Administrație publică

Un prim element fundamental pentru o politică publică de succes îl reprezintă definirea corectă a problemei şi identificarea cauzelor acesteia, deoarece tot parcursul ulte­rior al procesului politicii publice depinde invariabil de acest moment. Atunci când nu avem o imagine clară asupra problemei, este bine să provocăm discuţii cu toţi potenţialii actori (stakeholderi) implicaţi, să analizăm datele disponibile (cantitative şi calitative). O problemă slab structurată sau ale cărei cauze nu au fost corect depistate poate duce la un eşec al politicii publice.

De regulă, prin decizie se înţelege rezultatul procesului prin care se realizează o alegere între două sau mai multe posibilităţi de acţiune alternative care pot conduce la îndeplinirea aceluiaşi obiectiv. Întregul proces prin care se ajunge la această concluzie este cunoscut sub numele de „proces de luare a deciziei". Herbert A. Simon^[1] consideră că „elaborarea deciziei este sinonimă cu întregul proces mana­gerial. De fapt, funcţiile managementului reprezintă serii de decizii înlănţuite. Abordarea principală, care a fost luată în considerare în studierea proceselor de luare a deciziilor, a folosit analogia dintre luarea deciziei şi procesul general de rezolvare a problemelor. Etapele generale ale acestui proces sunt următoarele:

1. Definirea problemei;
2. Găsirea alternativelor posibile de acţiune;
3. Evaluarea alternativelor;
4. Selectarea alternativei.

Totuşi, unii cercetători susţin că de fapt există o diferenţiere între cele două procese, întrucât cele patru etape mai sus-men- ţionate se constituie în procesul de elaborare a deciziei, iar rezolvarea problemei ar include şi aplicarea alternativei alese. Totuşi, o parte a literaturii de specialitate consideră cele două concepte ca fiind interschimbabile.

Identificarea caracteristicilor profunde ale acestei decizii publice este un mod de lucru adesea utilizat în ştiinţele sociale. În general se consideră că un proces decizional reuneşte activităţi şi actori în jurul a două faze principale: faza de formulare şi cea de legitimizare^[2] (Jones, 1970).

1. a) Formularea desemnează activitatea prin care o cerere sau o problemă înscrisă pe agenda guvernamentală se transformă în alternative pentru acţiune, în soluţii.

Această fază, numită şi fază de elaborare, include diverse activităţi care se diferenţiază între ele în teorie, dar care în fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formularea încorporează atât planificarea raţională, cât şi reacţii subiec­tive, marja de opţiuni reducându-se la ceea ce factorii de decizie pot accepta sau nu. În esenţă, procesul constă în a determina care acţiuni sunt posibile şi care nu. Responsabilii politici şi serviciile lor fac studii pentru a identifica obiectivele şi faţetele lor operaţionale, pentru a descoperi factorii care cauzează problema, pentru a mobiliza cunoştinţele disponi­bile şi pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizează o ima­ginaţie mai mult sau mai puţin creatoare pentru a ajunge la alternative şi pentru a identifica o ţintă care trebuie atinsă. Se fac previziuni sau pariuri cu privire la meritele alterna­tivelor, la acceptabilitatea soluţiilor, la viitorul problemei odată ce decizia va fi luată. Se iau în calcul actorii importanţi, precum şi credinţele existente.

Este recomandabil de asemenea să se ţină cont de faptul că, uneori formularea poate avea loc, fără o definire clară a problemei sau fără ca cei care formulează alternativele să aibă un contact prea strâns cu grupurile afectate. De ase­menea, în cadrul formulării pot interveni mai mulţi actori care propun soluţii complementare sau care se află în competiţie. Formularea sau reformularea poate avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, fără a exista vreodată suficient sprijin pentru propunerile formulate. Există adesea mai multe puncte de apel pentru cei care au de pierdut în procesul formulării. Procesul în sine nu are niciodată efecte neutre: unii pierd, alţii câştigă. Formularea este foarte mult o activi­tate politică, deşi nu neapărat partizană.

Howlett şi Ramesh^[3] arătau că există o serie de limite care acţionează asupra celor care formulează politicile publice. Unele pot fi constrângeri fundamentale care ţin de natura însăşi a problemei care trebuie rezolvată. Altele sunt con­strângeri de natură procedurală, care la rândul lor pot fi insti­tuţionale (prevederile constituţionale, modul de organizare al statului şi a societăţii, sistemele de idei şi credinţe domi­nante).

O altă problemă pe care o ridică cei doi autori este cea dacă formularea politicii publice este publică sau privată. În cazul în care este privată, cei doi se întreabă care sunt motivele pentru care numai unii au acces în această etapă importantă a procesului? Iar în cazul în care este publică, atunci care sunt condiţiile necesare pentru a participa la acest proces?

Formularea poate să se împartă, la rândul său, în două sub- etape: cea a analizei şi cea a selecţiei.

• • Analiza defineşte o activitate de investigare a proble­mei, de căutare a opţiunilor şi alternativelor. Conse­cinţele, avantajele şi inconvenientele, efectele induse şi efectele urmărite sunt anticipate şi explicate. Se pune întrebarea de a şti dacă trebuie să se acţioneze sau nu şi care ar fi rezultatele acţiunii sau lipsei de acţiune. Dacă o autoritate nu reuşeşte să înţeleagă ce se întâmplă, problemele complexe sunt caricatu­rizate, există date a căror pertinenţă şi finalitate trebuie verificate, există cuplaje cauză-efect care seamănă cu istoria oului şi a găinii, investigaţia nu merge de la sine.

Decidenţii publici, ţinând cont de presiunea cetăţenilor (ce sunt consideraţi contribuabili, utilizatori şi clienţi), au o mare „înclinaţie în a traduce problemele în soluţii, fără a face un diagnostic prealabil. Uneori se realizează anumite echipa­mente publice, fără a se cunoaşte utilitatea efectivă a aces­tora. Nu trebuie însă neglijat faptul că diagnosticul este un joc al puterii şi face parte integrantă din definirea politicilor publice.

Analiza sau diagnosticul situaţiei existente pot fi realizate pornind de la următoarele aspecte :

• identificarea grupului-ţintă ce va fi afectat de această politică, analiza caracteristicilor principale ale acestui public şi a relaţiilor dintre acest grup şi agenţii publici şi partenerii privaţi;
• inventarierea acţiunilor conduse de către autorităţile publice, analiza coerenţei şi a legăturilor dintre acestea, a conflictelor de logică şi de interese dintre actorii participanţi, studierea analizelor de evaluare anterioare;
• identificarea efectelor mediului extern asupra fenomenelor observate la populaţia vizată;
• punerea în evidenţă a interacţiunilor majore dintre cetăţeni, autorităţi publice şi mediul extern;
• analiza pertinenţei acţiunii publice în jocul acestor mecanisme.

Aceasta este etapa care defineşte, practic, întreg parcursul ulterior al politicii publice, care devine soluţia preferată la problema identificată anterior. Formularea alternativelor tre­buie să ţină cont de câteva condiţii minime:

• • Fiecare variantă trebuie să explice clar modul în care

va rezolva problema ce reclamă o politică publică;

• Fiecare variantă trebuie să fie însoţită de o estimare a necesarului de resurse (financiare, umane, de timp);
• Fiecare variantă trebuie să fie însoţită de o estimare a impactului aşteptat asupra grupului-ţintă.

Există mai multe procese prin care se pot genera soluţii viabile la o problemă, atunci când decidentul îşi ia timpul necesar pentru această etapă, anume:

• Brainstorming (de regulă, în interiorul echipei care este responsabilă cu soluţionarea problemei: în cazuri concrete, echipa poate fi formată din: consilieri, experţi, parteneri de coaliţie, colegi de partid etc.);
• Tehnica Delphi - constă în consultarea unui grup de experţi în domeniul de referinţă a problemei pe care am ales-o pe baza unui chestionar care măsoară opiniile acestora asupra problemei analizate;
• Consultări cu persoane, organizaţii din afara instituţiei - de regulă, acestea sunt utile mai ales atunci când definirea problemei este făcută de factorul cu putere de decizie, care însă nu cu­noaşte toate soluţiile posibile pentru rezolvarea acesteia;
• Studierea modului în care alţii au rezolvat pro­bleme similare (modelul best practice).

Legitimizarea este un element central într-un sistem politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie, susţinere. O moda­litate de a măsura legitimitatea este de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern şi pentru ceea ce face acesta. David Easton^[4] face o distincţie importantă între două tipuri de sprijin: concentrat şi difuz.

Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile şi predispoziţiile stimulate de rezultate care sunt percepute de către cetăţeni ca îndeplinind cererile lor pe măsură ce apar sau chiar anticipându-le. În schimb, sprijinul difuz se refera la „rezerva de atitudini favorabile sau la bunăvoinţa care-i ajută pe membrii unei comunităţi să accepte sau să tolereze rezultatele care nu le convin sau efectele pe care le con­sideră contrare dorinţelor lor." După cum susţine Easton, legitimizarea se bazează pe atitudini învăţate. El se referă la „inocularea simţului legitimităţii" şi observă că sprijinul cel mai stabil derivă din convingerea cetăţenilor ca trebuie să se supună. După Jones, acest fapt sugerează că legitimitatea poate fi administrată în societate. Aceste concluzii suge­rează o relaţie dinamică între legitimitatea unui sistem politic şi aprobarea programelor guvernamentale.

Pot fi acceptate dezamăgiri pe termen scurt şi intermitente, însă menţinerea pe o perioadă mare a unor neconcordante între rezultate şi aşteptări poate să deterioreze sprijinul de bază pentru sistemul politic. Acest lucru este valabil şi atunci când guvernul încearcă să manipuleze legitimitatea prin folosirea de simboluri. Publicul poate învăţa să sprijine guvernul prin circulaţia informaţiei şi prin folosirea de simboluri, însă în timp, rupându-se asocierea dintre simbol şi program, ajungându-se la separarea simbolului de program, în acel moment guvernul trebuie să suporte costurile acelei separări.

• • Selecţia reprezintă, în esenţă, procesul de reducere a opţiunilor la o singură alegere. Această fază este însoţită de tensiuni care ţin de divergenţe normative şi utilitariste. Ea poate fi momentul în cursul căruia se exprimă şi se soluţionează conflicte, faptele sau analiza nefiind neutre în ochii actorilor implicaţi, în orice caz, nu mai neutre decât scopurile. Compro­misuri, negocieri, coaliţii, înţelegeri, situaţii clar-ob- scure constituie tot atâtea activităţi generate în cursul acestui proces. Valorificarea opţiunilor alternative permite exprimarea unor tactici la fel de variate ca şi recurgerea la valori, permite propaganda, comuni­carea şi şantajul. Promovarea politică însoţeşte de aproape selectarea unei alternative.

Atunci când avem de-a face cu mai multe soluţii pentru aceeaşi problemă, iar decidentul este pus în postura de a alege una dintre ele, aceste variante pot fi, la rândul lor, „cântărite" folosind diverse metode cantitative şi calitative:

Metodele calitative se folosesc mai ales atunci când pro­blema este una focalizată, restrânsă, când sunt puţine date cantitative disponibile, iar credibilitatea lor ridică anumite semne de întrebare, respectiv când gradul de deschidere al instituţiilor implicate în soluţionarea problemei este relativ mare (ex.: interviuri, analiza SWOT, focus-grupuri, brainstor- ming, medierea şi negocierea etc.).

Metodele cantitative se utilizează atunci când problema pe care ne propunem să o rezolvăm este extinsă (afectează grupuri-ţintă largi), există date statistice disponibile, iar gradul de deschidere al instituţiilor implicate este redus (ex.: analiza multicriterială, analiza cost-beneficiu, analiza de risc, analiza senzitivităţii, analiza cost-eficacitate).

1. b) În ceea ce priveşte faza de legitimizare, aceasta pare mai scurtă şi mai uşor de identificat. În sensul strict al termenului, ea coincide cu momentul în care respon­sabilul formal, individul sau grupul căruia îi revin dreptul şi sarcina de a decide, ia decizia efectivă. El votează, semnează, „hotărăşte".

În teorie, el deţine autoritatea, monopolul alegerii. El poate accepta sau refuza selecţia elaborată în amonte, poate exercita un act discreţionar. Nu este obligat să accepte avizul consilierilor, experţilor şi al altor actori. El are posi­bilitatea de a face şi de a desface.

În practică se observă că acest lucru se întâmplă destul de rar. Uneori, „decidentul" ratifică pur şi simplu activitatea de selecţie sau modifică numai un detaliu al opţiunii deja elaborate. Asta înseamnă că este prizonierul procesului care s-a derulat în amonte? Şi da, şi nu.

Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are influenţa necesară pentru a distruge nişte compromisuri care neutralizează sau mobilizează, astăzi sau în viitor, alţi actori care să conteze. Îi lipsesc informaţiile privind tehnicitatea mizelor şi a opţiunilor posibile. În acelaşi timp, în sens invers, el poate să parieze că consilierii sau colaboratorii săi i-au anticipat interesele, valorile, preferinţele.

Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar şi atunci când „decidentul" se mulţumeşte să ratifice activitatea desfăşurată în amonte. Ea are o valoare adăugată care este decisivă din punct de vedere politic şi simbolic: prin votul său, prin semnătura sa, el conferă legitimitate unei alegeri şi o oficializează, îi conferă autoritate şi un caracter ireversibil.

Activitatea de legitimizare constă deci în alegerea unei soluţii în conformitate cu un criteriu de alegere, care face această soluţie acceptabilă pentru terţi. Legitimizarea este un element central într-un sistem politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie, susţinere. O modalitate de a măsura legitimitatea este de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern şi pentru ceea ce face acesta. David Easton^[5] face o distincţie importantă între două tipuri de sprijin: concentrat şi difuz.

Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile şi predispoziţiile stimulate de rezultate care sunt percepute de către cetăţeni ca îndeplinind cererile lor pe măsură ce apar sau chiar anticipându-le.

În schimb, sprijinul difuz se referă la „rezerva de atitudini favorabile sau la bunăvoinţa care-i ajută pe membrii unei comunităţi să accepte sau să tolereze rezultatele care nu le convin sau efectele pe care le consideră contrare dorinţelor lor". După cum susţine Easton, legitimizarea se bazează pe atitudini învăţate. El se referă la „inocularea simţului legi­timităţii" şi observă că sprijinul cel mai stabil derivă din convingerea cetăţenilor că trebuie să se supună. După Jones, acest fapt sugerează că legitimitatea poate fi administrată în societate. Aceste concluzii sugerează o relaţie dinamică între legitimitatea unui sistem politic şi aprobarea programelor guvernamentale.

Pot fi acceptate dezamăgiri pe termen scurt şi intermitente, însă menţinerea pe o perioadă mare a unor neconcordante între rezultate şi aşteptări poate să deterioreze sprijinul de bază pentru sistemul politic. Acest lucru este valabil şi atunci când guvernul încearcă să manipuleze legitimitatea prin folosirea de simboluri. Publicul poate învăţa să sprijine guvernul prin circulaţia informaţiei şi prin folosirea de simboluri, însă în timp, rupându-se asocierea dintre simbol şi program, ajungându-se la separarea simbolului de program, în acel moment guvernul trebuie să suporte costurile acelei separări.

[1]

Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, Ed. Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977, p. 23.

^[2] Charles O. Jones, An Introductions to the Study of Public Policy, 3rd. Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984.

[3]

Pentru mai multe detalii, vezi M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 141.

[4]

David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, in V. Junjan, R. Bere, în Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002.

[5]

David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, in V. Junjan, R. Bere, în Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002.