O preocupare permanentă a legiuitorului român din perioada actuală a fost accea de a dezvolta reglementarea internă pe baza acquis-ului comunitar, preluând texte şi normative europene, fie în temeiul unei recomandări a Uniunii Europene, fie pe fondul impunerii venite din partea acestei entităţi de a ne adapta legislaţia în vederea aderării.
Un domeniu reglementar esenţial în cadrul capitolelor deschise de către părţi în procesul de aderare este reprezentat de statutul funcţionarului public, care în perioada comunistă nu şi-a găsit o consacrare favorabilă sau care a fost vitregit prin norme restrictive, de natură a aservi funcţionarul superiorului ierarhic.
La rândul său, doctrina a încercat, în special pe temeiul reglementărilor comunitare existente, să definească funcţia publică şi natura juridică a raportului de funcţie publică, să realizeze o vedere comparativă de ansamblu asupra noţiunilor de „funcţionar" şi „salariat", să creeze o bază ştiinţifică pentru sfera de relaţii relative la funcţia publică.
Principiile de bază în deontologia funcţionarului public
La baza activităţii funcţionarilor publici, a comportamentului lor profesional, a conduitei lor atât în interiorul cât şi în afara instituţiei publice stau următoarele principii de bază:
- egalitatea de tratament faţă de terţii beneficiari serviciului public, respectiv, un comportament nediscriminatoriu faţă de „utilizatorii" serviciului public;
- respectarea supremaţiei Constituţiei, respectul legilor generale în materie şi al tuturor actelor normative de către purtătorii autorităţii publice;
- credinţă şi fidelitate faţă de ţara căruia îi aparţine funcţionarul public;
- discreţie profesională privind informaţiile pe care le primeşte şi le deţine în exerciţiul funcţiei sale;
- obligaţia de supunere şi respect faţă de şeful ierarhic;
- apărarea şi respectarea demnităţii şi intimităţii uzagerilor serviciului public;
- perfecţionarea profesională continuă, sub diferite forme etc.
Ca ştiinţă, deontologia vine din antichitate, însă ea a fost descoperită ca noţiune în epoca modernă, pusă la început pe picior de egalitate cu morala. La noi, ea s-a regăsit sub forma unui ansamblu de reguli consacrate salariatului şi răspunderii acestuia, datorită faptului că în perioada comunistă nu au mai existat prevederi specifice, exprese de deontologie.
Datorită faptului că dreptul românesc se întemeiază pe concepţia pozitivistă, în lipsă de text expres, în România, multă vreme regulile răspunderii disciplinare, administrative, materiale, penale şi civile au fost identificate cu regulile deontologice. Faptul că salariatul încalcă o regulă de ordine interioară sau prevăzută de lege în general era derivat dintr-un comportament profesional inadecvat, care atragea necesitatea aplicării unei sancţiuni.
Însă deontologia interesează nu aplicarea unei sancţiuni, ci respectarea legii independent de aplicarea sancţiunii, se leagă, cu alte cuvinte, de noţiunea de responsabilitate. Deontologia trebuie să se raporteze ideatic în primul rând la manifestarea individului din punct de vedere moral, la respectarea regulilor din proprie convingere nu de teama sancţiunii. Aşa cum se afirmă într-o lucrare de specialitate, „funcţionarul public trebuie să-şi ducă la bun sfârşit atribuţiile, nu pentru că aşa i se impune, ci fiindcă e convins că ele reprezintă rostul său profesional".
Prin urmare, conţinutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul vremii, înţelegând lato sensu normele generale privitoare la responsabilitatea salariatului (funcţionarului) şi unele norme specifice edictate pentru anumite categorii de persoane - profesionişti, în scopul angajării răspunderii acestora, iar stricto sensu, cuprinzând regulile privitoare la răspunderea disciplinară a salariatului (funcţionarului).
La nivelul acestei răspunderi a funcţionarului, un act normativ cu valoare de principiu a fost aşteptat îndelung, apariţia Legii nr. 188/1999 nefiind de natură să satisfacă necesitatea unui cod deontologic aplicabil funcţionarului public. Mai mult, legea specială nu cuprinde referiri specifice la regulile deontologice, prevăzând numai reguli generale de raspundere patrimonială (civilă), contraventională, disciplinară şi penală.
In acest context, o lege care să prevadă regimul juridic al conduitei profesionale de urmat pentru funcţionarii publici este binevenită, aspect împlinit la apariţia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici1.
Această lege se adresează numai celor care ocupă temporar sau definitiv o funcţie publică, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice şi are caracter de drept comun pentru toate categoriile de funcţionari, cu excepţia acelora care, deşi în anumite caracteristici, se aseamănă cu această categorie, sunt trataţi aparte prin legi cu caracter special, având statut de liber profesionişti: medicii, avocaţii, arhitecţii, consilierii de specialitate etc.
Ceea ce lămureşte acest cod în raport cu reglementările anterioare este faptul că încălcarea regulilor deontologice prevăzute în textele legii atrage răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici (art. 24 alin.2).
Legea arată totodată că, mergând pe acelaşi raţionament, dacă fapta funcţionarului public se încadrează în limitele legii penale, se va angaja raspunderea penală a funcţionarului public, iar atunci când se cauzează şi prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja răspunderea patrimonială a acestui funcţionar. Insă, prin interpretarea acestor aliniate rezultă cert că noţiunea de deontologie, cuprinzând reguli de conduită în exercitarea profesiei, cuprinde numai normele privitoare la conduita morală de bună cuviinţă în cadrul funcţiei şi în viaţa socială. Aceeaşi concluzie se desprinde şi din obiectivele pe care legea le stabileşte pentru regulile consacrate în cod, pe de o parte, precum şi din prevederile altor legi sau acte normative cu caracter administrativ1.
Astfel, codul urmăreşte să asigure creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public, eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din cadrul administraţiei publice, menţinerea la nivel înalt a prestigiului funcţiei publice, crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte. Conform statutelor şi codurilor deontologice ale altor profesii, se poate reţine de asemenea ideea că deontologia respectivului corp de profesionişti are în vedere regulile moralei pe care trebuie să le respecte respectiva categorie, criteriile raspunderii pentru nerespectarea normelor tehnice şi ştiinţifice profesionale încadrându-se în mod subsidiar în noţiunea de deontologie.
Statutul funcţionarilor Uniunii Europene arată în art.11 că funcţionarul public european are îndatorirea de a se achita de îndatoririle sale şi să-şi adapteze conduita având în vedere numai interesele comunităţilor, ceea ce denotă ideea de fidelitate, loialitate profesională faţă de autoritatea în interesul căreia îşi desfăşoară activitatea, noţiuni ce întregesc paleta regulilor morale prevăzute statutar pentru funcţionarul public.
Un alt aspect esenţial pentru analiza regulilor deontologice privind funcţionarii publici se determină prin intermediul instrumentului utilizat în scopul consacrării regulilor deontologice specifice fiecarei categorii. Sau, altfel spus, este nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea legiuitoare sau de guvern ori este suficient un act administrativ emanat de la organele de conducere ale profesiei respective?
Prin Hotararea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind accelerarea reformei în administraţia publică s-au stabilit ca obiective, printre altele, schimbarea de fond a raporturilor dintre administraţie şi cetăţean, precum şi crearea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de vedere politic. Măsurile de realizare a acestora constau în extinderea politicii uşilor deschise, elaborarea normelor şi instrucţiunilor pentru asigurarea funcţionalităţii coerente a Legii nr. 188/1999, elaborarea de reglementări secundare în aplicarea Legii nr. 188/1999, în concordanţa cu legislaţia comunitară, întărirea rolului ANFP şi îmbunătăţirea imaginii acesteia.
Apariţia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici se vrea o lege generală, drept comun pentru toate categoriile de funcţionari publici, independent de cum persoana în cauză ocupă temporar sau permanent o funcţie publică în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
Acest act normativ va putea fi însă aplicat şi în completarea codurilor deontologice ale altor profesii, chiar daca nu s-a realizat o trimitere efectivă către acesta, deoarece scopul şi funcţionalitatea acestor profesii demonstrează o deosebită importanţă a acestora, asemănător funcţiei publice. Aici trebuie realizată o distincţie. De exemplu, medicul nu este funcţionar, el se supune deontologiei medicale, dar daca aceasta nu prevede se pot împrumuta normele Legii nr. 7/2004. Daca medicul are o funcţie de conducere, în privinţa acestor raporturi i se aplică desigur legea în discuţie. Având în vedere caracterul de lege generală, cu dispoziţii de principiu, aplicarea sa oricărei categorii de profesionişti care împlinesc o parte din elementele unui serviciu public nu reprezintă un impediment ci, dimpotrivă, constituie o normă necesară, în exerciţiul funcţiei respective.
Ca atare, orice funcţionar public, precum şi orice profesionist care îndeplineşte atribuţii ce duc la satisfacerea unui interes general este ţinut în activitatea sa de respectarea urmatoarelor principii generale: Respectarea Constituţiei şi a legilor ţării Prioritatea interesului public faţă de interesul privat
Asigurarea egalitaţii de tratament a cetaţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice Profesionalismul în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu (responsabilitate, competenţă, eficienţa, corectitudine şi conştiinciozitate)
Imparţialitate şi independenţă politică, economică, religioasă şi de orice altă natură
Integritate morală
Libertatea gandirii şi exprimării.
Cinstea şi corectitudinea, deschiderea şi transparenţa în privinţa activităţii desfaşurate.
Chiar dacă regulile de conduită ale funcţionarilor publici expuse în cadrul Legii nr.7/20041 sunt specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin asemănare şi categoriilor de profesionişti sus menţionate. Astfel, sunt considerate esenţiale şi aplicabile tuturor categoriilor de funcţionari urmatoarele reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea faţă de Constituţie şi lege, loialitate faţă de autorităţile şi instituţiile publice, libertatea opiniilor, interdicţie privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor etc.
Conduita profesională a funcţionarilor publici trebuie să se încadreze în anumite limite generale, care se completează din punct de vedere special şi cu prevederile Legii nr.188/1999 cu modificările aduse prin Legea nr.161/2003. Aceste limite nu sunt determinate numai de obligaţiile pe care le prevede legea din punct de vedere profesional, ci şi din consacrarea unor interdicţii şi incompatibilităţi, care, daca ar fi încalcate, ar atrage numai răspunderea disciplinară în prelabil, iar în raport cu gravitatea lor concretă se vor putea încadra şi în fapte care să atragă raspunderea contravenţională, civilă sau penală.
Legea nr.7/20042 reprezintă, în acelasi timp şi o prelungire a prevederilor Legii nr.161/2003 şi a legilor privind combaterea şi sancţionarea faptelor de corupţie (Legea nr. 78/2000), deoarece dispoziţiile sale cu caracter general se referă, în principal, la respectarea unor reguli morale, deontologice, cu relevanţă în activitatea generală atât profesională din care face parte, dar în acelaşi timp şi cu societatea în general.
Astfel, funcţionarul public nu poate participa în exercitarea funcţiei publice la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, să furnizeze sprijin logistic
candidaţilor la funcţii de demnitate publică, să afişeze în cadrul serviciului din care fac parte însemne sau obiecte inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice. Totodată, funcţionarul public nu-şi poate folosi numele sau imaginea proprie în acţiuni publicitare sau pentru promovarea unei activităţi comerciale, precum şi în scopuri electorale.
Din punct de vedere moral, funcţionarul public are obligaţia unui comportament bazat pe respect, bună credintă, corectitudine şi amabilitate, de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii persoanelor din cadrul instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea prin întrebuinţarea unor expresii jignitoare, prin dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private şi prin formularea unor plângeri sau sesizări cu caracter calomnios. În activitatea sa, funcţionarul trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată pentru rezolvarea clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor, cu respectarea principiului egalităţii acestora în faţa legii şi a autorităţii publice. În acest scop, funcţionarul public trebuie să promoveze soluţii similare sau identice în acceaşi categorie de situaţii de fapt, cu eliminarea oricarei forme de discriminare bazată pe aspecte privind naţionalitatea, convingerile religioase şi politice, starea materială, sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte.
În cadrul relaţiilor internaţionale, funcţionarul public care reprezintă autoritatea sau instituţia publică respectivă are obligaţia legală de a promova o imagine favorabilă autorităţii sau instituţiei publice pe care o reprezintă. În acelaşi timp, legea consacră şi obligaţia funcţionarului public care se află în deplasare într-un stat străin să se informeze şi să cunoască obiceiurile acestei ţări şi să le respecte, alături de regulile de protocol.
Tot în cadrul obligaţiei de a respecta regula imparţialităţii, legea cere funcţionarului public să aiba o conduită care să asigure egalitatea de şanse şi tratament cu privire la dezvoltarea carierei în funcţia publică pentru funcţionarii din subordine. Astfel, funcţionarii publici de conducere au obligaţia să examineze şi să aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenţei pentru personalul din subordine, atunci când propun sau aprobă avansări, promovări, transferuri, numiri sau eliberări din funcţie ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzând orice forma de favoritism sau discriminare.
Conduita funcţionarului public este reglementată de lege şi în cadrul raporturilor sociale la care acesta participă, fără referire la atribuţiile funcţiei sale sau la autoritatea pe care o reprezintă. Astfel, funcţionarului public ii este interzis ca în raporturile sale cu cetăţenii, fără referire la funcţia publică, să uzeze de prerogativele funcţiei publice deţinute, folosindu-se de poziţia oficială pe care o deţine pentru a influenţa luarea unor decizii sau determinarea luării anumitor măsuri. De asemenea, el nu se poate folosi de bunurile proprietate publică în interes personal, ci este ţinut să asigure folosirea resurselor publice în mod eficient, în conformitate cu prevederile legale.
Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea că prin Codul deontologic al funcţionarului public legiuitorul a înţeles, în principal, regulile morale de conduită pe care funcţionarul este ţinut să le respecte în cadrul activităţii desfaşurate ca purtător al autorităţii publice, dar şi ca simplu cetăţean, în relaţiile sale cu semenii.