politici.[11] Problema este ca această influenţă să se menţină în limite suportabile, adică să se reducă la un număr mic de funcţii de nivel înalt.
Aceasta constă in dreptul de iniţiativă legislativă.
[2] Prin "instituţii politice" înţelegem structurile, organele prin care se realizează puterea politică, ca de pildă, şeful de stat, primul-ministru, parlamentul. A se vedea I. MURARU, S. TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politicie, ediţia a IX-a revăzută şi completată, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti - 2001, pp.23,24.
[3] Doctrina politică face parte din ideologie.
[4] C.IONESCU, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice contemporane, REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nouă, anul I(19), Ianuarie-iunie 1995, nr.1, pp.31- 35.
[5] Din punct de vedere strict juridic, „legitimitate" este totuna cu „legalitate", în sensul de conform cu legea. Noi utilizăm aici termenul în sens sociologic: „Legitimitate constă în recunoaşterea de care beneficiază o ordine publică. (...) Principiile legitimităţii sunt mai întâi justificări ale puterii, adică ale dreptului de a comanda." ( LAROUSSE Dicţionar de sociologie, ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureşti - 1996, p.151.)
[6] În cazul atribuţiilor care ţin de exerciţiul suveranităţii naţionale, decizia politico-juridică are în vedere interesul naţional şi nu este limitată decât de Constituţie.
[7] În cazul atribuţiilor specifice autonomiei locale, decizia politico-juridică are în vedere interesul unei colectivităţi teritoriale locale şi se poate lua doar în baza şi în limita legii.
[8] Avem în vedere funcţionarii din administraţia publică.
[9] V. VEDINAŞ, Statutul funcţionarilor publici, Ed. NEMIRA, Bucureşti-1998, pp.45,46.
[10] Ibidem, p.47.
[11] J. ZILLER, op.cit, p. 452.