Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări posibile. Astfel, politicile publice pot fi caracterizate în funcţie de criterii formale sau instituţionale: politici naţionale, politici locale şi politici interguvernamentale sau în funcţie de grupurile de cetăţeni cărora le sunt adresate. Totuşi, experienţa ne arată că nu există nicio tipologie bună în sine. Totul depinde de utilizarea dată de analist. Tipologiile utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasifică acţiunea publică în funcţie de teoria schimbării sociale care o structurează. O astfel de clasificare este cea elaborată de Lowi[1] şi completată de Ripley şi Franklin (1991) şi care se bazează pe un parametru, şi anume natura coerciţiei pe care o politică publică o induce între stat şi destinatarii politicii respective.
Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fi calificată în două moduri:
- Pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau constrângător asupra cetăţeanului sau, din contră, în mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci când un agent de poliţie dă o mustrare sau un sfat automobilistului în culpă.
- Pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către care este îndreptată, modificân- du-le comportamentul acestora şi limitându-le autonomia sau, din contră, se exercită printr-o presiune asupra mediului în care trăiesc aceştia; astfel putem reduce consumul gospodăriilor printr-o creştere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului. Intersectarea acestor parametri ne permite să facem distincţia între patru tipuri de politici publice.
Tipologia politicilor publice, bazată pe coerciţie (după Lowi), se prezintă astfel[2]:
O politică reglementară este o acţiune publică ce constă în adoptarea de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor. Statul obligă sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabileşte nişte reguli de comportament. În acest caz, coerciţia este maximă[3]. Pe scurt, libertăţile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret.
Mai târziu, Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin împărţirea politicilor de reglementare în două categorii: politici de reglementare protective şi competitive.[4] Astfel, politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate să limiteze furnizarea de bunuri şi servicii de către una sau câteva categorii desemnate de furnizori, care sunt aleşi dintr-un mare număr de furnizori potenţiali care concurează între ei. Aceştia citează alocarea licenţelor de radio şi televiziune, ca exemplu. Aşa stau lucrurile şi în cazul politicilor prin care statul limitează accesul liber la o profesie (medici, farmacişti, notari, avocaţi, arhitecţi etc.), inducând o protecţie dacă nu chiar o rentă pentru agenţii economici din această profesie. În general, statul acordă asociaţiilor profesionale puterea de a acorda licenţe pentru accesul la astfel de profesii (ex.: Colegiul medicilor, al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul avocaţilor etc.). Acest sistem asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor acestor profesionişti, care trebuie să fie educaţi şi reglementaţi pentru a putea asigura servicii competente clienţilor lor. Pe de altă parte însă, aceste politici creează anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii.
Politicile de reglementare protective sunt cele care încearcă să protejeze publicul în general de efectele negative ale activităţii private, cum ar fi: poluare, consumul de produse falsificate, fraudarea tranzacţiilor comerciale. Chiar dacă cele mai multe afaceri şi conducători sunt cetăţeni responsabili, care nu doresc să-şi modifice obiceiurile, cei care desfăşoară afaceri sunt totodată motivaţi de profit. Afacerile deseori rezistă la reglementări şi din această cauză, agenţiile de reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt luate ca bază de negocieri şi compromis, deoarece, nici afacerile, şi nici reglementatorii nu pot domina în întregime procesul de elaborare a politicilor.[5]
O politică distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al permiselor de construcţie. Este interzisă construirea de obiective fără permis (politică reglementară). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de un drept, pe care autoritatea publică îl acordă de la caz la caz (politică distributivă). În acest caz, cetăţeanul este beneficiarul unei acţiuni publice, aceea care îi acordă o favoare, un privilegiu (o rentă imobiliară şi funciară, un preţ de teren în creştere) etc., care însoţeşte actul administrativ atribuit. Cetăţeanul beneficiază de o excepţie de la regulă, datorită unui favor unilateral din partea statului sau deoarece a îndeplinit anumite condiţii.
O politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnaţi nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă este caracterizată prin acţiuni care intenţionează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile personale şi civile etc.[6] Exemplul tip este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă condiţiile (vârsta, statutul economic etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o protecţie socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă să utilizeze sau nu această posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul manipulează criterii generale, nu desemnează individual beneficiarii sau victimele.
O politică constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică defineşte reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituţiei unei ţări, prin realizarea de reforme instituţionale sau administrative. Într-un astfel de caz, coer- ciţia îi afectează pe destinatari în mod slab şi indirect. Astfel, pentru sportivi, crearea de către guvern a unui minister al sporturilor pare o decizie foarte abstractă, care nu îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi. Şi totuşi, constituirea unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru autoritatea publică de a interveni în activităţile sportive.
Pe de o parte, trebuie înlăturată o confuzie care se referă la utilizarea instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotărâri nu înseamnă neapărat politici reglementare. Există politici de ordin distributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijină sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte cu valoare juridică (opozabile terţilor) nu este de altfel decât o tehnică printre altele de care dispune autoritatea publică pentru a acţiona; ea poate impozita, construi, discuta, subvenţiona, negocia etc. Pe de altă parte, o tipologie nu oferă o soluţie solidă care să permită identificarea automată a tuturor caracteristicilor unei politici publice, de aceea este nevoie de un model de analiza care să ne explice cum funcţionează întreg mecanismul de formulare a unei politici publice, aşa cum vom vedea în capitolul următor.
Theodore Lowi, American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory, World Politics 16 ( July 1964), pp. 667-715.
Vezi J. Meny, J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989.
[3] Face excepţie de la această coerciţie un tip special de acţiune reglementară, denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) şi care amplifică, de fapt, privilegiile publicului vizat.
[4] Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks - Cole, 1991.
Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc.
[6] Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks-Cole, 1991, p. 91.