Viaţa socială a determinat întotdeauna multiple probleme ale membrilor societăţii, îndeosebi de ordin administrativ. Nevoile formulate de aceştia au dus la apariţia funcţiei publice şi a funcţionarilor care să participe, într-un cadru integrat la îndeplinirea acestora şi satisfacerea obiectivului general al sistemului administrativ creat.. Comunitatea umană n-ar fi progresat dacă nu şi-ar fi creat un întreg organism social, căruia i-a dat valabilitate prin personalul investit în diversitatea de funcţii statornicite de-a lungul timpului.
Într-un stat de drept, suveranitatea statului se va realiza prin organele celor trei puteri: organele puterii legislative, ale celei executive şi ale puterii judecătoreşti. De altfel, în Constituţie sunt reglementate, în Titlul II, intitulat „Autorităţile publice'' pe rând, organele care exercită puterile statului.Toate aceste organe sunt înfiinţate pentru a realiza interesele generale ale societăţii în cadrul suveranităţii statului. Ele îşi îndeplinesc atribuţiile în limitele stabilite de organele reprezentative ale statului.
În acest sens, art.2 (1) din Constituţia României1 prevede: „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum", iar în aliniatul (2) al aceluiaşi articol se arată ca: " nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu" text inspirat din art.3 al Declaraţiei Drepturilor Omului, adoptată în Franţa.
Infiinţându-se potrivit Constituţiei, organele proprii ale fiecărei puteri primare sarcina de a înfăptui, în practică, o anumită funcţie - legislativă, executivă şi judecătorească - care se exercită în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii.
Determinant de ceea ce le deosebeşte cele trei puteri îşi creează organe care să îndeplinească funcţiile specifice ce le revin. In concepţia noastră, noţiunea de funcţiune a statului are o accepţie mai largă, în sensul că ea cuprinde totalitatea funcţiunilor statului prin care se realizează suveranitatea acestuia, fără deosebire de faptul că aceste funcţiuni înfăptuiesc sarcinile puterii legislative, executive sau judecătoreşti. Pentru realizarea funcţiilor statului se înfiinţează servicii publice corespunzătoare, care la rândul lor, sunt dotate cu atribuţii, puteri şi competenţe specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii - scopul şi finalitatea statului şi al entităţilor sale social administrativ-teritoriale. In doctrina din ţara noastră şi din străinătate se susţine, de regulă, că funcţiunea publică este de natura puterii executive. Considerăm ca există o noţiune a funcţiunii publice în sens larg, care cuprinde ceea ce am arătat până acum şi o noţiune a funcţiunii publice în sens restrâns, care are în vedere numai funcţia publică executivă. Dar, pentru a ajunge la noţiunea de funcţie publică în sens restrâns, este necesar să facem, mai întâi, unele consideraţii cu privire la noţiunea de funcţie publică în sens larg.
Doctrina românească dinaintea celui de-al doilea Război Mondial susţinea într-o opinie că: orice serviciu public, sub orice formă s-ar prezenta, dezvoltă o activitate proprie absolut necesară existenţei şi progresului său, numită funcţiune administrativă, care e caracteristică tuturor activităţilor sociale.
Din definiţia dată rezultă serviciul public este egal - ca sens cu funcţiunea publică şi că, funcţiunea publică se exercită numai pentru realizarea atribuţiilor administraţiei publice. În schimb P. Negulescu susţinea că: ,,funcţiunea publică apare deci ca o grupare a activităţi, de puteri şi de competiţii în scop de a da satisfacţie unor anumite interese general"[1].
În doctrina juridică dinainte de Revoluţia din Decembrie 1989 s-au făcut încercări, în cadrul legislaţiei atunci în vigoare, de a se defini funcţiunea publică.
În acest sens, A. Iorgovan susţinea că : ,,prin funcţii de stat înţelegem situaţia juridică a persoanei fizice - investită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unui organ de stat - ce contribuie în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează
conţinutul raportului juridic complex dintre persoanele fizice respective şi organul care
2 ^
l-a investit" .În această noţiune nu se mai face legătura între funcţiunea publică şi serviciu public, ci între funcţiunea de stat (publică) şi funcţionarul de stat (public).
Ceea ce ne interesează, pentru a determina noţiunea de funcţiune publică este legătura cu serviciul public, pentru că nu pot exista funcţiuni publice decât în cadrul serviciilor publice, în timp ce funcţionarii publici sunt persoane fizice, cu o anumită pregătire de specialitate, care ocupă temporar o anumită funcţiune publică.
Puterea executivă pentru a-şi realiza sarcinile proprii de satisfacere a intereselor generale ale societăţii, creează în condiţiile legii, diferite şi numeroase servicii publice care, pentru a-şi înfăptui sarcinile specifice sunt dotate cu acele atribuţii care le asigură îndeplinirea competenţelor pentru care au fost înfiinţate, sunt dotate cu funcţiuni publice.
Odată cu crearea unui serviciu public, se creează şi funcţiunile publice corespunzătoare, care au atribuţiile, puterile şi competenţele stabilite prin lege sau prin actul de înfiinţare, dat în baza legii.
Statutul funcţionarilor publici (Legea nr.188/1999)[2], intrat în vigoare la 8 decembrie 1999, reprezintă legea cadru a funcţiei publice în România. Această lege se înscrie pe linia tradiţiei din perioada interbelică a României, justificându-se şi cu argumente de drept comparat.
Dacă prin statut al funcţionarilor publici se înţelege ansamblul de reguli referitoare la situaţia funcţionarilor, prin funcţie publică se identifică situaţia juridică a persoanei fizice investită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice (ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic dintre persoana fizică investită şi organul de stat care a investit-o în funcţia publică). Toate aceste drepturi şi obligaţii sunt create şi organizate în vederea realizării puterii publice.
[1] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ vol II Bucureşti , 1934 pag. 88
[2] Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999