Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice sunt în fond organizaţii. Cu alte cuvinte, sunt construcţii sociale compuse din resurse umane coordonate prin relaţii, care acţionează utilizând diverse mijloace, pentru realizarea unor scopuri.
Comportamentul membrilor organizaţiilor nu respectă însă întocmai normele organizatorice şi nu se reduce doar la relaţiile reglementate de aceste norme. Această situaţie este determinată de faptul că oamenii care le compun au, prin natura lor, interese şi sentimente care-i fac să aibă un comportament complex, uneori imprevizibil şi incontrolabil, atât în cadrul relaţiilor formale cât şi a celor informale din cadrul organizaţiei.
Acesta este argumentul pentru care abordarea pur juridică, ce se reduce la studiul normelor organizatorice, nu este suficientă pentru o cunoaştere satisfăcătoare a realităţii administraţiei publice. Pentru a avea o imagine a administraţiei publice mai apropiată de realitate trebuie să recurgem la analiza organizaţională, ştiinţă care studiază organizaţiile ca realităţi sociale complexe.
În cele ce urmează, ne propunem să furnizăm un minimum de cunoştinţe de analiză organizaţională, utile pentru studiul şi înţelegerea administraţiei publice.
Potrivit finalităţilor urmărite, organizaţiile se împart în:
- organizaţii private;
- organizaţii publice.
Organizaţiile private sunt create de persoane particulare pentru scopuri de profit personal, de bunăstare individuală. Ele sunt gestionate de proprietari sau de manageri salariaţi, având, în principal, forma diferitelor societăţi sau companii cu capital privat. Organizaţiile private sunt diferite ca mijloace de operare şi mărime, de la cele mai mici unităţi locale, până la companiile multinaţionale. Acestea produc o gamă largă de bunuri şi prestează o multitudine de servicii. Succesul lor este determinat de segmentul de piaţă acaparat şi de profit.
Organizaţiile publice sunt autorităţile şi diferitele structuri create de autorităţi, în scopul satisfacerii unor nevoi colective sau al realizării unor valori politice, care urmăresc bunăstarea tuturor. Ele sunt conduse, ca regulă, de reprezentanţi ai partidelor politice, mai mult sau mai puţin declaraţi, într-un cadru normativ strict. Criteriile lor de succes sunt de tip social sau politic.
Organizaţiile publice acoperă o gamă largă de activităţi, fiind implicate în stabilirea şi aplicarea politicilor publice. În sfera lor se includ companiile naţionale, regiile autonome, autorităţile centrale şi locale şi o mulţime de alte organizaţii create de aceste autorităţi.
Organizaţiile publice de natură economică şi comercială acţionează, ca principiu, în domenii majore de activitate, cum sunt: serviciile poştale, producerea şi distribuţia energiei electrice, transporturile feroviare, asigurările sociale, servicii bancare etc.
Din cele relatate rezultă că, atât organizaţiile private cât şi organizaţiile publice de natură economică şi comercială, produc bunuri şi prestează servicii. Având în vedere că toate bunurile şi serviciile satisfac, ca regulă, atât nevoi sociale cât şi individuale, în diferite proporţii, ele nu aparţin, prin natura lor, numai domeniului public sau numai domeniului privat. De fapt este vorba de o opţiune politică atunci când anumite bunuri sau servicii sunt preluate de către autorităţi în sfera de interes public, sau sunt lăsate în sfera liberei iniţiative.
Nici natura capitalului utilizat nu poate determina întotdeauna natura publică sau privată a organizaţiei, deoarece în afara celor în totalitate private şi expuse concurenţei şi a celor publice în totalitate şi situate în afara competiţiei, există foarte multe organizaţii cu caracter mixt. Spre exemplu, în domeniile apărării şi educaţiei acţionează organizaţii private, cu finanţare guvernamentală, tot aşa cum producţia şi distribuţia energiei electrice sau căile ferate pot fi privatizate.
Rezultă că, în practică este greu de stabilit o demarcaţie netă între cele două categorii de organizaţii. De aceea trebuie utilizat un criteriu complex de diferenţiere care să cuprindă: scopul, forma de proprietate, modul de gestiune şi criteriile de performanţă şi succes.
Orice organizaţie este formată din următoarele elemente:
- Structura;
- Participanţii;
- Scopurile;
Structura organizaţiei are în vedere natura acesteia de colectivitate umană formată din indivizi între care se stabilesc diverse relaţii. Ea are două componente:
- normativă sau formală,
- comportamentală sau reală.
Componenta normativă cuprinde valorile, normele şi rolurile. Valorile sunt, în esenţă, criteriile de apreciere a comportamentului membrilor organizaţiei; normele sunt regulile generale care dirijează comportamentul acestora; rolurile sunt aşteptările (cerinţele) privind comportamentul ocupanţilor diverselor poziţii din cadrul organizaţiei. Valorile, normele şi rolurile trebuie să formeze un ansamblu coerent, astfel conceput încât să determine atingerea obiectivelor organizaţiei.
Componenta comportamentală este reprezentată de comportamentul real al membrilor organizaţiei, care este diferit, într-o măsură mai mare sau mai mică, de prescripţiile cuprinse în componenta normativă.
Cele două componente se află într-o tensiune dinamică care poate conduce la armonie sau conflict. Din acest motiv ele trebuie să se afle în atenţia factorilor de decizie responsabili de viitorul organizaţiei.
Participanţii sunt membrii organizaţiei priviţi sub aspectul caracteristicilor demografice, şi anume: gradul de pregătire, experienţa profesională, vârsta, sexul, etnia, religia, apartenenţa politică, starea de sănătate, etc. Aceste caracteristici au o influenţă importantă asupra structurii organizaţiei şi funcţionării acesteia.
Scopurile organizaţiei este unul dintre conceptele controversate ale analizei organizaţionale. Există curente care consideră că înţelegerea scopurilor este indispensabilă pentru cunoaşterea organizaţiilor şi curente care susţin că scopurile au doar funcţia de a justifica acţiunile. Cu toate controversele, majoritatea autorilor apreciază că înţelegerea scopurilor constituie o problemă inevitabilă a analizei organizaţiilor. În acest context, scopurile sunt definite ca expresie a dorinţelor finale ale organizaţiilor, fiind totodată şi criterii finale pentru evaluarea performanţelor.
Pentru studiul scopurilor organizaţiilor se utilizează două teorii principale:
- teoria organizaţiei „sistem raţional",
- teoria organizaţiei „sistem natural".
Adepţii teoriei organizaţiei „sistem raţional" susţin că scopurile sunt criterii pentru generarea şi selectarea alternativelor unei acţiuni. Adepţii teoriei organizaţiei „sistem natural" susţin că scopurile sunt surse de identificare şi motivare a participanţilor.
Numeroşi autori corelează conceptul de „scopuri" cu cel de „strategie". Astfel, strategia este definită ca procesul de determinare a scopurilor finale pe termene lungi, a obiectivelor pe etape, necesare pentru atingerea acestora, precum şi estimarea şi asigurarea resurselor necesare.
O poziţie determinantă în definirea scopurilor şi implicit a strategiei organizaţiei o are aşa numita „coaliţie dominantă". Aceasta se constituie pe baza unui proces de negociere care se desfăşoară între membrii organizaţiei. Astfel, se consideră că organizaţiile sunt un conglomerat de grupuri de coaliţii. Fiecare grup urmăreşte să-şi impună preferinţele, interesele sale, dar, de regulă, singur nu este capabil să se impună la nivelul organizaţiei. Grupurile se aliază potrivit intereselor asemănătoare, în urma unor procese de negociere, pentru a constitui coaliţia dominantă.
Pentru înţelegerea fenomenelor din interiorul coaliţiei dominante se impune studiul factorilor culturali, emoţional-afectivi şi a intereselor reale urmărite, analiza ierarhiei şi a anarhiei.
Se poate întâmpla ca scopurile declarate, oficiale ale organizaţiei să fie diferite de cele ale coaliţiei dominante, ceea ce creează tensiuni interne şi prejudiciază funcţionarea organizaţiei.
Tehnologia, ca element al organizaţiei, reprezintă procedeele de prelucrare şi transformare a intrărilor în ieşiri. Unele organizaţii procesează cu preponderenţă materiale, altele informaţii. Faţetele oricărei tehnologii sunt: cunoştinţele, dotările materiale şi procedurile de procesare a intrărilor.
Şi tehnologia are o influenţă semnificativă în structura organizaţiilor, datorită puternicelor relaţii de interdependenţă cu celelalte elemente.