Administrație publică

Viaţa socială a pus dintotdeauna multiple probleme, îndeosebi de ordin administrativ. Nevoia a dus la apariţia funcţiei publice şi a funcţiilor care s-o îndeplinească. Comunitatea umană n-ar fi avut acces la progres dacă nu şi-ar fi creat un întreg organism social, căruia i-a dat viabilitate prin personalul investit în diversitatea de funcţii statornicite de-a lungul timpului.

Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţia publică necesită o extrem de variată gamă de prestaţiuni realizate prin serviciile publice, ca şi un personal cu pregătire profesională diversă. Satisfacerea nevoilor cotidiene ale colectivităţii, a nevoilor omului care trăieşte într-o grupare organizată, rămâne finalitatea esenţială şi singura justificare a administraţiei publice, atât de diversificată, mai ales în prestaţiunile sale către populaţie. Privită din punct de vedere sociologic, administraţia publică nu reprezintă altceva decât o sumă de colectivităţi umane care organizează anumite acţiuni în favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucrează în administraţie capătă o importanţă considerabilă. Oricât de perfectă ar fi organizarea unui organism social şi oricât de bune legi şi decizii ar fi, rămâne doar o simplă schemă, fără viabilitate, dacă nu există oameni competenţi, activi şi devotaţi pentru realizarea scopului stabilit.

Funcţia în cadrul administraţiei publice, poate fi definită "ca un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice".

Fiecare funcţie publică se caracterizează prin anumite trăsături, dar tuturor funcţiilor publice le sunt comune urmatoarele:

• funcţia publică reprezintă un complex de drepturi şi obligaţii, care nu sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana investită;
• de asemenea funcţia publică are caracter de continuitate care decurge din însăşi continuitatea existenţei statului; din aceasta nu trebuie să tragem concluzia că funcţia publică nu poate fi exercitată intermitent; nu trebuie confundată funcţia însăşi cu realizarea ei;
• funcţia publică nu poate face obiectul unei înţelegeri între părţi; ea este rezultatul unui act universal de voinţă prin investirea legală ce se acordă persoanei care exercită funcţia;
• funcţia publică este accesibilă tuturor cetăţenilor, în condiţiile legii;

Asupra funcţiei publice există mai multe tipuri de concepţii pe care le au în general, funcţionarii:

• funcţia publică este văzută ca:

• o meserie de contact cu publicul (funcţiile de ghişeu, funcţiile prin care se realizează anumite prestaţii în favoarea cetăţenilor, funcţiile prin care se exercită controlul de vamă, de bilete de tren etc.);
• o meserie tehnică, dificilă şi adesea periculoasă, funcţionarul nefiind într-un raport direct cu publicul (dispeceratul unui nod de cale ferată ce dirijează circulaţia trenurilor);
• mijloc de exprimare a autorităţii, funcţie ce le dă funcţionarilor anumite satisfacţii;
• funcţia publică este privită prin natura sa ca o funcţie socială; aceasta implică de la început ca acela care o exercită să aibă o veritabilă vocaţie de a se preocupa de cauza publică.

Deşi conţinutul de funcţie este foarte variat, se poate face, totuşi, o clasificare a lor; funcţii de conducere (ministru şi adjuncţii sau asimilaţii acestuia, director şi director general, şef birou şi şef serviciu, prefect, subprefect, primar, etc.) şi funcţii de execuţie (cu o sferă foarte largă în raport cu pregătirea de specialitate a celor ce deţin aceste funcţii, care nu au dreptul de decizie, ci doar caracter de prestaţie).

Antonie Iorgovan face şi o clasificare analitică a funcţiilor de conducere şi a celor de execuţie şi anume:

• funcţii care presupun toate elementele conducerii, sau numai ale unora dintre acestea;
• funcţii prevăzute numai în Constituţie (demnitari şi anumite funcţii eligibile), funcţii prevăzute în Statutul funcţionarilor publici, respectiv în statute speciale pentru unele sectoare ori organe;
• funcţii de conducere la nivelul organului administrativ, respectiv la nivelul organelor interne şi la nivelul compartimentelor;
• funcţii de conducere cu o natură exclusiv administrative (ministru, director general, director, rector, etc) şi funcţii de conducere de specialitate (director ethnic, inginer şef, contabil şef,)
• funcţii de conducere retribuite şi neretribuite;
• funcţii de execuţie pur administrative şi funcţii de specialitate;
• funcţii de execuţie civilă, respectiv cu caracter militar;
• funcţii de execuţie care presupun repartizarea sau ocuparea lor pe bază de alegeri;
• funcţii de execuţie potrivit Statului funcţionarilor publici si funcţii precizate prin statutele speciale.

Funcţionarul pubic este, deci, persoana fizică investită cu o funcţie publică cu caracter de permanenţă în serviciile autorităţii centrale sau locale, ori în instituţiile publice care aparţin acestora. Ocuparea funcţiei de către funcţionar, în mod legal se face prin simpla investire sau prin investirea urmată de încheierea unui contract de muncă, sau prin simpla încheiere a unui contract de muncă¹.

Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de muncă este un accord de voinţă.

De aceea problema investirii legale a celor care exercită diferite funcţii în organele administraţiei publice este valabilă independent de contractul de muncă. Persoanele care exercită diferite funcţii în organele administraţiei publice trebuie să beneficieze de investitura legală de a exercita permanent sau temporar o însărcinare în

serviciul unui organ de stat; atunci avem un funcţionar de fapt, noţiune întrebuinţată în special în dreptul penal.

In mod logic, actele şi faptele funcţionarului de fapt ar trebui considerate nevalabile şi deci neproducătoare de efecte juridice. Cu toate acestea, viaţa practică a dovedit că se face distincţie între situaţia lipsei totale de investire (deci în fapt, o uzurpare a funcţiei ) şi situaţia funcţionarului temporar investit şi care execută atribuţiile unei funcţii, în mod public; în acest ultim caz, este necesar să luăm în considerare regula validităţii aparenţei în drept; să admitem, deci ideea că actele şi faptele unui asemenea funcţionar, produc efecte juridice limitate, dacă au creat drepturi subiective în favoarea terţilor de bună-credintă, care nu cunoşteau şi nici nu ar fi putut să cunoscă neregularitatea investirii.

Funcţionarii administrativi pot fi grupaţi în mai multe categorii, în raport de criteriile folosite, în raport de gradul de competenţă- în exercitarea funcţiei nominalizăm:

• funcţionarii cu munci de răspundere, deci funcţionarii de decizie şi control; aceştia au ca principale atribuţii conducerea şi coordonarea activităţii celorlalţi angajaţi, putând adopta şi acte decizionale;
• funcţionarii fără munci de raspundere, deci funcţionari auxiliari sau de execuţie, aceştia desfăşoară mai mult o activitate faptică, fie de pregătire a actelor decizionale, fie de punere a lor în executare, activitatea lor fiind strict îndrumată.

Este necesar un echilibru între numarul funcţionarilor de decizie şi control şi acela al funcţionarilor de execuţie, echilibru care nu este imuabil şi strict uniform, pentru că depinde de o serie de factori, cum ar fi:

• introducerea tehnicii noi ce duce la reducerea funcţionarilor, mai ales de execuţie;
• numărul şi structura populaţiei cu care intră în contact organul administrativ (cu cât numărul populaţiei este mai mare într-o unitate administrativ - teritorială, cu atât numărul funcţionarilor ce o deservesc nemijlocit trebuie să fie mai mare);
• specificul problemelor ce intră în componenţa organului administrativ şi scopul pentru care a fost creat influenţează raportul dintre numărul funcţionarilor de decizie şi control şi numărul funcţionarilor de execuţie.

In raport de modul de investire se disting: funcţionarii numiţi (investiţi) în funcţii pe o perioadă nedeterminată; funcţionarii aleşi (investiţi) în funcţii pe o perioadă determinată (perioada mandatului organului care i-a ales).

In raport cu natura funcţiei avem: militarii (a caror disciplină este strictă, motiv pentru care drepturile şi obligaţiile lor au o reglementare specială); civilii care, la randul lor, pot fi împărţiţi în sub categorii profesionale (judecători, profesori, medici, etc.).

Legea se impune tuturor cetăţenilor, cu atât mai mult ea se impune funcţionarilor administraţiei publice care, de la lege, au obţinut funcţia pe care o ocupă şi rolul pe care îl au de îndeplinit în societate.

Accesul la aceste funcţii şi statutul juridic în legătură cu deţinerea şi exercitarea funcţiilor respective formează statutul funcţionarului public. În ţara noastră a existat un astfel de statut al funcţionarilor publici din anul 1923. Elaborarea şi adoptarea unui statut al funcţionarilor publici este o condiţie sine qua non pentru toate categoriile de funcţionari publici.

Accesul la funcţia publică trebuie să prevadă anumite condiţii de bază pe care să le îndeplinească cei ce vor ocupa funcţia: condiţia cetăţeniei şi a domiciliului în România; condiţia capacităţii profesionale; condiţia folosirii drepturilor civile fără nici un fel de infracţiune intenţionată la activul persoanei; condiţia unor funcţii şi reputaţii.

În unele cazuri, pentru ocuparea unei funcţii, pot fi stabilite prin lege şi alte condiţii, cu

privire la vârstă, aptitudini, cunoşterea unei limbi străine, etc.

În acelaşi timp, pentru a avea acces la funcţia publică, funcţionarii, de fapt viitorii funcţionari, au nevoie de o temeinică cultură generală (ceea ce presupune cunoşterea valorilor majore ale spiritului uman); o bună pregatire juridică (absolut necesară); competenţa tehnică în domeniul în care vor lucra, precum şi o anumită vocaţie administrativă ce va trebui cultivată pentru munca organizatorică, atât de esenţială în administraţia publică. Aceste elemente nu pot constitui decât începutul, baza de plecare în formarea funcţionarilor pentru administraţia publică.

Funcţionarii publici sunt recrutaţi din rândurile salariaţilor, cu sarcina de a servi interesele generale ale societăţii, fiind ei însişi salariaţi. O diferenţiere netă între situaţia lor juridică, social-politică şi aceea a celorlalţi angajaţi, nu se poate face şi nu-şi găseşte un suport legal. Legislaţia muncii foloseşte, de regulă, termenul de " persoane încadrate în câmpul muncii", pentru a desemna atât categoria funcţionarilor în campul muncii, cât şi aceea a celorlalţi salariaţi, atât timp cât nu există un statut al funcţionarilor.

Numirea funcţionarilor publici într-o funcţie, precum şi avansarea lor se face, de regulă, prin concurs. Procedeul concursului face posibilă exercitarea unui larg control al opiniei publice asupra felului în care sunt ocupate funcţiile din administraţia publică.

Un concurs pentru recrutarea şi promovarea funcţionarilor în administraţia publică nu trebuie să se bazeze pe probe de memorie şi cunoştinţe enciclopedice, ci să recurgă la probe practice pentru a se vedea cum gândesc, pentru a distinge puterea lor de elaborare, capacitatea de alegere a variantei optime pentru o multitudine de soluţii posibile; acei ce candidează la funcţii de execuţie trebuie să fie verificaţi în legătură cu soluţionarea problemelor curente, întocmirea unor acte administrative simple şi efectuarea unor operaţii administrative.

În urma concursului şi rezultatului obţinut se încheie în scris contractul individual de muncă pe durată nedeterminată sau determinată şi odată cu numirea în funcţie, funcţionarului public i se formează un dosar profesional care priveşte situaţia profesională şi disciplinară, unde va fi notat de şeful tehnic cu calificative: de la slab pana la foarte bine; pentru activitatea desfăşurată în cursul fiecărui an.

Orice funcţionar public se află în raporturi juridice cu organul din care face parte, raport ce se naşte între persoana fizică ce se obligă a îndeplini o funcţie şi autoritatea în cadrul căreia urmează a îndeplini această funcţie în schimbul salarizării muncii sale.

Actul juridic este convenţia intervenită între persoana fizică şi administraţia publică şi care are drept obiect prestarea unei munci în schimbul unei remuneraţii şi anume: contractul individual de muncă reglementat de Codul muncii.

Contractul individual de muncă pentru angajarea unui funcţionar se încheie prin manifestarea consimţământului ambelor părţi: administraţia publică şi persoana care se angajează, adică, viitorul funcţionar. Condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a putea încheia un contract de angajare într-o funcţie publică, există o egalitate deplină, fără deosebire de sex, rasă, naţionalitate sau religie, în conformitate cu art. 16 din Constituţia României. Numai persoanele care execută o pedeapsă privată de libertate, minorii şi interzişii nu pot obţine calitatea de funcţionar.

Pentru ocuparea unei funcţii publice, pesoana fizică trebuie să îndeplinească condiţiile generale stabilite de Codul Muncii privind aptitudinile fizice şi intelectuale şi pregătirea profesională în raport cu funcţia concretă ce urmează să o ocupe. Există şi alte condiţii speciale care creează incompatibilităţi cu funcţia publică, cum ar fi:

• persoanele care ocupă funcţii publice în serviciile Parlamentului, al Guvernului, ale instituţiei prezidenţiale, în ministere şi în instituţiile centrale subordonate guvernului nu pot îndeplini o funcţie salarizată în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale, sau alte unităţi cu scop lucrativ;
• pe timpul exercitării mandatului de deputat sau senator, funcţionarul public este suspendat din funcţie;
• funcţionarii publici din categoria menţionată nu pot să facă activităţi de comerţ, să ia lucrari în antrepriză sau pământ în arendă şi nu pot fi mandatari ai unor persone în ce priveşte efectuarea unor acte în legatură cu funcţia pe care o îndeplinesc;
• este interzis funcţionarilor publici să primească cereri a căror rezolvare nu este de competenţa lor;
• este interzis să accepte daruri sau alte avantaje în considerarea situaţiei lor oficiale.

Majoritatea drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul raportului juridic de funcţie publică izvorăsc din norme juridice. Consimţământul părţilor este necesar numai în cazul clauzelor contractuale care depind, de la început de acest consimţământ, în special cele cu privire la locul de muncă a funcţionarului public este posibil să fie decisă unilateral în interesul serviciului.

Însuşi conţinutul raportului juridic al funcţiei publice îl constituie drepturile şi obligaţiile funcţionarului public. Acestea se încadrează în disciplina muncii, reglementată de Codul muncii, în general, de regulamentele de ordine interioară - în detaliu, conform specificului şi de statutele unor sectoare.

Drepturile funcţionarilor publici sunt incluse şi în statutul funcţionarilor publici dintre care amintim:

• dreptul la opinie al acestora care este garantat,
• interzicerea oricărei discriminări între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură,
• dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu exepţia celor ce sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi altor categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speaciale,
• funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii având ca scop prezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor,
• funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la grevă, în condiţiile legii, cu respectarea principiului continuităţii serviciului public,
• pentru activitatea desfăşurată au dreptul la un salariu compus din: Salariu de bază;

Sporul pentru vechime în muncă; Suplimentul postului; Suplimentului gradului;

• funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii, salarizarea acestora se face în conformitate cu condiţiile legii;
• au dreptul de asemenea de a-şi perfecţiona în mod continuu pregătirea profesională; pe perioada în care funcţionarii urmează forme de perfecţionare profesională, beneficiază de drepturile salariale cuvenite, în situaţia în care acestea sunt:

organizate la iniţiativa sau în interesul autorităţii sau instituţiei publice,

urmate la iniţiativa funcţionarului public, cu acordul conducatorului autorităţii sau

instituţiei publice,

organizate de Institutul National de Administraţie, de centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală, în condiţiile legii, sau în alte instituţii specializate din ţară sau străinătate,

• durata normală a timpului de lucru pentru funcţionarii publici este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână,
• pentru orele lucrate din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei publice peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele legale declarate zile nelucrătoare funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperare sau la plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază,
• funcţionarii publici, cu exepţia funcţionarilor publici civili din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională pot fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate publică, în condiţiile legii,
• de asemenea au dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi altfel de concedii, la indemnizaţia de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat,
• beneficiază de asistenţă medicală, proteze şi medicamente, pensii, precum şi celelalte drepturi de asigurări sociale de stat.

În orice raport de muncă nu intră numai asemenea drepturi ca acelea personale, ci şi acele drepturi necesare pentru îndeplinirea muncii respective, drepturi care, în cazul unui funcţionar de stat, sunt denumite drepturi de funcţiune. Cercetând raportul de muncă care se naşte între un organ de stat şi un muncitor, se evidenţiază şi mai bine faptul că nu poate să existe şi nu există în cazul funcţionarului de stat două categorii de raporturi juridice.

Obligaţiile funcţionarilor publici sunt, de asemenea, de doua categorii, distincţia bazându-se pe acelaşi criterii ca şi în cazul drepturilor. Prima categorie o formează obligaţia de funcţiune prevăzută de normele juridice de reglementare şi organizare a funcţionării, iar refuzul îndeplinirii lor constitue infracţiune. A doua categorie o formează obligaţiile personale care decurg din calitatea de salariat, iar încălcarea lor constituie abatere disciplinară.

Funcţionarii au ca obligaţii:

• respectarea programului de lucru şi folosirea integrală şi eficientă a timpului de muncă;
• ridicarea necontenită a nivelului de calificare profesională;
• îndeplinirea sarcinilor de subordonare ierarhică, prin care se asigură o unitate de acţiune în diferitele domenii de activitate ale administraţiei pubice şi totodată se realizează autoritatea ierarhică;
• de a păstra secretul şi discreţia în legătură cu problemele de serviciu, atât în interiorul instituţiei unde lucrează, cât şi în afara acesteia;
• în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru;
• le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje; rezolvarea în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările repartizate; le este interzis să primească direct cereri a caror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii, cu exepţia celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru solutionarea acestor cereri;

Neîndeplinirea obligaţiilor de serviciu sau în legatură cu serviciul pot să declanşeze diferite forme de răspundere juridică a funcţionarilor administraţiei publice, în funcţie de natura abaterii: răspunderea administrativ - disciplinară specifică funcţionarilor publici; raspunderea administrativ - disciplinară propriu-zisă, specifică dmeniului administrative, deci, mai cuprinzătoare; raspunderea administrativ - contravenţională.

Toate acestea sunt de domeniul dreptului administrativ.