Administrație publică

Odată ce s-a obţinut acordul tuturor factorilor decizionali asupra variantei optime de soluţionare a problemei, aceasta trebuie făcută cunoscută tuturor celor implicaţi, pentru a se stimula crearea unei legitimităţi asupra soluţiei. În anumite cazuri, este nevoie ca în această etapă, decidentul să procedeze la acumularea de noi resurse (negocieri, concre­tizarea unor parteneriate, angajarea de personal nou) şi/sau să modifice anumite structuri organizaţionale - să creeze organizaţii noi, să modifice/sporească responsabilităţile vechilor organizaţii.

Este demonstrat faptul că implementarea politicilor rareori implică doar superiori şi subordonaţi din aceeaşi ierarhie organizaţională, cel mai probabil, fiind necesară şi coope­rarea altor persoane, care pot face parte din altă organizaţie guvernamentală (membri ai aceleiaşi structuri ierarhice) sau din organizaţii nesubordonate guvernului, sau care nu fac parte din nicio organizaţie. Atât formularea politicii, cât şi punerea ei în aplicare vor implica mai mulţi participanţi, cu moduri diferite de a înţelege problema pe care politica încearcă să o rezolve şi obiectivele politicii.

Execuţia reprezintă faza procesului politicii prin care trebuie să se atingă obiectivele stabilite. În cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii şi trebuie să fie puse în practică. Implementarea reprezintă acea fază a unei politici publice pe durata căreia sunt generate acte şi efecte pornind de la un cadru normativ de intenţii, texte sau discursuri politice (Y. Meny, J.-C. Thoening, 1989).

Tot în această etapă va alege instrumentele prin care politica este pusă în aplicare (de natură legislativă, instituţională etc.), respectiv agenţia implementatoare (Guvernul, alte autorităţi publice, organizaţii din mediul privat etc.). Cei care în practică sunt răspunzători de realizarea unei anumite politici, uneori au tendinţa de a supraevalua importanţa deciziei individuale (fie ea legislativă, administrativă sau economică) care precede realizarea politicii. Experienţa ne arată însă că există deseori o lungă perioadă de timp între luarea deciziei şi punerea sa efectiva în practică, în cursul căreia pot interveni adesea complicaţii neprevăzute. Mai mult decât atât conceptul iniţial a ceea ce se doreşte se poate schimba şi cu acesta şi necesitatea anumitor politici. Atunci când avem în vedere implementarea unei anumite politici date, trebuie de asemenea să evaluăm care dintre modelele normative de politică publică ar putea fi utilizate pentru realizarea sa. O importanţă capitală o reprezintă alegerea instrumentului de reglare sau a combinaţiei de instrumente (piaţă, guvern, responsabilitatea societăţii civile). Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilităţii politicii, dacă este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite politici, care va fi posibilă reacţie publică şi ce efect va avea abordarea aleasa asupra diferitelor interese şi asupra opiniei publice în general.

În mod efectiv, există o distanţă semnificativă între cele două faţete ale punerii în aplicare:

• dispoziţiile stabilite de către factorii de decizie;
• procesele concrete care se derulează pe teren.

Această lipsă de concordanţă poate fi constatată într-o ţară centralizată, cum este şi cazul României. Cei cărora le este în mod oficial însărcinată punerea în aplicare a unei politici publice nu acţionează niciodată singuri, ci în cooperare sau prin intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau instituţii: prefectul cu ajutorul factorilor locali, ministerul A cu ajutorul şi colaborarea ministerului B, municipalitatea sprijinindu-se pe asociaţiile private sau organizaţiile neguvernamentale. Putem afirma că acest sistem interorganizaţional rămâne, în majoritatea cazurilor, unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea membrilor săi de a-şi gestiona interdependenţa, prin modalitatea în care îşi adaptează dispoziţiile, dacă nu chiar şi problemele politicilor publice, este cel care, în mare parte, stabileşte dependenţa emiterii de dispoziţii de punerea lor în aplicare.

Beneficiarii deciziilor, cetăţenii sau grupurile de indivizi rămân rareori într-o stare de pasivitate. Acestea interac- ţionează, în mod direct, prin intermediul relaţiilor care le au, sau în mod indirect, prin intermediul reţelei de reprezentanţi mai mult sau mai puţin autorizaţi cu factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare şi cu cei implicaţi în luarea deciziilor.

Sistemul de acţiune, structurat pentru punerea în aplicare, este unul practic, în funcţie de modalităţile extrem de variate ale unei politici sau alta. Regularizarea socială care con­diţionează comportamentele actorilor implicaţi poate fi, în acest caz, autoritatea ierarhică sau mecanismul de piaţă. În cazul administraţiilor publice româneşti, mecanismul de regularizare întâlnit instaurează un regim de schimb între funcţionarii de la nivelul ministerelor şi reprezentanţii intereselor sectoriale care intervin în cadrul aceleiaşi unităţi teritoriale şi care depind unii de alţii în ceea ce priveşte reuşita lor în sfera practică şi în atingerea obiectivelor fixate. Pentru aleşii locali este vorba despre propria lor piaţă (în circumscripţiile lor), iar pentru funcţionari fiind vorba despre interiorul ierarhiei ministeriale.

Totuşi, în practică întâlnim cazuri în care o politică publică se aplică într-un anumit mod şi nu în altul. Experienţa practică ne îndeamnă să abordăm punerea în aplicare a unei politici publice sub forma unei ecuaţii cu trei parametri, şi anume: caracteristicile programului, comportamentele celor însărci­naţi cu punerea în aplicare, reacţiile grupurilor-ţintă.

În funcţie de modalităţile specifice, a căror pondere poate varia în funcţie de context, aceşti trei factori intervin în majoritatea situaţiilor.

Diagrama de mai jos prezintă simplificat un model al procesului de implementare a unei politici publice [Van Meter; Van Horn, 1975], urmărind în acelaşi timp circuitele decizionale, dar şi factorii exogeni care determină perfor­manţa unei politici.

Aplicarea în practică a unei politici publice nu este deloc simplă. Procesul punerii în aplicare se prezintă ca o serie de activităţi dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de lungi, al cărui început şi al cărui sfârşit sunt dificil de diferenţiat şi care introduce în acţiune numeroşi alţi actori.

În literatura de specialitate^[1] se vorbeşte de spre existenţa a patru modele teoretice de implementare a politicilor publice:

1. Modelul autoritar - care pune accentul pe instru­mente precum instrucţiuni şi ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie şi responsabilitate;
2. Modelul participativ - se referă mai mult la instru­mente indirecte de control, cum ar fi stabilirea
   obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare, nego­ciere, cooperare şi încredere, ca metode şi condiţii de urmat în cadrul implementării;
3. Modelul de coaliţie a actorilor - rezultă din presupu­nerea existenţei unei pluralităţi de actori care participă la actualizarea unei anumite politici şi care comunică între ei, negociază, fac compromisuri, şi care în acelaşi timp împărtăşesc acelaşi set comun de valori şi care se străduiesc să îndeplinească ace­leaşi obiective.
4. Modelul de învăţare continuă - în care cei care legiferează politica, în încercarea de a atinge în mod gradual soluţia optimă, optimizează structura obiecti­velor lor şi tehnicile utilizate pentru atingerea acestora.

Implementarea unei politici publice este un proces în cadrul căruia se întâmpină adesea dificultăţi. Diferiţi autori au iden­tificat cauzele disfuncţionalităţilor de implementare ca fiind:

• numărul mare de participanţi la proces, fiecare cu o perspectivă diferită asupra problemei şi cu un nivel diferit de implicare în rezolvarea ei;
• diversificarea scopurilor. Cu cât o politică depinde mai mult de clarificări şi explicaţii, cu atât mai mult cresc şansele ca obiectivele iniţiale să nu fie atinse;
• ambiguitatea scopului iniţial;
• obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar;
• nu au existat suficiente resurse pentru a-l îndeplini;
• a existat un conflict cu alţi participanţi importanţi;
• grupul vizat de politică a fost greu de implicat, contactat etc.;
• lucrurile făcute nu au avut impactul aşteptat;
• în timp, circumstanţele s-au schimbat şi atenţia a fost acaparată de alte probleme, aparent mai importante.

Calificarea implementării ca fiind problematică depinde de perspectiva abordată:

• Din perspectivă verticală, implementarea se referă la deciziile autorizate de către conducere, care coincid întocmai rezultatelor obţinute de către nivelele inferioare; este deci o problemă de asigurare a subordonării. Acest lucru este ilustrat de modelele constituţionale de guvernământ şi modelele instru­mentale ale organizării; pare de la sine înţeles că „cei aleşi de public pentru a conduce trebuie să fie capabili să-şi transforme politicile în acţiuni şi rezultate"^[2] (Linder şi Peters, 1987).
• Din perspectivă orizontală, implementarea este un exerciţiu de negociere colectivă: atenţia se mută de pe obiectivul propus, pe procesul de realizare a acestuia şi oamenii implicaţi în acest proces. Politica este văzută ca un proces în curs de desfăşurare, iar participanţii consideraţi ca posesori ai unor agende de lucru proprii şi, prin urmare, ai unor perspective diferite asupra procesului. Toate aceste realităţi sunt importante în desfăşurarea politicii şi implementarea acesteia va presupune negocieri între aceste realităţi diferite şi diverşi participanţi implicaţi.

„Managementul nu este doar un proces de execuţie separat de policy-making (procesul de formulare a politicii): un management eficace solicită puternice legături între procesul de formulare şi cel de implementare a politicii. În lumea reală, nu există o distincţie clară între management şi poli­tică. Managementul nu este doar un proces organizatoric. Managementul înseamnă asumarea responsabilităţii perfor­manţei unui sistem" (L. Metcalfe, S. Richards, 1987).

Pentru a evidenţia factorii de succes în procesul de implementare ne putem pune câteva întrebări: De ce obser­văm atât de multe erori şi atâtea disfuncţii în executarea politicilor publice? Este cu adevărat posibilă o punere în aplicare perfectă, având în vedere complexitatea lumii moderne?

Soluţia presupune examinarea condiţiilor de start care trebuie satisfăcute pentru ca disfuncţionalităţile să fie reduse la minim (Hood, 1976; Gunn, 1987; Fesler, 1980). Unele dintre aceste precondiţii necesare pentru a atinge perfec­ţiunea se situează în afara sferei de influenţă a executanţilor. De exemplu, un context politic, dispoziţiile legale, cadrul instituţional sunt percepute de către executanţi drept nişte constrângeri. Alte condiţii, în schimb, intrând în sfera com­petenţei lor, pot fi modificate sau modelate de executanţi, într-o anumită măsură^[3] (Hogwood, Gunn, 1984). Astfel:

• • orizontul de timp disponibil, durata şi calendarul avute în vedere;
• accesibilitatea resurselor în cantitate suficientă - nici prea multe, nici prea puţine - şi disponibilitatea resur­selor adecvate;
• justeţea teoriei schimbării sociale pe care se bazează conceperea politicii publice, faptul că între conse­cinţele sperate şi intervenţiile publice există, cu adevărat, o relaţie;
• existenţa unui circuit cât mai scurt posibil între factorii de decizie şi executanţi;
• faptul că, pentru o politică publică, nu există decât un executant, desemnat cu claritate şi liber pe gesturile sale;
• o bună înţelegere şi acordul personal al executanţilor cu privire la obiectivele care trebuie promovate, condiţii pentru motivarea acestora;
• existenţa procedurilor, sarcinilor bine specificate şi organizate în conformitate cu o înşiruire corectă;
• o perfectă comunicare şi o coordonare între exe­cutanţi;
• supunerea perfectă, adică absenţa rezistenţei din par­tea executanţilor, cu privire la autoritatea decizională.

Gama de instrumente care pot fi utilizate în implementarea politicilor publice este extrem de variată. Atunci când o autoritate publică decide să facă sau să nu facă ceva, ea trebuie să aleagă dintre mijloacele sau dispozitivele reale pe care le are la dispoziţie. Diferiţi cercetători au încercat să identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi utilizate şi să le clasifice după diferite criterii.

O primă categorie de instrumente sunt cele voluntare, care presupun un grad cât mai mic de implicare a statului, în care obiectivul dorit este îndeplinit de o manieră voluntară. Astfel, organele administrative pot decide să nu se implice în rezolvarea unei probleme de interes public (non-decizie), considerând că aceasta poate fi soluţionată mai bine de către familie, comunitate, organizaţii voluntare (ONG-uri) sau de către piaţă. Utilizarea lor este avantajoasă din punctul de vedere al costurilor pe care le implică, al conformităţii cu normele culturale şi libertatea individuală, dar şi al favorizării legăturilor cu familia sau comunitatea.

La polul opus se află instrumentele obligatorii, care presupun cel mai mare grad de coerciţie şi care constau în direcţio­narea acţiunilor persoanelor fizice sau juridice în limitele constituţionale, şi care acordă o putere neînsemnată de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaţiilor implicate. Acestea cuprind: reglementările, întreprinderile publice sau furnizarea directă a unor bunuri sau servicii de către organele administrative.

Între aceste două categorii se află instrumentele mixte, care combină caracteristicile instrumentelor voluntare şi celor obligatorii. Între acestea se numără răspândirea de informaţii şi influenţarea persoanelor fizice sau juridice de către organele administrative, subvenţionarea unor activităţi, stabi­lirea unui mecanism al preţurilor în sectoare în care acesta nu există în mod normal prin licitarea drepturilor de proprie­tate asupra unei anumite resurse, şi în final, instituirea unor impozite şi taxe, care pot modifica comportamentul contri­buabilului, inducându-i un anumit tip de comportament sau pot descuraja comportamentele nedorite (consumul de alcool, tutun, poluarea etc).

Majoritatea acestor instrumente administrative sunt în oarecare măsură substituibile, însă deşi sunt substituibile din punct de vedere tehnic, practic ele diferă din mai multe puncte de vedere (al eficienţei, al costurilor financiare şi de personal), ceea ce face ca selectarea unui anumit instrument să fie un proces complex.

Problema alegerii instrumentelor administrative de imple­mentare a politicilor publice a fost abordată de două categorii de cercetători: economiştii, care au abordat această problemă ca pe un exerciţiu de potrivire a caracteristicilor anumitor instrumente cu problemele care necesită soluţionare, iar a doua categorie de cercetători este ai ştiinţelor politice, care au afirmat că, din punct de vedere strict tehnic, aceste instru­mente sunt mai mult sau mai puţin substituibile şi ca urmare ei şi-au concentrat atenţia asupra forţelor politice care guvernează acest proces de alegere.

Nu în ultimul rând, coordonarea politicilor publice este o condiţie sine qua non a succesului implementării. În opinia noastră, implementarea politicilor trebuie abordată ca un proces dintr-o triplă perspectivă: politică, managerială şi administrativă. Punerea în aplicare a unei politici publice nu se poate face fără înţelegerea noţiunii de capacitate admi­nistrativă, fără de care nu putem vorbi despre o funcţionare eficientă a instituţiilor statului. De fapt, simpla creştere a capacităţii administrative poate fi un impediment în obţinerea rezultatelor, pentru că depinde parţial de modul în care este organizată şi realizată, dar şi de modul de încadrare cu personal şi de atitudinea acestora referitoare la funcţiile lor.

Atât în ţările dezvoltate, cât şi în cele în tranziţie, managerii care se ocupă de implementarea politicilor macroeconomice sau sectoriale trebuie inevitabil să găsească soluţii care depăşesc graniţele unei singure organizaţii şi, în multe cazuri, se extind dincolo de sectorul public, încorporând sec­torul privat şi organizaţiile nonprofit. Implementarea politicii aduce împreună grupuri şi organizaţii diverse, care trebuie să atingă anumite obiective. În această multitudine de actori, nu există doar o singură entitate care să fie responsabilă de succesul implementării politicii în sensul tradiţional. Autori­tatea şi responsabilitatea sunt combinate într-o anumită măsură, astfel încât managementul ierarhic al structurilor şi procedurilor să funcţioneze efectiv.

Totodată, implementarea politicilor în care intervin mai mulţi actori presupune dezvoltarea unor viziuni împărtăşite de către aceştia, influenţarea şi persuadarea susţinătorilor şi oponenţilor, negocierea angajamentelor, rezolvarea conflic­telor, cooperarea cu o gamă largă de stakeholderi, stabilirea programelor de muncă pe căi participative ş.a.m.d. Toate, într-un cuvânt, reprezintă coordonarea, care deseori repre­zintă o sursă potenţială de conflicte.

[1]    Potucek, L. Vass, Dimensions of Public Policy: Values, Processes, Implementation and Results, în Public Policy CEE: Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003, p. 67.

^[2] Stephen Linder, Peters B. Guy., A design perspective on policy implementation: the fallacies of misplaced prescription, Policy Studies Review (1987).

[3]

Vezi B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, London, Oxford, University Press, 1981.