Din unghiul de vedere al epistemologiei, adică al teoriei cunoaşterii ştiinţifice, se impune mai întâi analizarea câtorva aspecte importante privind ştiinţa administraţie şi anume: denumirea, definiţia, necesitatea şi finalitatea, conţinutul, autonomia şi conexiunea cu alte discipline.
O primă problemă, fără o soluţie unanim acceptată, este chiar denumirea[1] atribuită cercetării de ansamblu a administraţiei publice. Se consideră că denumirea tradiţională este ştiinţe administrative, deoarece prestigiosul institut european care studiază globalitatea problemelor administraţiei publice, fondat în 1930, cu sediul la Bruxelles, poartă denumirea Institutul Internaţional de Ştiinţe Administrative. Această denumire tradiţională exprimă concepţia potrivit căreia administraţia publică constituie obiectul de studiu pentru o serie de ştiinţe diferite. Este vorba de disciplinele care studiază ansamblul organizării şi conducerii autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, activitatea acestora, întreaga problematică a dreptului administrativ, politica administrativă, precum şi părţile referitoare la administraţie ale diferitelor ştiinţe, cum sunt: filozofia administraţiei, istoria administraţiei, sociologia administraţiei, psihologia administraţiei etc.
Autorii francezi utilizează sintagma ştiinţă administrativă, care arată că există o singură ştiinţă care studiază administraţia publică.
Autorii anglo-saxoni folosesc expresia ştiinţa administraţiei publice, pentru a sublinia caracterul etatic al activităţilor studiate.
Autorii italieni şi spanioli susţin denumirea ştiinţa administraţiei, cu precizarea că este vorba de disciplina care cercetează, sub toate aspectele, fenomenul de administraţie publică.
Se mai utilizează şi sintagma ştiinţa administrării, însă este criticată ca fiind prea generală, deoarece nu face distincţia dintre sectorul public şi sectorul privat.
Faţă de cele învederate, considerăm că denumirea cercetării ştiinţifice dedicate fenomenului de administraţie publică trebuie să facă obiectul unei convenţii terminologice, astfel încât interlocutorii să-i acorde aceeaşi semnificaţie şi comunicarea să nu aibă de suferit. Opţiunea noastră s-a oprit asupra denumirii ştiinţa administraţiei, deoarece exprimă realitatea că este vorba de o ştiinţă ce studiază administraţia şi pentru că în limbajul comun prin „administraţie" se înţelege, în primul rând, administraţia publică.
O definiţie a ştiinţei administraţiei[2], larg acceptată, este următoarea: Ştiinţa administraţiei cercetează în totalitate activitatea şi structura administraţiei publice pentru îmbunătăţirea acestora, în scopul realizării optime a atribuţiilor ce îi revin şi prin aceasta a intereselor generale ale societăţii, cu respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale administraţilor.
Se observă că această definiţie a ştiinţei administraţiei se fundamentează pe conceptul de administraţie publică în sensul său global, de unitate între formele de organizare şi activitatea pe care acestea o desfăşoară. De asemenea, se observă că formula utilizată în definiţie „...cercetează în totalitate activitatea şi structura administraţiei publice pentru îmbunătăţirea acestora... " este generală şi atotcuprinzătoare, ceea ce face ca definiţia să aibă un conţinut destul de vag. Dezavantajul unei asemenea definiţii este că nu permite o delimitare riguroasă a ştiinţei administraţiei de celelalte ştiinţe care studiază administraţia publică. Avantajul este că în această definiţie se poate include orice fel de cercetare utilă pentru îmbunătăţirea administraţiei publice.
Un aspect important al ştiinţei administraţiei este necesitatea şi finalitatea[3]. Ştiinţa administraţiei corespunde unei permanente şi presante necesităţi sociale, ceea ce face ca ea să aibă un scop pragmatic, adică să urmărească obţinerea unor rezultate concrete de utilitate practică. Ştiinţa administraţiei nu urmăreşte cunoaşterea ştiinţifică în sine, ci utilizarea resurselor ştiinţei pentru îndeplinirea misiunii sale sociale şi anume ameliorarea vieţii comunităţii prin perfecţionarea administraţiei publice. Dar de ce ameliorarea vieţii comunităţii depinde de perfecţionarea administraţiei publice? Ei bine, pentru că administraţia publică este forţa care trebuie să transpună în realitate valorile politice ale societăţii. Experienţa istorică a demonstrat că însuşi destinul unui stat are printre factorii determinanţi calitatea valorilor politice şi capacitatea de transpunere în realitate a acestora. Astfel, apare evidentă necesitatea ştiinţei administraţiei al cărei scop este tocmai ridicarea şi îmbunătăţirea permanentă a acestei capacităţi.
Pentru a corespunde necesităţii sociale, ştiinţa administraţiei trebuie să studieze condiţiile în care se pun problemele în administraţia publică. Cu alte cuvinte, este esenţială examinarea mediului social, politic, juridic, economic etc. în care acţionează administraţia. Subliniem că studierea aspectelor juridice ale administraţiei, chiar dacă acestea au o importanţă incontestabilă, nu este suficientă. În ştiinţa administraţiei normele juridice nu sunt separate de mediul pentru care au fost elaborate şi unde urmează a fi aplicate, pentru că numai aşa poate fi înţeleasă adevărata lor semnificaţie. Realităţile sociale din administraţie, care urmează evoluţia socială, trebuie cercetate în dinamica lor. În prezent, mai mult ca oricând, administraţia publică trebuie să facă faţă cerinţelor tot mai ample şi mai complexe ale unei societăţi care se transformă într-un ritm nemaiîntâlnit şi uneori într-un mod imprevizibil.
Legat de scopul pragmatic al ştiinţei administraţiei, învederăm că această ştiinţă urmăreşte ca, printr-o activitate şi structură raţionale şi eficace, precum şi prin utilizarea unor criterii, reguli şi metode ştiinţifice, administraţia publică să transpună în realitate cât mai fidel valorile politice, folosind resursele umane, materiale şi financiare cu randament maxim.
Se consideră că în conţinutul ştiinţei administraţiei este obligatorie reflectarea unor factori caracteristici ai administraţiei publice, de esenţă extrajuridică, determinaţi prin generalizarea experienţei din acest domeniu şi anume:
- Factorul ordine. Factorul ordine este specific relaţiilor umane dirijate ierarhic. Aceasta înseamnă disciplină bazată pe dreptul de comandă al şefului şi obligaţia de supunere a subordonatului. Evident, pentru a asigura disciplina nu pot fi tolerate abaterile. Nu trebuie însă folosit abuziv sau iraţional dreptul de comandă deoarece înăbuşe iniţiativa şi descurajează atitudinea participativă în vederea asigurării bunului mers al activităţii.
- Factorul stabilizator. Administraţia trebuie să prezinte stabilitate internă şi să genereze stabilitate externă, prin asigurarea continuităţii şi previzibilităţii serviciului public şi acţiunii administrative. Stabilitatea nu trebuie însă să se transforme în anchilozare prin refuzul schimbărilor necesare pentru adaptarea la dinamica realităţii.
- Factorul raţional. Acţiunea administrativă valoroasă este generată de activitatea umană raţională, adică fundamentată pe logică. Din acest motiv ştiinţa administraţiei este chemată să găsească modalităţile de eliminare a practicilor ilogice, mai ales a celor birocratice, în sensul peiorativ al termenului.
- Factorul organizare. Activitatea administrativă, ca de altfel orice activitate, nu are eficienţă şi eficacitate dacă nu este organizată, sau cu alte cuvinte dacă nu se coordonează comportamentul uman în vederea atingerii unui anumit obiectiv. Organizarea administrativă înseamnă, în esenţă, proiectarea şi asigurarea funcţionării unui sistem raţional de relaţii, atât în interiorul administraţiei cât şi în raport cu mediul, dotat cu resursele necesare, în scopul îndeplinirii ireproşabile a atribuţiilor. Ideea generală este clară şi pare simplă, realizarea practică este însă foarte complicată, motiv pentru care s-a dezvoltat o adevărată ştiinţă a organizării, care are şi o componentă dedicată administraţiei publice.
- Factorul conducere. Este evident că factorul conducere, în principal procesul decizional, este determinant pentru activitate administraţiei publice şi că îmbunătăţirea acţiunii administrative nu este posibilă fără ameliorarea continuă a procesului decizional la toate nivelurile. Acesta este motivul pentru care conducerea ştiinţifică, raţională şi eficientă este un vast domeniu de cercetare şi pentru ştiinţa administraţiei.
- Factorul eficienţă. Orice activitate raţională tinde să dobândească rezultatele urmărite cu un consum cât mai redus de resurse umane, materiale şi financiare. De aceea este necesar ca ştiinţa administraţiei să studieze procedeele prin care se poate realiza eficienţa în administraţia publică, pe fondul pretenţiilor tot mai ridicate din partea administraţilor. Economia de resurse în administraţie nu trebuie să conducă însă la scăderea eficacităţii, adică la diferenţe inacceptabile între rezultatul urmărit şi cel obţinut. Ca principiu, administraţia trebuie să-şi realizeze atribuţiile cât mai bine, manifestând o permanentă grijă pentru cheltuirea banului public.
- Factorul finalitate. Ştiinţa administraţiei studiază multilateral administraţia publică în scopul îmbunătăţirii structurii şi activităţii acesteia. Aceste îmbunătăţiri se fac pentru ca administraţia publică să-şi poată îndeplini cât mai bine misiunea de a satisface interesul general al colectivităţilor umane, cu respectarea intereselor individuale legitime ale administraţilor.
- Factorul integrator. Acţiunea administrativă, pentru a satisface interesul general, trebuie să aibă un caracter unitar, să fie relativ uniformă pe întreg teritoriul statului. Caracterul unitar al activităţii administrative are un efect social unificator, de integrare. Caracterul unitar se exprimă prin dirijarea centralizată a administraţiei publice. Aceasta nu exclude deconcentrarea şi descentralizarea[4], pentru că acestea se realizează în limitele stabilite şi sub controlul exercitat de autorităţile centrale.
Am evidenţiat aceşti factori care fac parte din conţinutul ştiinţei administraţiei pentru a demonstra că formula utilizată de dreptul administrativ: Administraţia publică desfăşoară activitatea de organizare a executării legii şi de aplicare a legii în concret, deşi perfect adevărată, reflectă doar esenţa fenomenului, datorită gradului înalt de generalizare şi abstractizare. Realitatea fenomenului de administraţie publică prezintă o complexitate de caracteristici şi aspecte concrete care nu sunt reflectate de această formulă şi care sunt studiate de ştiinţa administraţiei.
Ultimul aspect pe care îl analizăm aici se referă la autonomia ştiinţei administraţiei şi conexiunile sale cu alte discipline. Pentru a avea statutul de ştiinţă autonomă ştiinţa administraţiei trebuie să îndeplinească trei condiţii: obiect propriu de cercetare, metode, capacitatea de a formula principii ale domeniului cercetat. Ei bine, ştiinţa administraţiei îndeplineşte aceste condiţii, după cum vom arăta în cele ce urmează. Astfel:
- Obiectul propriu de cercetare al ştiinţei administraţiei este realitatea complexă a activităţii şi structurii administraţiei publice. Acest obiect de activitate cuprinde realităţile administrative, sociale, politice, juridice, economice etc.
- Metodele utilizate de ştiinţa administraţiei sunt variate datorită varietăţii aspectelor pe care le prezintă fenomenul de administraţie publică. Pentru o serie de metode de cercetare apartenenţa exclusivă la o anumită ştiinţă este greu de susţinut, iar altele provin din disciplinele cu care ştiinţa administraţiei este în conexiune. Important este să se alegă cea mai potrivită metodă pentru soluţionarea problemei abordate. Precizăm că instrumentele logicii generale, raţionamentul inductiv[5] şi raţionamentul deductiv[6] ocupă un loc central. Ştiinţa administraţiei este o ştiinţă socială experimentală, care plecând de la observarea realităţii sociale formulează reguli şi principii.
- Cea mai bună dovadă că ştiinţa administraţiei are capacitatea de a formula principii este chiar existenţa acestora. Ele vor fi studiate într-un capitol următor, dar menţionăm exemplificativ: principiul autonomiei funcţionale a administraţiei publice, principiul conducerii centralizate şi principiul stabilităţii şi specializării structurilor administraţiei publice. Învederăm că în ştiinţa administraţiei, ca de fapt în toate ştiinţele sociale, principiile au valoare relativă, variabilă în timp şi spaţiu. Ele reprezintă concluzia generală întemeiată pe observarea activităţilor şi structurilor administrative dintr-un anumit stat, aflat într-un anumit stadiu de dezvoltare. Un exemplu de principiu recent este principiul subsidiarităţii[7].
[1] Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.86-88.
[2] Ibidem, p.79; pp.81-84.
[3] Mihai T. OROVEANU, op.cit, pp.78-80; pp.84-85.
Reamintim că prin deconcentrare se înţelege transferul de atribuţii de la nivel central in favoarea structurilor teritoriale ale organelor administraţiei publice centrale de specialitate, iar prin descentralizare se înţelege transferul de atribuţii de la nivel central în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale.
Proces de cunoaştere prin care studiul cazurilor particulare este utilizat pentru descoperirea caracteristicilor generale ale obiectului de studiu. Se realizează astfel trecerea de la particular la general.
[6] Proces de cunoaştere care, pe baza cunoştinţelor generale privind obiectul de studiu, determină caracteristicile cazurilor particulare. Se realizează astfel trecerea de la general la particular.
Principiul subsidiarităţii este o regulă de descentralizare a competenţei, provenită din dreptul comunitar, determinată de o cerinţă democratică, potrivit căreia deciziile trebuie să se ia la nivelul eficace cel mai apropiat de cetăţeni.