Administrație publică

Problema de politică publică este o condiţie sau o situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie este necesară intervenţia guvernamentală. Dacă o anumită situaţie este considerată ca normală, inevitabilă sau o res­ponsabilitate individuală, nicio acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată, deoarece situaţia respectivă nu este proble­matică.

Nu orice problemă poate ajunge să primească o soluţie printr-o măsură de politică publică, tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, în care diverşi actori instituţionali încearcă să aducă problemele în atenţia guver­nanţilor. Putem spune, deci, că există mai multe feluri de agende:

• O agendă publică, însumând toate problemele percepute de membrii unei comunităţi;
• O agendă instituţională, cumulând toate problemele pe care factorii decizionali îşi propun să le rezolve într-un anumit interval de timp;
• Agenda media, care acţionează ca un facilitator între agenda publică şi cea instituţională, însă uneori poate avansa propriile priorităţi.

Nu întotdeauna cele trei agende coincid: există şi situaţii în care problemele percepute de membrii unei comunităţi sunt suficient de specifice, astfel încât să nu fie recunoscute la nivel guvernamental şi invers. De aceea, putem spune că problemele de politică publică nu intră/nu rămân pe agenda instituţională decât dacă îndeplinesc cumulativ următoarele trei condiţii:

• Sunt suficient de semnificative - un număr semnificativ de persoane sau comunităţi sunt afectate;
• Au intensitate - magnitudinea impactului este ridicată;
• Au durabilitate în timp.

În viziunea lui Cobb, Ross şi Ross, există patru faze princi­pale ale procesului de stabilire a agendei, pe măsură ce problemele trec din agenda sistemică, în agenda institu­ţională: problemele sunt mai întâi iniţiate, sunt specificate apoi soluţiile lor, sunt dezvoltate argumente în sprijinul pro­blemelor propuse, şi dacă au succes, problema intră în agenda instituţională.^[1]

Iniţial, în studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut că problemele publice trec mereu din agenda publică, în cea instituţională. S-a demonstrat însă mai târziu că o astfel de concepţie nu este întru totul adevărată. În activitatea politică putem distinge două stadii:

• faza de definire a unei probleme, de formulare a cererilor;
• înscrierea în agendă, ce presupune analiza cere­rilor, stimulilor şi problemelor, şi formularea pro­punerilor de răspuns la problemele identificate.

Această distincţie între cele doua faze nu înseamnă neapărat că prima o precede cronologic pe cea de-a doua. Într-adevăr, este posibil să ne imaginăm că un răspuns există deja şi că acesta este urmat de o fază de formulare a cererii. Pentru a înţelege procesul de stabilire a agendei, trebuie să înţelegem mai întâi cum ajung să fie formulate cereri de implementare a unei politici de către indivizi sau grupuri şi cum ajung autorităţile publice să răspundă acestor cereri sau invers, precum şi condiţiile care generează aceste cereri.

Pentru început ne putem pune întrebarea firească: cum sunt generate problemele care determină intervenţia publică? Deşi deseori sunt acceptate ca atare, mijloacele şi mecanismele prin care anumite probleme vin în atenţia autorităţilor publice nu sunt deloc simple. În analiza pe care o face cu privire la „problemele sociale", Becker arată că existenţa unei probleme sociale rezultă din două surse posibile:

• carenţele obiective ale unei societăţi;
• dar în special decizia subiectivă a celor care desemnează un fenomen ca fiind o problemă so­cială, în numele societăţii (Becker, 1964).

Originea unei solicitări sociale şi a nevoilor pe care această solicitare se presupune că trebuie să le medieze se situează în sfera politicului. Nu există transparenţă totală, legătură directă între social şi politic; ceea ce înseamnă că nevoile nu se definesc şi nu se enunţă într-o stare de vizibilitate perfectă. Aceasta este selectivă.

Conceptul de nevoie este greu de mânuit, chiar periculos, dacă nevoia este considerată o exigenţă în sine. Poate fi utilizată cu condiţia de a conştientiza faptul că nevoile de tip normativ sunt, în general, cele mai frecvente. Consumatorii sau grupurile de public vorbesc prea puţin; în schimb, mulţi alţi actori sociali vorbesc în numele lor, antreprenorul politic, avocatul într-o cauză, promotorul unui interes sectorial şi chiar autoritatea publică interesată.

Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul în care sunt identificate, şi care nu pot fi satisfăcute prin intermediul pieţei. Multe dintre aceste probleme sunt controversate, ajungând să reprezinte o miză (issue). Miza este orice problemă în jurul căreia se iniţiază o dezbatere, o controversă, care face obiectul unor valori contrastante. O miză nu există în sine, ci în raport cu actori specifici care, în marea majoritate a cazurilor, au priorităţi diferite unii faţă de ceilalţi. Problemele rezultă din evenimente care afectează oamenii în mod diferit. Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar autorităţile publice nu acţionează asupra tuturor mizelor. Dacă aceasta se întâmplă sau nu depinde de modul în care sunt percepute evenimentele.

O altă perspectivă, cu o inspiraţie mai antropologică, constă în privilegierea conceptului de „problemă publică", ca pârghie de formulare a agendelor. Acţiunile publice sunt forme cultu­rale, cu retorica şi riturile lor.

În domeniul politicii, părerea conform căreia ideile generează cererile adresate organelor administraţiei publice a fost formulată pentru prima oară de către Frank Fischer şi John Forester^[2] şi aplicată pentru prima dată în procesul de sta­bilire a agendei politice de către Deborah Stone. În viziunea lui Stone, stabilirea agendei presupune de obicei construirea unui scenariu despre cauzele problemei publice în discuţie^[3].

Atunci când o problemă publică este însuşită din punct de vedere social, cu privire la această problemă apare un pro­ces de responsabilizare din partea unui segment sau altul al societăţii. O problemă este definită de un grup ca ţinând de o intervenţie publică pentru că acest grup are capacitatea şi autoritatea de a o promova ca atare. Nu poate impune ca o acţiune publică să fie angajată astfel încât să „se facă ceva cu privire la problemă". Gusfield^[4] dă în acest sens ca exem­plu problema homosexualităţii în Statele Unite. Psihiatrii au fost „proprietarii" acesteia, erau o autoritate la care se raportează grupurile pentru o definiţie şi pentru soluţii, iar homosexualitatea a devenit astfel o problemă publică. Se întâmplă ca un grup să îşi piardă statutul de proprietar, care trece în mâinile unei alte instituţii sau ale unui alt mediu. Problema publică are toate şansele să fie redefinită în structura sa cognitivă şi morală. Homosexualitatea a devenit astfel o problemă civică aflată în mâinile unor grupuri care se bat pentru egalitatea drepturilor „minorităţilor".

Însă, mobilizarea socială nu este suficientă pentru a asigura înscrierea pe agendă: mizele sociale nu sunt în mod automat convertite în mize politice; acestea sunt construite în funcţie de logica competiţiei politice, de structura interacţiunii politice. Acestea influenţează modul în care este tratată o cerere socială: fie ea este cenzurată prin excluderea chestiu­nilor considerate ca fiind nerelevante de către autorităţile politice; fie ea este refuzată prin eliminarea problemelor con­siderate prea costisitoare sau puţin rentabile din punct de vedere politic; fie decantată prin selectarea şi ierarhizarea priorităţilor; fie activată prin mobilizarea grupurilor de inte­rese, fie torsionată prin reformularea problemei.^[5]

Rămâne de înţeles conţinutul descrierii şi al soluţiei găsite pentru problemă.

În general, se întâmplă foarte rar ca definiţia iniţială a unei probleme să rămână stabilă şi invariabilă. Ea are toate şan­sele să se schimbe pe parcurs, să fie reajustată, să îşi modifice conţinutul şi termenii. Această definiţie este ea însăşi o miză politică majoră. Anumiţi actori recurg la stra­tegii de redefinire. Beneficiul pe care speră să îl obţină poate fi de a extinde baza publicului interesat, de a obţine sprijinul şi mobilizarea unor grupuri noi. Reformularea problemei şi cererea de acţiuni publice permit, de asemenea, antrepreno­rului politic să modifice situaţia socială prin schimbarea diferenţelor tradiţionale care separă publicul interesat sau potenţial favorabil de public neinteresat sau lezat. Extinderea actorilor şi a publicului interesat reprezintă strategia de bază.

J.L. Walker afirmă că atractivitatea unei probleme creşte, dacă aceasta are un impact asupra unui număr mare de oameni; trebuie să existe dovezi convingătoare că problema este serioasă şi reală; problema devine mai uşor de înscris în agendă dacă există o soluţie uşor de înţeles pentru pro­blema vizată. Lista poate fi extinsă, gândindu-ne sistematic la următoarele elemente ale stabilirii agendei:

• evenimentele care implică eforturi mari de a le face cunoscute autorităţilor publice;
• organizarea şi resursele celor afectaţi; accesul şi reprezentarea grupurilor;
• structura procesului politic şi angajamentele deci- denţilor.

Mass-media joacă un rol primordial în procesele de accele­rare sau atenuare a mizelor, de demobilizare sau lărgire a publicului. Pentru antreprenorii care solicită acţiune publică, sunt posibile mai multe utilizări ale mass-mediei, fie pentru sensibilizarea unui public mai larg prin atragerea atenţiei, fie prin provocarea unui eveniment care să fie intens mediatizat. Mijloacele de comunicare în masă pot de asemenea să se întoarcă împotriva strategiilor antreprenorilor, inducând efecte care, din contră, îndepărtează publicul potenţial.

Odată ce problema publică a fost conştientizată de către autoritatea publică, aceasta este nevoită să aleagă din gama de răspunsuri posibile pe care le poate oferi în raport cu o cerere de înscriere pe agendă. În acest stadiu sunt eliminate opţiunile considerate de neacceptat de către actorii politici influenţi, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv. Astfel ^[6]:

• Ea poate refuza înscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau, din contră, de a adopta o tactică mai indirectă de refuzare. Ea are posibilitatea de a acţiona asupra problemei înseşi, prin dezamorsarea, închiderea, luarea în derâdere a acesteia etc. Acţiunea sa poate să se extindă şi asu­pra antreprenorilor şi grupurilor (de identificare sau de atenţie), evitând adoptarea unei poziţii cu privire la problema propriu-zisă: prin discreditarea liderilor, prin scurtcircuitarea acestora pentru a se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea rivalităţilor interne etc.
• Cealaltă alternativă este de a răspunde favorabil la cerere, dar în funcţie de grade diferite. Autoritatea publică face dovada unei atenţii pozitive, îşi modu­lează acţiunea concretă în mod tactic. Astfel, ea poate:
• transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea şi ascultarea unei delegaţii, prin asculta­rea cu interes a argumentelor antreprenorilor;
• invoca o constrângere care să permită evitarea acţiunii. De exemplu, ea va declara că este gata

să acţioneze şi să îşi acorde sprijinul, dar că există împrejurări majore care o împiedică;

• amâna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de experţi este un mijloc clasic de amânare a termenelor limită;
• stabili o procedură de soluţionare a problemei, fără vreun angajament cu privire la conţinut. Instituirea unui serviciu specializat căruia îi este încredinţată misiunea de definire a unor proceduri specifice constituie un exemplu în acest sens;
• soluţiona o mică parte a problemei, care are o valoare simbolică, fără a trece de fapt la fondul problemei;
• lua în considerare cererea în ansamblul său;
• anticipa apariţia cererii, fără să aştepte ca aceasta să se dezvolte prin medierea antrepreno­rilor terţi.

Tipul de răspuns va depinde de natura mizei: caracterul mai mult sau mai puţin stringent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul său de formalizare, difuzia sa, intensi­tatea opoziţiei pe care o suscită. Trebuie să ţinem însă cont şi de context, de apariţia aşa-numitelor ferestre de oportu­nitate care se pot deschide în funcţie de evoluţia conjuncturii politice; alternanţa politică permite ca anumite probleme care au fost anterior refuzate să fie înscrise în agendă într-un alt moment; punerea pe agendă depinde deci şi de curentul politic, care rezultă din contextul politic^[7].

^[1] R. Cobb, J.K. Ross, M.H. Ross, Agenda Building as a comparative Political Process în America Political Science Review 70 (1976), p .127.

^[2]  Frank Fischer, John Forester, The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, Duke University Press., Durham, 1993.

^[3]   Deborah Stone, Policy Paradox and Political Reason, Scott, Foresman, Glenview, 1988; Deborah Stone, Causal Stories and the Formation of Policy Agendas, in Political Science Quaterly 104, 2, 1989.

^[4]   J.R. Gusfield, The Culture of Public Problems, University of Chicago Press, 1981.

^[5] Chevallier Jacques, Science Administrative, 3e édition refondue, Presses Universitaires de France, 2002, p. 471.

^[6] Y. Meny, J.-C. Thoening, op.cit., p. 90.

^[7] John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, Little, Brown and Company, Boston, 1984.