Administrație publică

Termenul de „politică publică" a pătruns în studiile de specialitate şi în limbajul curent din România destul de târziu (la sfârşitul anilor '90) şi există în continuare numeroase ambiguităţi la nivelul simţului comun asupra sferei de cuprindere a acestei noţiuni. O posibilă explicaţie ar putea fi aceea că termenul a fost împrumutat din limba engleză - policy -, dar nu există o traducere specifică în limba română, alta decât aceea de politică. Or, în mod tradiţional, politica înseamnă cu precădere activitatea partidelor politice, a insti­tuţiilor legitimate prin mecanisme democratice (Parlament, Guvern şi aparatele proprii de lucru ale acestora), declaraţii politice, campanii electorale etc., de aici şi tentaţia de contaminare la nivel terminologic. Ca urmare, România a preferat utilizarea termenului din literatura franceză, şi anume cel de politică publică (politiques publiques).

„O politică publică este o reţea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea lor (n.n. - a obiectivelor) în situaţii specifice" 

În sensul comun, termenul „politică" se consideră de obicei că se aplică la ceva „mai mare" decât deciziile particulare, dar la ceva „mai mic" decât mişcările sociale generale. Aşadar, politica, în termenii nivelului de analiză, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea element, şi anume unul esenţial, este că pentru cei mai mulţi autori termenul trimite la un scop de un anumit fel^[2].

Conceptul de politică publică cunoaşte o serie întreagă de definiţii, pornind de la cea mai simplistă - ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă^[3] -, până la cea instrumentalistă: un curs al acţiunii cu un scop precis, urmărit de un actor sau un grup de actori în abordarea unei probleme^[4].

Cu toate acestea, locul comun în ceea ce priveşte abordarea unei politici publice îl constituie caracterul reducţionist al sensurilor atribuite noţiunii; printre cele mai frecvente asocieri de acest tip se numără^[5]:

• Politicile publice ca denumiri ale unor domenii de activitate: ex., politici economice, sociale ale unui Guvern;
• Politici ca expresie a scopului general sau a stării de fapt dorite: ex., într-un document politic (al unui partid, Guvern), politica este accepţiunea respectivei entităţi asupra scopului (finalităţii) acţiunilor sale;
• Politici ca propuneri specifice: ex., politica unui Guvern de a susţine şi promova sectorul întreprinde­rilor mici şi mijlocii;
• Politici ca decizii ale Guvernului: ex., politica Guver­nului în domeniul privatizării sectorului energetic;
• Politici ca autorizare oficială: tendinţa este aceea de a considera o politică drept implementată atunci când legile (legea) aferente sunt adoptate;
• Politici ca programe: deseori, programele guverna­mentale într-un anumit domeniu sunt asociate cu politicile guvernului în domeniul respectiv;
• Politici ca produse: percepţia asupra a ceea ce oferă Guvernul (ex., servicii), în comparaţie cu ceea ce a promis şi/sau autorizat prin procesul de legiferare;
• Politici ca rezultate: reducerea unei politici publice la rezultatele pe care acestea le produc are avantajul de a permite o evaluare a modului în care se reflecta scopul propus în rezultatele obţinute;
• Politicile ca teorii sau modele: toate politicile au la baza presupoziţii cu privire la relaţiile de tip cauză- efect sau corelaţiile considerate ca fiind semnificative dintre anumite fenomene (sociale, politice, econo­mice etc.), iar modul în care aceste presupoziţii sunt transpuse în politici ţine de anumite modele teoretice cunoscute;
• Politicile ca procese: această asociere implică per­spectiva temporală a unei politici, care urmăreşte schimbarea unui anumit sector/fenomen etc. într-un interval de timp (de regulă, anticipat).

Pentru a înţelege mai bine dimensiunile noţiunii de politică publică, sunt necesare o serie de concepte-cheie care ajută la construcţia conceptului:

1. acţiunea în baza autorităţii: politica publică este o acţiune implementată de structurile puterii, structuri care au autoritate legislativă, politică şi financiară de a acţiona;
2. o reacţie la problemele societăţii („real world"): politica publică încearcă să răspundă unei nevoi/probleme concrete a societăţii (sau a unui segment al societăţii);
3. orientată spre un scop: politica publică este orientată spre atingerea unui set de obiective bine delimitate în încercarea de a rezolva o nevoie/problemă particulară a comunităţii (grupului-ţintă);
4. cursul acţiunii: politica publică nu este o decizie singulară (acţiune sau reacţiune), ci o abordare/strategie integrată;
5. o decizie de a face/a nu face ceva: politica publică poate fi implementată cu scopul de a rezolva o problemă sau, bazându-se pe presupunerea conform căreia problema poate fi rezolvată în cadrul politicilor deja existente, un Guvern poate decide că nu este cazul să mai acţioneze;
6. politica este dusă la îndeplinire de un actor/un grup de actori: politica este, în general, implementată de o struc­tură de implementare alcătuită din mai mulţi actori şi, în cazuri mai rare, de o singură structură (ex. agenţie guvernamentală);
7. o justificare a unei acţiuni: orice politică publică trebuie să includă motivarea acţiunii/non-acţiunii;
8. o decizie luată: politica publică este o decizie asumată, nu o promisiune sau o intenţie.

Din punctul nostru de vedere, o politică publică reprezintă deci un ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală şi responsabilă care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice. Ea prevede, în general, o concertare a diferiţilor actori şi o corelare a învăţămintelor trase din experienţele lor instituţionale şi personale. Ea poate lua deseori forma reglementărilor sau stimulentelor care determină mediul social şi economic.

Unul dintre aspectele pe care trebuie să le înţelegem despre procesul de elaborare a politicii (policy making) este faptul că el poate fi văzut atât ca un proces analitic (rezolvarea unei probleme), cât şi ca un proces politic. În consecinţă, diferiţi autori au abordat în lucrările lor una sau alta dintre aceste perspective^[6]:

• • Din prima perspectivă, cea a rezolvării problemelor, policy making reprezintă căutarea de soluţii pentru problemele existente, făcând apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii scopurilor publice. În acest caz, cheia procesului de elaborare a politicii constă în definirea corectă a problemei, identificarea şi analiza unui set de soluţii adecvat, selectarea alternativei care rezolvă cel mai bine problema.

Consecventă în această abordare este ideea conform căreia suntem de acord cu rezolvarea problemei. De asemenea, legat de ea este şi utilizarea tehnicilor analitice pentru a genera cele mai bune soluţii şi pentru a face cele mai bune alegeri. În acest sens, se pot utiliza tehnici precum analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, programarea lineară şi alte tehnici de optimizare. În final, vom şti că am reuşit atunci când problema a fost rezolvată sau când sporesc beneficiile obţinute de pe urma programului public.

Mai mult decât abordarea analitică a procesului de elaborare a politicii este important setul de activităţi şi abordări pe care Deborah Stone^[7] le numeşte rationality project, care în SUA, dar şi în alte ţări, a reprezentat un lung proces de raţionalizare a politicilor publice, prin maximizarea realizării obiectivelor publice. Dezvoltarea funcţiei publice a fost parte a proiectului raţionalităţii care a urmărit să înlocuiască favori­tismele politice cu competenţa profesională.

Atenţia care se acordă la ora actuală măsurării performan­ţelor în politicile publice este o altă încercare de a raţionaliza procesul elaborării politicii, înlocuind percepţiile subiective asupra valorii programelor publice cu măsuri obiective de atingere a scopurilor importante.

În loc ca părinţii şi profesorii să utilizeze propriile lor experienţe şi percepţii pentru a judeca ce trebuie să facă copiii lor, se pot dezvolta teste obiective privind modul de învăţare al elevilor şi se pot transmite rezultatele în şcoli în cadrul unor rapoarte.

• • Dacă avem în vedere cea de a doua perspectivă, şi anume procesul de elaborare a politicii văzut ca proces politic, atenţia cade asupra conflictelor şi dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla procesul de luare a deciziei, urmărind propriul interes şi pe eforturile de a defini scopurile publice.

Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem diferiţi în ceea ce priveşte valorile, credinţele şi sentimentele.

Venim cu background-uri diferite, care ne fac să preferăm diferite definiri ale problemei şi diferite soluţii pentru rezolvarea problemelor. Însă nu-i nimic rău în asta. În fapt, căutarea de scopuri comune în rezolvarea conflictelor este văzută mai mult ca o teorie politică, decât ca o strădanie nobilă. În ciuda acestui lucru, politica are un renume prost şi cu cât ne uităm mai mult spre politică, observăm că aceasta reprezintă o încercare de a acapara puterea în scopuri personale, căutarea obţinerii unui avantaj şi conversia resurselor publice în beneficiul unor interese specifice. Românii, ca şi alţi cetăţeni ai planetei nu prea au încredere în politicieni şi aceasta face să le influenţeze percepţiile asupra procesului de elaborare a politicii. Politicienii, desigur, fac lucruri care alimentează această neîncredere.

Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic, trebuie să înţelegem valorile care se reflectă în acest proces, diferitele aspecte care divizează oamenii şi induc acestora diferitele percepţii asupra scopurilor publice, necesitatea de a rezolva conflictele dacă acţiunea este posibilă pe cale democratică şi factorii critici care influen­ţează dezvoltarea politicii în fiecare etapă a procesului.

Dacă facem acest lucru, am putea dezvolta o înţelegere a interacţiunilor dintre analiză şi politică şi a căilor prin care consideraţiile politice creează cadrul pentru utilizarea anali­zei. Analiza se presupune că este obiectivă şi raţională. Aceasta înseamnă că ea utilizează instrumente economice, statistice, de planificare şi din alte discipline pentru a ne ghida către soluţii raţionale pentru problemele existente, pentru a ne ajuta să maximizăm producţia de bunuri publice. Problema critică este dacă şi în ce condiţii acest mod de analiză face diferenţa.

[1]

Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureşti, 2001, p. 9.

^[2]  Helco, 1972, p. 84, apud A. Miroiu, op. cit., p. 7.

^[3]  Thomas Dye, Understanding Public Policy (7^th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992, p. 4.

^[4]  James Anderson, Public policy making (2^nd ed.), Princeton, NJ, Houghton Mifflin, 1994, p. 5.

^[5] B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, 1984, în trad. Miroiu, A., Introducere în politicile publice, Editura Trei, Bucureşti, 2000.

^[6] Edward T. Jennings Jr., suport curs, Martin School of Public Policy and Administration, University of Kentucky.

^[7] Deborah Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, Revised Edition, 2002.