Administrație publică

În orice organizaţie, eficienţa înseamnă capacitatea de valorificare a resurselor şi se măsoară prin raportarea rezultatelor (ieşirilor) la eforturi (intrări):

Eficacitatea, într-o organizaţie, caracterizează gradul de îndeplinire a obiectivelor, a standardelor prestabilite şi se măsoară prin compararea rezultatelor obţinute cu rezultatele prestabilite sau „dorite":

Deci, trebuie să facem o distincţie clară între cantitatea de resurse utilizată pentru a produce o unitate de ieşiri (eficienţa) şi gradul în care organizaţia reuşeşte să-şi realizeze obiectivele (eficacitatea), care trebuie să corespundă unei nevoi sociale, unei „cereri".

În practică există tendinţa de a se acorda mai multă atenţie eficienţei, deoarece reducerea costurilor este o modalitate evidentă de mărire a performanţelor. Ineficienţa conduce, în mod evident, organizaţia la faliment, pe termen lung. Dar supravieţuirea organizaţiei şi succesul ei depind, cel puţin la fel de mult, şi de eficacitate, de capacitatea de a-şi atinge obiectivele, de a putea satisface cererile pieţei.

Faţă de cele prezentate, rezultă că soluţia optimă este ca acţiunea organizaţiei să fie concomitent eficace şi eficientă, ordinea enunţării conceptelor fiind importantă. Eficacitatea este mai importantă decât eficienţa, întrucât este preferabil să realizezi bine obiectivul propus (eficacitatea) decât să utilizezi bine resursele într-o acţiune care nu realizează în mod satisfăcător obiectivul propus (eficienţa).

Dacă ne raportăm la sectorul public, o soluţie pentru ridicarea eficacităţii şi a eficienţei, prezentată atât de cercurile politice cât şi de mass-media ca un fel de panaceu, este privatizarea.

În realitate, privatizarea ca scop în sine, şi anume, pentru a degreva statul de anumite responsabilităţi sociale, sub pretextul că iniţiativa privată are capacitatea naturală de a rezolva mai bine problemele, nu conduce la performanţele dorite.

Dacă în urma privatizării poziţia de monopol sau poziţia dominantă a organizaţiei se păstrează, eficacitatea şi eficienţa nu vor creşte automat pentru utilizatori. Mai mult, scăpate de sub tutela statului, în goana după profit, organizaţiile privatizate pot abuza grav de poziţia de monopol sau de poziţia dominantă, în dauna utilizatorilor captivi. În cazuri extreme, ele pot chiar şantaja statul, pentru a obţine anumite privilegii, cu sistarea prestării unor servicii indispensabile, cum ar fi alimentarea cu apă potabilă, colectarea reziduurilor menajere sau furnizarea gazelor naturale.

Adevărata soluţie, pentru creşterea eficacităţii şi eficienţei prestării de servicii, necesită, alături de privatizare, plasarea organizaţiei respective într-un mediu concurenţial. Deci privatizarea poate determina performanţe dacă se crează simultan şi un mediu concurenţial prin multiplicarea furnizorilor şi liberalizarea mecanismelor cererii şi ofertei. În cazul bunurilor şi serviciilor vitale pentru populaţie, statul trebuie să păstreze o doză adecvată de intervenţie, pentru prevenirea sau rezolvarea crizelor.

Se afirmă adesea că, mai ales în cazul administraţiei publice, un obstacol în calea eficacităţii şi eficienţei este birocraţia. Pentru a vedea cât de adevărată este această afirmaţie, se impune o scurtă analiză a birocraţiei.

Birocraţia ca termen descriptiv

Conceptul de birocraţie este abordat de literatura de specialitate în diverse modalităţi. În mod inevitabil însă, conceptul de birocraţie^[1] este corelat cu cel de birou, în sensul operaţiunii de birou. În limbajul comun, birocraţia are o semnificaţie peiorativă, înseamnă complicaţii inutile care aduc întârzieri păgubitoare şi consumă fără rost resurse, lezând astfel interesele persoanelor.

Ne propunem, în cele ce urmează, să prezentăm birocraţia în sensul descriptiv al termenului, şi anume ca procedeu de organizare.

Birocraţia este o formă de organizare structurală, bazată pe prescripţii formale stricte ale relaţiilor, şi anume pe un ansamblu de reguli şi proceduri riguroase şi detaliate.

Primul autor important care a realizat un model teoretic coerent al birocraţiei este Max Weber^[2]

Elementele de bază ale birocraţiei vizează autoritatea într-o organizaţie, fiind, potrivit concepţiei lui Weber, următoarele:

1. Charisma^[3] este prima bază a autorităţii. Autoritatea are ca sursă meritele şi calităţile personale ale şefului. În această concepţie, ascendentul asupra subordonaţilor este o combinaţie între autoritatea încrederii şi autoritatea identificării. Cu alte cuvinte, charisma determină acceptarea comenzii fără o analiză critică, manifestându-se totodată un sentiment de solidaritate a membrilor grupului faţă de şef.
2. Tradiţia, potrivit căreia poziţiile de autoritate sunt proiectate în raport de datini, obiceiuri şi practici;

• Autoritatea legal - raţională, element care semnifică faptul că poziţiile de autoritate sunt structurate în legi acceptate de cei implicaţi, ca motivaţie raţională pentru supunere, în vederea îndeplinirii obiectivelor organizaţiei. În acest context, legile şi regulamentele constituie bazele legitime ale autorităţii, care asigură supunerea şi acordul.

Trăsăturile specifice ale birocraţiei, potrivit modelului lui Max Weber, decurg din autoritatea legal - raţională. În plus, în cadrul acestei concepţii, se includ sarcinile formale, birourile organizate ierarhic, expertiza pentru recrutarea funcţionarilor, instruirea acestora etc.

La începutul sec. XX, modelul lui Max Weber este unanim recunoscut şi apreciat. O serie de autori îşi aduc contribuţia la perfecţionarea birocraţiei, pe care o consideră cea mai bună tehnică a organizării eficiente şi stabile.

Disfuncţionalităţi ale birocraţiei şi posibile soluţii de atenuare a acestora

Primele critici cu privire la sistemul birocratic apar în timpul celui de-al doilea război mondial.

Unul dintre efectele nefavorabile care i se impută este întârzierea acţiunilor, care se poate măsura prin intervalul de timp necesar unei organizaţii pentru a pregăti şi lua o decizie într-o acţiune managerială obişnuită, dar semnificativă. De exemplu, timpul din momentul apariţiei unei nevoi de angajare a unei persoane şi angajarea efectivă a acesteia sau perioada necesară pentru cumpărarea unui echipament reclamat pentru un spor de eficienţă şi intrarea acestuia în organizaţie.

Întârzierea reacţiei are două determinante, una formală şi una informală. Prima este „povara" procedurilor administrative, iar cea de a doua se referă la constrângerile create de opinia publică, partidele politice, organizaţiile neguvernamentale, etc. Perfecţionarea activităţilor din cadrul unei organizaţii poate conduce la o optimizare a timpilor de reacţie, dar în nici un caz la eliminarea procedurilor care condiţionează acţiunile.

O altă problemă a birocraţiei, evidenţiată de studiile de sociologie organizaţională, este decalajul dintre teorie şi practică. Astfel, s-a demonstrat că birocraţii pot manifesta alte comportamente decât cele de raţionalitate şi eficienţă, ceea ce determină disfuncţii în operaţiunile de birou. Una dintre cauzele acestui tip de disfuncţii este dispariţia distincţiei dintre mijloace şi scopuri. De la mijloc, „biroul" tinde să devină scopul operaţiunilor sale.

Un alt aspect care poate genera probleme majore este existenţa a două categorii de personal, în interiorul administraţiei moderne, şi anume, personalul din conducerea administrativă şi profesioniştii. Între profesionişti, care posedă monopolul cunoştinţelor şi expertizei, şi personalul care conduce „biroul", în baza autorităţii formale, se declanşează un conflict inerent, care produce disfuncţionalităţi majore, dacă personalul de conducere administrativă nu este format din profesionişti charismatici.

Începând cu deceniul cinci al secolului trecut, se declanşează „un lanţ de antipatii" faţă de birocraţia formală, care este criticată pentru că nu ia în considerare relaţiile interumane din cadrul organizaţiilor şi efectele acestora în domeniile conducerii, coordonării şi motivării.

Principalele forme practice de manifestare a deficienţelor birocraţiei, observate de cercetători sunt: rigiditatea, maximizarea, noncontrolul şi urmărirea obiectivelor personale.

Rigiditatea sau inflexibilitatea constă în faptul că birocraţii reduc munca lor la aplicarea unui set de reguli rigide, bazate pe rutină, refuzând asumarea răspunderii şi a experimentului. Astfel, ia naştere „conservatorismul biroului", cu efecte nefavorabile asupra organizaţiilor aflate într-un mediu dinamic.

Maximizarea este expresia tendinţei de creştere a oricărei organizaţii. Dar în cazul birocraţiei acest fenomen poate deveni incontrolabil. Birocraţii maximizează utilitatea lor, acţionând pentru amplificarea „birourilor", atât ca număr cât şi ca volum. Această acţiune este greu de controlat sau, uneori, chiar incontrolabilă. Din acest motiv, aparatul birocratic se poate dezvolta ca un „cancer", adică să se producă o multiplicare şi o creştere haotică a „birourilor", deci a costurilor administrative, concomitent cu amplificarea incapacităţii de rezolvare a problemelor, sau, cu alte cuvinte, se produce o explozie a ineficienţei şi ineficacităţii administrative.

Noncontrolul exprimă situaţia în care nu este posibil un control real, eficace şi eficient. Multiplicarea excesivă a nivelurilor ierarhice şi centralizarea puterii declanşează un proces al „birocraţiei libere", cu o comunicare inexistentă sau redusă şi imposibilitatea unui control real. Astfel, în multe cazuri comportamentul birocratic este deficitar, deoarece nu poate fi controlat şi nu se instituie autocontrolul.

Urmărirea obiectivelor personale este determinată de interesele şi stimulentele proprii, ale celor care desfăşoară activităţi de birou. Această formă a practicii birocraţiei este alimentată de dificultatea în diferenţierea scopurilor personale ale birocraţilor de cele ale organizaţiei, în cadrul operaţiunilor de birou.

Observarea formelor practice de manifestare a birocraţiei a condus la formularea unor concluzii generale, dintre care menţionăm:

• delegarea autorităţii unor grupuri specializate de funcţionari, conduce la realizarea propriilor interese, în detrimentul sau cu neglijarea intereselor organizaţiei;
• menţinerea regulilor organizaţiei pe perioade îndelungate, fără o revizuire a legitimităţii lor, şi existenţa unui control anchilozat, pot declanşa crize;

Împotriva sistemului birocratic s-a ridicat filosofia managementului, care promovează o concepţie mai complexă asupra oamenilor, considerându-i mai greu de dirijat, şi un nou concept al puterii, puternic influenţat de coordonatele colaborării, consultanţei şi democraţiei.

Pentru a căuta soluţii în vederea atenuării deficienţelor birocraţiei, s-a recurs la o comparaţie între „modelul birou" şi „modelul firmă".

Comparaţia porneşte de la deosebirea fundamentală dintre organizaţiile private şi organizaţiile publice. Organizaţia privată foloseşte „modelul firmă", care are ca raţiune de existenţă obţinerea de profit, după acoperirea cheltuielilor efectuate pentru satisfacerea clienţilor. Raţiunea de a fi a „modelului birou" este satisfacerea cetăţeanului prin intermediul serviciului public, care trebuie să realizeze obiectivele politice exprimate prin sistemul de drept. Deci, în esenţă, „modelul birou" este suportul implementării politicilor, în conformitate cu voinţa celor aleşi „să facă politică". Pentru această activitate „biroul" primeşte alocaţii de la bugetul public, care constituie principala sa sursă de venit. În „modelul birou" autoritatea care asigură bugetul reprezintă cererea, iar activitatea biroului reprezintă producţia. Echilibrul dintre „cerere" şi „producţie" se realizează prin procesul de bugetare. Ineficienţa, constatată statistic, a organizaţiilor publice faţă de cele private are, potrivit comparaţiei, următoarele cauze principale:

1. Dacă se are în vedere sistemul stimulentelor organizaţionale, o cauză este lipsa competiţiei şi a falimentului. Posibilitatea falimentului produce o limitare a mărimii pierderilor, care acţionează în cadrul organizaţiilor private, dar nu şi în cele publice. Competiţia determină opţiunea pentru calea cea mai eficientă de acţiune, situaţie tipică pentru organizaţiile private, dar atipică pentru cele publice.
2. Dacă avem în vedere stimulentele individuale, acestea sunt mult mai restrictive în organizaţiile publice, faţă de cele private, începând cu sistemul de salarizare şi premiere, terminând cu posibilităţile de concediere a personalului.
3. Ineficienţa sectorului public se poate explica şi prin diferenţele dintre activităţile administrative şi activităţile de producţie. Astfel, activitatea administraţiei publice se caracterizează prin dificultăţile de măsurare a performanţelor, multiplicarea continuă a obiectivelor stabilite de puterea politică, tehnologia ambiguă etc.

1. Reducerea costurilor, obiectiv esenţial pentru organizaţiile private, nu este o prioritate în sectorul public, în condiţiile multiplicării obiectivelor, multiplicare determinată de dezvoltarea politico- economico-socială. De asemenea, nu este dorită reducerea consumului public (totalitatea cheltuielilor autorităţilor şi instituţiilor publice) deoarece ar afecta cererea de pe piaţă. Problema care se pune în final este aceea de a atenua disfuncţiile birocraţiei. În acest sens, considerăm că trebuie acţionat pentru eliminarea sau diminuarea următoarelor deficienţe majore:
   1. dominaţia neprofesioniştilor, a activiştilor, în dauna profesioniştilor;
   2. lipsa specialiştilor de valoare, cu implicaţii grave în cazul departamentelor de importanţă deosebită;
   3. izolarea serviciilor publice de comunităţile pe care trebuie să le servească;
   4. lipsa personalului cu o solidă pregătire şi experienţă managerială
   5. lipsa extensiilor unor elemente corespunzătoare ale modelului „firmă" la modelul „birou".

Acţiunea de atenuare a deficienţelor sistemului birocratic nu se poate desfăşura decât în cadrul unui proces coerent şi continuu de modernizare a administraţiei publice, de edificare a unei noi culturi organizaţionale, bazată pe valori autentice clare, de largă recunoaştere socială.

^[1] Din punct de vedere etimologic, birocraţie semnifică puterea „biroului", în sensul de operaţiuni de birou.

^[2] Max Weber ( 1863 - 1920) - economist şi sociolog german.

^[3]   Charisma ( gr. kharisma = favoare, daruri divine) înseamnă prestigiul bazat pe calităţi personale, cf. Le Petit Larousse, Paris - 1993, p.210.__________________________________________________________________