Politicile publice sunt realizate de către subsisteme administrative[1], alcătuite din actori care se confruntă cu o problemă publică. Termenul de actor include atât actori din sfera socialului, cât şi actori din structurile de stat, unii fiind mai mult implicaţi în procesul administrativ, în timp ce alţii sunt simpli spectatori[2].
Unul dintre cei mai tentanţi termeni în studiul politicilor este cel al autorilor acestora (policy - makers). Acesta are rezonanţa clară şi se referă la un grup cunoscut de decidenţi care determină cursul unei acţiuni în mod intenţionat şi urmărind anumite finalităţi. Dar aceasta nu este, în mod necesar, şi maniera în care văd lucrurile cei care sunt consideraţi ca fiind autori ai politicii.
Actorii implicaţi în procesul politicilor publice pot fi atât indivizi, cât şi grupuri. Numărul lor variază în funcţie de ţară, sector sau domeniu şi se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur, literatura de specialitate oferă multiple clasificări ale participanţilor în procesul politicilor publice.
Kingdon[3] distinge între participanţii din interiorul şi exteriorul sistemului politico-administrativ următoarele categorii: guvernul, înalţii funcţionari, Parlamentul, grupurile de interese, universitarii, cercetătorii şi consultanţii, mediile de comunicare în masă, partidele politice şi opinia publică, dar afirmă că această distincţie este în parte artificială. La rândul lor, Howlett şi Ramesh împart actorii politici în următoarele cinci categorii: oficialii aleşi (pot fi, la rândul lor, divizaţi în două categorii - membri ai executivului şi ai legislativului - rolul acestora din urmă fiind însă mult mai redus), oficialii numiţi în funcţie (funcţionarii), grupurile de interese, grupurile de cercetători şi mass-media. Primele două categorii aparţin statului, iar celelalte trei, societăţii.[4] Rolul acestora în ciclul politicilor publice este diferit[5]:
- • executivul, Guvernul sau cabinetul - rolul acestuia în procesul politicilor publice este de departe cel mai important, el intervenind în toate etapele ciclului politicilor (elaborarea, implementarea, evaluarea). Puterea de care dispune variază însă în funcţie de regimul politic existent în ţara respectivă. În sistemele parlamentare, guvernele trebuie să dispună de o majoritate confortabilă în cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le înaintează acestuia să fie aprobate şi rămână în forma lor iniţială, în timp ce în regimurile prezidenţiale, executivul are deseori sarcina dificilă de a convinge Congresul să-i accepte propunerile. Evident însă, guvernul prin funcţia sa de conducere a organelor administraţiei publice deţine un rol semnificativ şi în faza de implementare;
- legislativul - acesta are un rol secundar, în sensul că, în general, el nu este cel care iniţiază propuneri de politici, deşi acest lucru nu este exclus. El are însă rolul de a aproba proiectele de legi înaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar şi de a finanţa implementarea acestora. În sistemele parlamentare, dacă guvernul dispune de majoritate în cadrul parlamentului, procedura legiferării este mai mult formală, în schimb, în situaţia în care executivul are o slabă reprezentare, organele legislative pot influenţa în mod mai consistent propunerile guvernului.
Capacitatea de influenţare a Parlamentului este limitată însă de caracterul uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavând uneori expertiză suficientă pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poate adăuga, dacă ar fi să luăm exemplul României, abundenţa prea mare de proiecte de legi şi mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin procedură de urgenţă.
- Funcţionarii, mai ales cei de rang înalt - reprezintă, în perioada contemporană, un pion important al procesului politicilor publice, mai ales datorită complexităţii problemelor de guvernare. Atât executivul, cât şi legislativul apelează adesea la expertiza funcţionarilor pentru a-şi transpune în practică propriile opţiuni în ceea ce priveşte politicile publice, care evident le pot influenţa aceste opinii; • Grupurile de interese[6] - reprezintă probabil, în aproape toate statele, principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului şi de aducere a acestora, într-un mod organizat, în faţa autorităţilor guvernamentale. Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine, deoarece încearcă să acapareze puterea guvernamentală pentru propriul interes şi uneori sunt nevoite să facă numeroase compromisuri în ceea ce priveşte programele publice promovate pentru a-şi atrage un număr cât mai mare de susţinători.
Grupurile de interese pot pune la dispoziţia oficialilor guvernamentali atât expertiză şi informaţii, cât şi importante resurse financiare. Modalitatea în care guvernele fac acest lucru variază de la angajamentele ocazionale, prin care oficialii chemau grupuri de interes reprezentative să-şi exprime opinia, până la aranjamente aproape formale, în care grupuri de interese sunt chemate să facă parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul în care acestea operează poate fi înţeles prin explicarea altor două noţiuni: pluralismul şi corporatismul. Pluralismul reprezintă sistemul în care toate interesele se organizează şi se află în competiţie liberă, şi niciun grup nu este capabil să domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica constă tocmai în această competiţie deschisă între grupurile de interese pentru a vedea dacă politicile publice pe care ele le promovează sunt adoptate de guvern. Neocorporatismul este sistemul în care toate interesele sunt organizate şi în care guvernul negociază cu toate interesele afectate în toate stadiile din procesul elaborării şi implementării politicilor[7] .
- • Grupurile de universitari, cercetători şi consultanţi - sunt formate din persoane ce activează în cadrul universităţilor, institutelor de cercetare, firmelor de consultanţă şi organismelor de tip think-tank. Acestea din urmă reprezintă „grupări independente, implicate în cercetarea multidisciplinară, menite să influenţeze politicile publice[8]". Influenţa lor depinde de contextul şi tradiţiile culturale naţionale, dar contribuţia lor se referă mai degrabă la formularea de alternative, decât la stabilirea agendei guvernamentale. Spre deosebire de cercetători, de universitari care au interes mai mult teoretic şi filozofic faţă de politicile publice, organismele de think-tank au preocupări şi
de ordin practic referitoare la procesul administrativ şi dispun de resurse financiare mai consistente pentru a-şi promova opiniile lor.
- Mass-media joacă deseori rolul unui amplificator al problemelor publice sau al unor soluţii promovate de anumite grupuri de interese sau organisme de think- tank. Ea reprezintă totodată o oportunitate pentru ca anumite probleme să ajungă în atenţia publicului. Redactorii-şefi ai anumitor ziare, purtătorii de mesaj pot servi anumitor interese însă, manipulând astfel opinia publică.
- În ceea ce priveşte alegătorii şi partidele politice, cei doi autori sunt de părere că aceste categorii aparţin atât statului, cât şi societăţii, însă rolul lor în procesul formulării politicilor publice este net diferit. Astfel, rolul alegătorilor este redus, ei nefiind implicaţi în mod direct, ci prin intermediul reprezentanţilor lor, oamenii politici aleşi, care deşi ţin cont de opinia publică atunci când îşi formulează politicile, ei pot fi dominaţi de către experţii existenţi în anumite domenii. Opinia publică deţine o influenţă vagă şi difuză asupra agendei guvernamentale. Acest lucru poate avea un efect pozitiv sau negativ. Pozitiv, în sensul că ea poate impune anumite probleme pe agenda guvernamentală, care prezintă interese pentru un număr mare de persoane. Efectul negativ, constrângerile impuse guvernului, mai mult decât forţele pozitive în favoarea acţiunii guvernamentale, sunt probabil mai importante şi mai frecvente. În asemenea ocazii, majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite priorităţi, însă priorităţile guvernamentale pot
fi afectate mai mult de un număr mic de persoane cu preferinţe diferite, dar de o mai mare intensitate.
În schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii publice, dar indirect, în general, prin intermediul membrilor lor care se află în aparatul executiv şi, în mai mică măsură, în cel legislativ. Doctrina politică sau ideologia partidului poate influenţa într-o oarecare măsură opţiunea membrilor partidelor către anumite genuri de politici, însă nu rareori, în practică se observă că aceştia îşi neglijează platforma oficială a partidului în procesul politicilor publice. Dacă ar fi să analizăm procesul politic din România, este lesne de observat că membrii partidelor politice româneşti nu prea sunt interesaţi de ideologia partidului din care fac parte, ci mai degrabă de propriile interese şi de dorinţa de a se afla „în barca care este la putere", care le conferă un acces mai uşor la resurse. Acest lucru poate fi uşor sesizat prin migraţia care are loc în România în rândul partidelor politice.
Noţiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltată de către primii teoreticieni ai pluralismului, în Statele Unite. Ei au folosit noţiunea de suborgan administrativ, pentru a desemna" grupări alcătuite din membri ai societăţii sau oameni de stat, aflat într-un model de interacţiune devenit rutină." (Lance de Haven Smith, Carl van Horn - Subgovernement Conflict in Public Policies, în Policy Studies Journal 12, 4,1984).
26 M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 63.
J.W. Kingdon, Agendas, Alternativas and Public Policies, HarperCollins, New York, 1984.
[4] M. Howlett, M. Ramesh, idem, p. 64.
Pentru mai multe detalii, vezi Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, pp. 65-72.
[6] Grupurile de interese reprezintă grupuri organizate de cetăţeni, unul din scopurile lor fiind acela de a se asigura că statul urmează anumite politici. În statele contemporane, există un număr foarte mare de grupuri de interese, care urmăresc diferite scopuri, însă existenţa lor nu este incompatibilă cu democraţiile şi societăţile deschise (W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987). Ele pot reprezenta interesele de afaceri, industriale, organizaţiile muncitoreşti, sindicatele, asociaţiile profesionale, dar şi interesele consumatorilor sau de protecţie a mediului.
W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987, op. cit., pp. 237-238.
[8] Simon James, The Idea Brokers: The Impact of Think - tanks on Britsh Governement - Public Administration 71 (1993), p. 492, în M. Howlett, M. Ramesh., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 71.