Prin expresia "Congres" se înţelege Parlamentul S,U.A., parlament bicameral, alcătuit din Camera reprezentanţilor şi din Senat. Aşa cum s-a precizat, alegerea sistemului bicameral de către S.U.A. se datorază unor condiţii istorice, statele care au acceptat Constituţia din 1787 convenind asupra unei forme legislative comune, în care să fie reprezentate proporţional cu populaţia lor, dar dorind în acelaşi timp să menţină ideea egalităţii în drepturi a statelor participând la federaţie.
Congresul joacă un rol important în viaţa politică americană. Cu toate acestea, el exercită anumite atribuţii prin intermediul ambelor Camere, dar anumite puteri sunt rezervate exclusiv Senatului. Convenţia de la Philadelphia a dorit, după părerea lui Philippe Ardant, să-i confere Senatului mai mult decât rolul unei camere legislative, consacrându-i poziţia unui adevărat Consiliu de guvernământ, idee facilitată de faptul că Senatul avea la origine 26 de senatori[1]. Astfel, Senatul este singurul competent să-şi dea acordul cu privire la numirea unor înalţi funcţionari federali. El dispune totodată de atribuţii importante în domeniul tratatelor internaţionale, tratatele încheiate de către preşedinte urmând să fie ratificate de Senat cu o majoritate de două treimi. Trebuie menţionat, cu toate acestea, că practica acordurilor executive (executive agreements) însumează un număr de înţelegeri internaţionale de 15 ori mai numeros decât tratatele, acestea nefiind supuse aprobării Senatului.
Camera reprezentanţilor este compusă din 435 membri şi 3 reprezentanţi ai districtului Washington. Ea este aleasă pe termen de doi ani, pe baza unui scrutin uninominal, într-un singur tur, fiecare stat fiind divizat în circumscripţii. Durata de doi ani a mandatului Camerei reprezentanţilor a fost criticată de unii autori de specialitate, deoarece poate duce la disfuncţionalităţi de ordin politic, majoritatea reprezentanţilor putând fi reînnoită la alegerile de la jumătatea mandatului (mid term election), în defavoarea partidului din care face parte preşedintele S.U.A.
Senatul se compune din câte doi senatori aleşi de fiecare stat, indiferent de populaţia acestora. Astfel, Alaska, care are 407.000 de locuitori, sau Haway, care are 895.000 locuitori, trimite în Senatul american tot doi senatori, ca şi statul California, care are 22 milioane locuitori. Spre deosebire de reprezentanţi (deputaţi), senatorii sunt aleşi pe şase ani, direct de către alegători, pe baza unui scrutin majoritar, cu un singur tur, reînoirea lor efectuându-se pentru câte o treime. În practică, funcţia de senator are un prestigiu mult mai mare decât cea de reprezentant (deputat) în viaţa politică americană.
Senatul din 2000 a fost iniţial divizat în mod egal între cele două mari partide: republicani (50) şi democraţi (50). Prin defecţiunea senatorului republican de Vermont, James Jeffords, produsă în mai 2001, democraţii au dobândit majoritatea în Senat. În Camera Reprezentanţilor, în cadrul celui de al 107-lea Congres, din cele 435 mandate 221 aparţineau republicanilor, 212 democraţilor iar
- unor independenţi.
Componenţa celui de al 109-lea Congres (2005-) a fost iniţial următoarea: în Senat, democraţii dispuneau de 44 de locuri, în timp ce republicanii aveau 55, existând totodată şi un senator independent. În Camera Reprezentanţilor, din 435 de locuri, 202 aparţineau democraţilor, 231 republicanilor, un reprezentant fiind independent şi un post vacant.
Alegerile „de la jumătatea mandatului" (2006) au dus la o schimbare a raportului de forţe în favoarea Partidului Democrat. În urma alegerilor din 7 noiembrie 2006 Partidul Democrat dispune în Camera Reprezentanţilor de 233 mandate faţă de numai 202 câte revin Partidului Republican. În Senat, ca urmare a reînnoirii unei treimi din numărul senatorilor, Partidul Democrat ocupă 49 de locuri, Partidul Republican 49 de locuri, fiind totodată aleşi şi doi senatori independenţi.
Ca o consecinţă a rezultatului defavorabil al alegerilor - determinat în bună parte de insuccesele politicii S.U.A. în Irak - preşedintele George W.Bush a anunţat unele reevaluări ale politicii sale. Ministrul Apărării, Donald Rumsfeld, considerat a fi unul dintre „uliii" politicii de la Washington şi acuzat de presă ca fiind direct responsabil, prin indicaţiile date militarilor americani, de abuzurile săvârşite la închisoarea Abu-Ghraib, şi-a prezentat demisia. Împotriva lui Rumsfeld a fost intentat de altfel un proces la Curtea Federală din Illinois şi o acţiune la un Tribunal din Germania de către Centrul pentru Drepturi Constituţionale din S.U.A., în virtutea principiului universalităţii de jurisdicţie.
Cele două Camere ale Congresului dispun de atribuţii comune ca, de pildă, în cazul revizuirii Constituţiei federale, al declarării de război, ele aflându-se totodată într-o relaţie de deplină egalitate în ce priveşte puterea legislativă, deşi în majoritatea cazurilor iniţiativa porneşte din partea Camerei reprezentanţilor. În materie de impozite, iniţiativa revine exclusiv Camerei reprezentanţilor, dar Senatul poate să aducă amendamente.
Congresul poate, de asemenea, să pună sub acuzare înalţi funcţionari ai statului, inclusiv preşedintele (procedura de impeachement). În asemenea situaţii, măsura de punere sub acuzare se adoptă de Camera Reprezentanţilor, iar judecata se face de către Senat, prezidat de Preşedintele Curţii Supreme. O asemenea procedură a fost pornită, de pildă, împotriva preşedintelui Andrew Jackson, în 1868, dar nu a întrunit majoritatea în Senat. În 1974, în cazul lui Richard Nixon, ea nu s-a desfăşurat până la capăt, preşedintele Nixon demisionând şi fiind apoi amnistiat de succesorul său, Gerald Ford[2].
Un caz mai recent de folosire a procedurii de impeachment a avut loc la sfârşitul anului 1998 şi începutul anului 1999. La 19 decembrie 1998, majoritatea republicană din Camera Reprezentanţilor l-a găsit pe fostul preşedinte al S.U.A., Bill Clinton, vinovat de sperjur în faţa unui mare juriu (228 voturi pentru şi 206 contra) şi de obstrucţionare a justiţiei (221 voturi pentru şi 212 contra). Preşedintelui i sa reproşat că ar fi dat declaraţii neadevărate şi ar fi încercat să inducă în eroare justiţia în legătură cu "o relaţie nepotrivită" pe care a avut-o cu fosta stagiară de la Casa Albă - Monica Lewinski. După ce Senatul a consacrat 21 de zile dezbaterilor şi audierilor, preşedintele Clinton a fost achitat, întrucât nici unul din cele două capete de acuzare reţinute de Camera Reprezentanţilor nu a întrunit majoritatea de două treimi a senatorilor, necesară destituirii sale.
În legătură cu primul capăt de acuzare, 55 de senatori s-au pronunţat pentru achitare iar 45 pentru destituire, în timp ce pentru cel de al doilea capăt de acuzare 50 de senatori au votat pentru destituire şi 50 împotriva.
Este de remarcat că un număr de 10 senatori republicani au votat alături de minoritatea democrată, împotriva demiterii Preşedintelui.
În legătură cu modul în care se desfăşoară dezbaterile Congresului, considerăm necesar să precizăm că acestea sunt mai puţin riguros organizate decât în parlamentele europene. Speaker-ul - care prezidează Camera Reprezentanţilor - nu are aceeaşi poziţie ca şi omologul său din Camera Comunelor din Marea Britanie, el fiind în acelaşi timp şef al partidului majoritar. Senatul este prezidat de vicepreşedintele S.U.A., dar acesta foarte adesea este înlocuit de către un senator.
Dezbaterile din Congresul american prezintă o particularitate proprie, practica "filibuster", care permite adversarilor unui proiect să obstaculeze adoptarea sa. Intervenţiile şi timpul afectat nu sunt limitate. Potrivit tacticii filibusterismului, proprie Senatului, fiecare senator poate să ia cuvântul de câte ori doreşte şi să vorbească atâta timp cât debitul său vocal îi permite. Philippe Ardant citează cazul unui orator care, în 1953 a reuşit să se menţină la tribună mai bine de 22 ore. Această tactică nu poate fi contracarată decât printr-un vot care ar cere o majoritate de 3/5 din membrii Senatului, situaţie în care minoritatea ar putea să blocheze o dezbatere. Practica filibusterismului a fost folosită în Senatul american pentru a bloca o serie de legi antisegregaţioniste[3].
Comisiile permanente - 26 la Cameră şi 20 la Senat - au un rol determinant în procedura legislativă, ele putând fie să "înmormânteze" anumite proiecte, fie să propună redactări noi pentru propunerile anterioare. Preşedinţia acestor comisii revine parlamentarilor celor mai în vârstă, ceea ce suprimă inconvenientul competiţiei. În cadrul Camerei reprezentanţilor există şi comisii speciale, care se ocupă în deosebi de controlul administraţiei. Astfel, se pot cita Comisia cu privire la controlul C.I.A., creată în 1975; cea cu privire la scandalul Watergate, creată în 1973; cea privind Irangate, în 1987 ş.a.
În ipoteza unui dezacord între cele două Camere, în cursul unei proceduri legislative se procedează la alcătuirea unor comisii de conciliere.
În ce priveşte relaţiile dintre preşedinte şi Congres, acestea se desfăşoară într-un dublu sens: preşedintele adresează mesaje Congresului, care pot oferi puncte de reper pentru importante dezbateri juridice. El poate exercita şi - cum s-a arătat - un drept de veto în situaţiile în care nu este de acord cu textul unei legi adoptate de Congres, situaţie în care legea poate fi menţinută numai cu o majoritate de două treimi. Deşi la origine dreptul de veto era foarte rar folosit de preşedinţii americani, el a început să fie utilizat frecvent de preşedinţii Cleveland şi apoi de Franklin Delano Roosevelt - care l-a folosit de 635 ori. Specialişii estimează că dreptul de veto a fost utilizat, de la adoptarea Constituţiei americane, de 1.448 ori şi nu a fost înlăturat decât în 104 cazuri.
La rândul său, Congresul dispune de importante posibilităţi de a acţiona asupra instituţiei prezidenţiale. Teoretic, el poate chiar să-l destituie pe preşedinte în situaţiile în care se pune în discuţie răspunderea penală a şefului executivului, aşa cum s-a arătat mai sus.
O altă modalitate prin care Congresul poate acţiona, blocând iniţiative ale preşedintelui american, este respingerea unor credite pe care preşedintele le solicită. Refuzul unor credite îl obligă, practic, pe preşedinte să renunţe la o serie de iniţiative importante şi, de aceea, în mod firesc el trebuie să cultive relaţii bune cu membrii Congresului.
Congresul se bucură de o importantă poziţie în viaţa politică americană.
De menţionat este şi faptul că însăşi Constituţia Statelor Unite enunţă atribuţiile Congresului înainte de prerogativele ce ţin de puterea prezidenţială. Articolul 1 al Constituţiei S.U.A. din 17 septembrie 1777, prevede chiar în prima sa secţiune: "Toate puterile legislative acordate aici vor fi investite în Congresul Statelor Unite, care se va compune dintr-un Senat şi o Cameră a Reprezentanţilor". Deşi o cunoscută butadă americană susţine că orice nou congresman îşi petrece prima săptămână mirându-se cum a ajuns acolo şi restul timpului mirându-se cum au ajuns acolo ceilalţi membri ai Congresului212, de fapt prestigiul şi autoritatea membrilor celor două Camere este mare şi ei se bucură de o importantă influenţă politică şi pe plan social. Senatorul Daniel Webster, într-o remarcă făcută în 1834, făcea aprecierea că "nouă ni s-a spus să privim pe reprezentanţii poporului ca sentinele ale turnului de pază al libertăţii"[4].
[1] Cu privire la dezbaterile purtate la Philadelphia în legătură cu rolul Senatului a se vedea: James H.Huston, To Make All Laws, The Congress of the United States, 1789-1989, Library of Congress, Washington, 1989, pag.5. Specialistul american relevă că în cadrul Convenţiei de la Philadelphia s-au confruntat mai multe păreri: Guvernatorul Morris a propus crearea unui corp parlamentar de genul Camerei Lorzilor, în timp ce autorii "Planului Virginia" se pronunţau pentru un "consiliu de revizie" compus din membri ai Curţii Supreme şi ai executivului care să "contrabalanseze" puterea Congresului. Sugestivă este şi următoarea discuţie între Washington şi Jefferson asupra acestui subiect. Washington: "Pentru ce vărsaţi cafeaua în farfurioara Dvs.?". Jefferson: "Ca să o răcesc". Washington: "Chiar aşa, noi punem legislaţia noastră în farfurioara senatorială pentru a o răcori" (James H.Huston, op.cit., loc.cit.).
202iniţială, datând din 1787, dispunând că "suspendarea poate fi decisă de Camera Reprezentanţilor, prin majoritate simplă, şi apoi validată în Senat cu două treimi din voturi" a fost adăugată prevederea referitoare la necesitatea înfiinţării unui "Consiliu independent care să furnizeze Camerei informaţii substanţiale şi credibile pentru ca aceasta să declanşeze procedura de demitere".
[3] Ibidem, pag.317.
Respectfully Quoted, pag.57.
[4] Ibidem, pag.63.