Administrație publică

Imperativul controlului şi coordonării

Controlul şi coordonarea sunt două funcţii care nu pot lipsi din câmpul de acţiune al conducerii, deoarece există un raport de cauzalitate între exercitarea controlului şi realizarea coordonării, pe de o parte, şi buna funcţionare a organizaţiei, pe de altă parte.

Aceste funcţii ale conducerii vizează procesele operaţionale şi se corelează cu structura organizaţiei.

Controlul şi coordonarea trebuie astfel concepute încât să contribuie la realizarea misiunii, a obiectivelor organizaţiei, să mărească flexibilitatea proceselor de conducere şi să folosească oportunităţile mediului.

Controlul şi coordonarea sunt componente esenţiale ale relaţiilor dintr-o organizaţie.

Se pot identifica două categorii importante de relaţii între diferitele părţi ale organizaţiei: cele dintre niveluri, în plan vertical, şi cele dintre grupurile de la acelaşi nivel, în plan orizontal.

Relaţiile în plan vertical necesită control, iar cele în plan orizontal necesită coordonare. De principiu, la modul general, controlul constă în urmărirea conformităţii acţiunilor cu standardele decise de nivelurile superioare, iar coordonarea constă în armonizarea deciziilor şi acţiunilor grupurilor situate la acelaşi nivel.

Atât relaţiile în plan vertical, între niveluri, cât şi relaţiile în plan orizontal, între grupurile situate la acelaşi nivel, sunt determinate de ierarhia din cadrul organizaţiilor.

Specialiştii în structuri organizatorice au stabilit o balanţă între „înălţimea" ori numărul de niveluri dintr-o ierarhie şi distanţa medie a controlului sau numărul de persoane controlate care revine unui controlor.

Se identifică, astfel, în cadrul organizaţiilor, două tipuri de structuri, una „înaltă", caracterizată printr-un număr mare de niveluri ierarhice şi una „plată", caracterizată printr-un număr redus de niveluri ierarhice.

Pentru ambele situaţii se analizează distanţa medie a controlului şi rigurozitatea procesului de coordonare.

Structurile „înalte" au ca avantaj reducerea distanţei medii a controlului, care se realizează de la un nivel la cel imediat inferior, şi sporirea eficienţei şi eficacităţii procesului de coordonare, întrucât presupune un număr mai redus de grupuri pe nivel. Dezavantajul constă în dificultatea procesului de comunicare şi implementare a politicilor, mai ales în cazul în care acestea sunt dispuse de managementul de la vârf.

Structurile „plate" au avantajul facilitării procesului de comunicare şi implementare a politicilor, deoarece numărul de niveluri care trebuie parcurse este mai redus. În schimb, numărul de subordonaţi de care răspunde un controlor creşte, şi creşte, de asemenea, numărul grupurilor pe nivel, care trebuie coordonate.

Definiţia şi etapele controlului

A controla, ca funcţie a conducerii unei organizaţii, înseamnă a stabili standardele pentru măsurarea progreselor în realizarea obiectivelor, a proiecta sisteme informaţionale de reacţie (informare, avertizare), a compara performanţele (realizările) cu standardele prestabilite pentru a măsura abaterile şi a determina semnificaţia acestora, în vederea luării măsurilor de îndeplinire eficientă a obiectivelor organizaţiei.

O acţiune bine pregătită presupune un volum redus de corective, dar controlul este necesar în orice situaţie.

Procesul de control are trei etape principale:

1. Stabilirea standardelor;
2. Măsurarea performanţelor;
3. Luarea măsurilor de corecţie.

Standardele, în sens larg, sunt caracteristicile unui proces, care sunt reglementate, sunt prescrise anterior desfăşurării acestuia şi care vizează volumul de muncă, sub aspect cantitativ şi calitativ, într-un interval de timp. De asemenea, acestea pot fi reguli care descriu modul de desfăşurare a unei operaţiuni, timpul şi resursele necesare.

Rezultă că standardul este un element de referinţă la care se raportează rezultatul acţiunii.

Rezultatul nu are însă un caracter unidimensional. Astfel, un rezultat se poate referi la mai multe aspecte: volum de activităţi, termene, costuri etc. Dacă numărul de elemente luate în considerare este prea mare, acesta poate deveni prohibitiv şi sarcina de control imposibilă. În aceste condiţii se impune o selecţie din ansamblul elementelor a celor mai semnificative.

Pentru a face alegerea care va permite stabilirea standardelor sunt folosite mai multe reguli. În primul rând, standardul trebuie elaborat în funcţie de rezultatul scontat. În al doilea rând, standardul trebuie raportat la un element important care condiţionează succesul ansamblului. În al treilea rând, standardul trebuie să fie o sinteză a mai multor elemente, pentru a evita dispersarea atenţiei asupra unor informaţii multiple. În sfârşit, trebuie stabilit un dispecer ( tehnician responsabil de elaborare şi urmărire) pentru fiecare standard.

În afara acestor reguli, se impun două considerente. Mai întâi trebuie să se accepte o libertate de acţiune şi o supleţe în abordarea standardelor, pentru a lua în considerare condiţiile schimbătoare, în care se poate găsi o operaţie. Totuşi, deşi flexibil, standardul nu trebuie să varieze fără un motiv întemeiat, pentru a nu se prejudicia controlul însuşi. Al doilea considerent se referă la utilizarea unor standarde calitative, cum este spre exemplu motivarea lucrătorilor, care permit influenţe corective şi stabilirea unui răspuns adecvat. Standardele calitative sunt însă greu de stabilit, motiv pentru care dispecerul are tendinţa să privilegieze elementele cantitative uşor cuantificabile, în detrimentul variabilelor calitative, ceea ce este în defavoarea organizaţiei.

Măsurarea performanţelor constă în compararea realizărilor cu standardele, utilizând metode, instrumente sau tehnici adecvate. Această etapă a controlului presupune corelarea a „ceea ce este" cu „ceea ce ar trebui să fie". Dacă diferenţele evidenţiate de comparaţie nu se încadrează în limitele acceptate, se impun măsuri de corecţie. În raport de etapa procesului, controlul poate fi: interfazic, control final, o combinaţie a acestora, sau de recepţie.

Luarea măsurilor de corecţie se desfăşoară în raport cu interpretarea dată cauzelor abaterilor.

Există diferite acţiuni corective. Ele pot viza aducerea rezultatului la standard, modificarea rezultatului proiectat sau îmbunătăţirea rezultatelor viitoare.

Tipologia controlului în cadrul organizaţiilor

O primă distincţie se poate face între controlul din organizaţiile „clasice" şi cele „cibernetice" (capabile de autoreglare).

După orientarea clasică, o organizare „bună" trebuie să vizeze simplitatea structurilor şi să favorizeze controlul. Pentru aceasta, împărţirea sarcinilor, combinată cu un sistem formal de autoritate şi de responsabilitate trebuie să permită o desfăşurare precisă a muncii. În acest spirit, se dă o atenţie deosebită detectării erorilor şi corectării lor, atunci când apar.

Diferit de orientarea clasică, este controlul din unităţile „cibernetice". Conform acestei abordări, se construiesc organizaţii compuse din unităţi proiectate cu un sistem de autocontrol. Aceste unităţi sunt capabile să descoperă necesităţile de corecţie şi să le realizeze singure.

Trebuie să precizăm că tipul de organizaţie şi circumstanţele determină forma de control.

Astfel, operaţiile repetitive favorizează un control de tip clasic care, imediat ce descoperă un ecart nepermis între obiective şi rezultate, determină o acţiune corectivă, conform unei proceduri prestabilite.

Altfel se procedează în cazul proiectelor, care nu presupun operaţii repetitive. În cazul unui proiect, obiectivul general fiind clar stabilit, este important ca sarcinile să fie îndeplinite, în limita resurselor disponibile. În acest spirit, controlul se va desfăşura după două dimensiuni: timpul şi resursele.

Diferitele tipuri de control se pot clasifica în trei categorii: controlul anticipat, controlul „totul sau nimic" şi controlul ulterior.

În cazul controlului anticipat, care adesea este prezentat ca una dintre condiţiile managementului calităţii, se prelimină rezultatele şi se aduc corective, înainte ca operaţiunile să fie terminate.

În cazul controlului „totul sau nimic", operaţia următoare nu se poate efectua decât după ce aceea care a fost realizată a trecut cu succes un exigent proces de filtraj.

În sfârşit, controlul ulterior, cunoscut organizaţiilor sub formă de control bugetar, compară rezultatele cu standardele, după ce sarcina a fost îndeplinită.

Pentru a fi profitabilă, măsurarea performanţelor, ca etapă a controlului, trebuie să îndeplinească anumite condiţii. Aceasta trebuie să fie utilă, adică să poată fi folosită de dispecer pentru a determina acţiunile necesare pentru realizarea standardelor. De asemenea, măsurarea performanţelor trebuie să fie fiabilă, adică să-şi păstreze calitatea în timp, deoarece, pentru a putea face comparaţii în timp, este necesar ca rezultatele să fie măsurate la fel. O altă condiţie este ca măsurarea performanţelor să fie actuală. Cunoaşterea tardivă a mărimii performanţelor nu are efecte favorabile asupra organizaţiei. În sfârşit, acţiunea de măsurare trebuie să fie economică. Măsurarea presupune costuri. În anumite circumstanţe a măsura totul şi a măsura perfect sunt sarcini inutile. Trebuie să se identifice un echilibru între a măsura prea mult şi a nu măsura destul, având în vedere costul informaţiei obţinute şi utilitatea acesteia.

Controlul administraţiei publice

Specificitatea administraţiei publice, ca sistem organizaţional, determină un control mai complex în acest domeniu, faţă de domeniul organizaţiilor cu caracter economic şi comercial.

Administraţia publică este un sistem creat pentru realizarea comandamentelor politice, alcătuit dintr-un ansamblu de organizaţii structurate după competenţa lor materială şi teritorială^[1], precum şi relaţiile dintre ele.

„Realizarea competenţei unui organ al administraţiei publice presupune, în esenţă, transpunerea în practică a dispoziţiilor legii sau, după caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, dar numai în limitele îngăduite de lege."^[2] De aceea, în cazul administraţiei publice, standardul principal al controlului este legea.

În cazul administraţiei publice, putem identifica următoarele categorii de control^[3]:

1. După criteriul naturii autorităţii care îl exercită:
   1. control exercitat de parlament (direct sau prin intermediul unor organe specializate);
   2. control exercitat de autorităţi judecătoreşti;
   3. control exercitat de autorităţi ale administraţiei publice.
2. După criteriul procedurii utilizate, distingem:
   1. control contencios^[4], care se realizează de instanţele judecătoreşti, de Curtea Constituţională (în cazul ordonanţelor Guvernului) şi de organe administrative cu caracter jurisdicţional;
   2. control necontencios, care se realizează prin formele tradiţionale ale controlului parlamentar, prin formele controlului ierarhic şi prin unele forme ale controlului administrativ specializat.
3. După obiectul controlului există:
   1. control care se exercită asupra actelor administrative, din această categorie făcând parte: confirmarea, modificarea şi anularea;
   2. control asupra personalului din administraţie, care poate atrage diverse sancţiuni.

Controlul exercitat de către Parlament, sau controlul parlamentar

rezultă din principiul separaţiei puterilor în stat, care implică un control reciproc al puterilor.

Constituţia noastră^[5] reglementează atât controlul parlamentar tradiţional, sub forma informărilor prezentate de Guvern şi de alte organe ale administraţiei publice centrale, a întrebărilor, interpelărilor şi moţiunilor, a dezbaterii rapoartelor şi declaraţiilor primului-ministru, a dezbaterii rapoartelor unor organe centrale autonome (Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii), cât şi un control parlamentar modern, prin intermediul unor autorităţi publice care depind de Parlament: Curtea de Conturi şi Avocatul Poporului.

Controlul exercitat de autorităţi judecătoreşti are la bază principiul constituţional cu privire la liberul acces în justiţie, şi constă în dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa instanţei judecătoreşti, pentru repararea prejudiciului cauzat de un act administrativ ilegal. Precizăm că, există şi autorităţi ale administraţiei publice care realizează şi activităţi jurisdicţionale, un exemplu în acest sens fiind Ministerul Finanţelor. Dar şi în aceste situaţii, litigiul poate ajunge, în ultimă instanţă, în faţa organelor judecătoreşti.

Controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice este un control înfăptuit de administraţia publică asupra ei înseşi şi poartă denumirea de control administrativ. Acesta poate fi un control intern când se realizează de persoane sau compartimente din cadrul organului administrativ controlat, în baza relaţiilor ierarhice sau a unor reglementări speciale, ori poate fi un control extern. Controlul extern se realizează de autorităţi din afara organelor administrative controlate. Acesta poate îmbrăca patru forme:

1. control ierarhic, atunci când se exercită de organul ierarhic superior;
2. control de supraveghere generală, care are în vedere controlul ansamblului administraţiei publice de către Guvern;
3. control al legalităţii actelor autorităţilor administraţiei publice locale, exercitat de prefect;
4. control specializat, care se exercită de autorităţi cu atribuţii speciale de control, cum este Curtea de Conturi.

[1]

447. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, Ed. ALLBECK, Bucureşti - 2002, p.447.

^[2] Ibidem.

^[3] Ibidem, pp.450,451.

^[4]  Termenul derivă din latinescul contendere, cu semnificaţia de a lupta. Este forma de control care presupune un conflict cu o autoritate a administraţiei publice, adus spre soluţionare în faţa unei autorităţi jurisdicţionale, în cadrul unui proces. ( Ibidem, p.451)

^[5] Constituţia din 1991, revizuită în 2003._____________________________________________