Monitorizarea şi evaluarea sunt două tipuri de acţiuni ce se derulează simultan cu implementarea politicii publice. Practic, monitorizarea asigură corespondenţa obiectivelor stabilite cu acţiunile propuse spre implementare, iar evaluarea cuantifică rezultatele obţinute în urma implementării şi furnizează bazele următorului ciclu de politici publice - după cum se poate vedea din modelul circular, o problemă poate fi repusă oricând pe agendă, într-o altă formă, în funcţie de evoluţia politicii publice iniţiale. Monitorizarea şi evaluarea privesc atât mijloacele folosite în procesul de implementare, cât şi rezultatele ca atare. În această etapă se măsoară atât eficienţa (maximizarea rezultatelor - outputs în raport cu resursele investite - inputs), cât şi eficacitatea politicii publice (raportul dintre obiectivul rezultatelor obţinute şi obiectivul ce trebuia atins).
În general, termenul de evaluare semnifică emiterea unor judecăţi de valoare asupra unei acţiuni, identificarea şi măsurarea efectelor acesteia. Ea vizează obţinerea unui răspuns la următoarele întrebări: Care sunt rezultatele (produsele) obţinute în urma acţiunii guvernamentale? Care sunt efectele şi impactul generate pe teren de politicile publice? Care este raportul dintre efectele obţinute şi mijloacele utilizate în acest sens? Prin aceasta, analistul doreşte să inventarieze transformările (sau nontransformările) astfel obţinute.
Evaluarea poate fi descrisă drept o analiză independentă a unei intervenţii publice, în funcţie de rezultatele, impactul şi nevoile pe care respectiva intervenţie intenţionează să le satisfacă.
Nevoia evaluării politicilor publice într-un stat democratic are mai multe surse:
- nevoia legitimă a oricărui cetăţean de a fi informat asupra consecinţelor activităţii guvernamentale. Ea contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii democratice, fiind un instrument de dialog între puterea politică şi cetăţean;
- necesitatea unei mai bune cunoaşteri a mecanismelor acţiunii publice: evaluarea poate folosi, în acest caz, la pilotajul aparatului politico-administrativ prin intermediul concluziilor pe care le desprinde, putând astfel contribui la ameliorarea sistemului de intervenţie;
- capacitatea evaluării de a servi drept instrument de dialog între stat şi unităţile beneficiare ale intervenţiilor sale. În acest caz, evaluarea politicii reprezintă un act de legitimare a puterii publice.
Evaluarea reprezintă un instrument indispensabil pentru autorităţile publice. În măsura în care actorii economiei primesc semnale clare şi imediate din partea pieţei, ei pot adapta oferta lor de bunuri şi servicii la cerinţele acesteia. Totodată, evaluarea constituie „oglinda" necesară care să permită organizaţiei publice să-şi modifice în mod periodic acţiunea sa pentru a răspunde mai bine nevoilor interesului general. Această caracteristică de „feed-back" constituie unul din obiectivele evaluării acţiunilor publice la nivel „macro".
Evaluarea politicilor publice reprezintă şi un ajutor în luarea deciziei pentru programele de acţiune ulterioare. În fapt, preocuparea pentru evaluarea politicilor publice s-a dezvoltat într-un context complex, determinat de mai mulţi factori:
- în primul rând, contextul economic şi reducerea resurselor conduc la necesitatea realizării unor opţiuni şi optimizării alocării resurselor;
- nevoia unei reale descentralizări la nivel local implică crearea unor noi tipuri de relaţii specifice între stat şi colectivităţile locale;
- criza de legitimitate a sectorului public impune creşterea credibilităţii acţiunii publice în ochii opiniei publice;
- introducerea tehnicilor contractuale în cadrul sectorului public;
- răspândirea noţiunii de bune practici la nivel european şi internaţional;
- conştientizarea opiniei publice privind rolul său, care a făcut ca beneficiarii politicilor publice să dorească să se simtă implicaţi în iniţiativele care se iau în numele şi în profitul lor.
Acest ansamblu de factori explică întărirea acestor măsuri şi dezvoltarea unei practici curente a evaluării. Aceasta reprezintă, pe de o parte, o necesitate pentru optimizarea managementului fondurilor publice şi, pe de altă parte, un instrument performant nu numai pentru a măsura impactul concret al programelor, ci şi pentru a asigura cetăţenii şi întreprinderile asupra schimbărilor care vor afecta mediul lor economic şi social.
Astfel, evaluarea poate îndeplini cinci funcţii principale[1], ea fiind:
- un instrument al deciziei publice
- un instrument de gestiune economică
- un instrument de management
- un mijloc de comunicare şi de legitimare a acţiunii publice
- un mijloc de formare, de schimbare a politicilor
Howlett şi Ramesh (2004) identifică mai multe tipuri de evaluare:
- evaluarea administrativă - reprezintă tipul de evaluare realizată de către organele administrative, eventual de către agenţii specializate în evaluarea politicilor publice, dar de cele mai multe ori este realizată de către inspectori financiari, juridici sau politici ataşaţi ministerelor, de către structuri administrative specializate, organe legislative sau judecătoreşti. Pot fi însă angajaţi şi consultanţi privaţi care să realizeze evaluarea la cererea organelor administrative. Acest tip de evaluare îşi propune în general să verifice eficienţa utilizării banului public, în condiţiile respectării principiilor justiţiei şi democraţiei. Acest tip de evaluare poate îmbrăca, la rândul său, mai multe forme;
- evaluarea judiciară - reprezintă tipul de evaluare care se concentrează pe aspectele legale ale implementării programelor, şi nu pe bugete, eficienţă, priorităţi sau cheltuieli. Ea se realizează de către instanţele judecătoreşti şi analizează posibilele conflicte dintre programele unei guvernări şi prevederile constituţionale sau între standardele de comportament administrativ şi drepturile individuale.[2] Această evaluare se realizează fie din propria iniţiativă a organelor judecătoreşti, fie la solicitarea unor persoane sau organizaţii implicate în procesele intentate unui organ administrativ şi analizează, în general, dacă o instanţă judecătorească inferioară sau un organ administrativ a acţionat în limitele jurisdicţiei sale, dacă a respectat principiile dreptului natural şi dacă nu a acţionat arbitrar sau inconsecvent; c) evaluarea politică - este acel tip de evaluare care încearcă să analizeze succesul sau eşecul unei politici, utilitatea ei, în vederea menţinerii sau modificării acesteia. Ea are un caracter unilateral, nesistematic şi poate fi întreprinsă de oricine este interesat de fenomenul politic: cetăţeni, organizaţii ale societăţii civile, membri ai subsistemelor administrative relevante. O formă de evaluare politică poate fi considerată şi referendumul sau alegerile, sub rezerva însă de a ţine cont că în cadrul acestora, rezultatul poate fi influenţat de percepţia negativă sau pozitivă a populaţiei asupra efectelor guvernării, care le poate afecta comportamentul de vot, dar care poate să nu aibă legătură cu realitatea concretă de pe teren. Indivizii şi grupurile reprezintă registre de referinţă foarte eterogene, în funcţie de poziţia lor socială, în funcţie de capitalul cultural , dar şi de domeniile în care se desfăşoară activitatea guvernamentală.
Sistemele prin prisma cărora aceştia judecă politica publică sunt foarte subiective. În ceea ce priveşte puterea politică, cetăţenii manifestă atitudini foarte diferite, care trec de la supunerea concentrată la raportul de forţă activ. Aceste atitudini sunt corelate cu reprezentări foarte diferite ale interesului public şi puterii guvernamentale: sacralizarea statului, în cazul celor cu atitudine supusă, şi desacralizarea statului la persoanele active. La rândul lor, aceste grile cognitive şi normative depind de puterea socială reală de care dispune individul pentru a „dialoga" concret cu autorităţile publice, în special de prezenţa sau absenţa unui mediator (aleşi, grupuri de presiune).
O altă clasificare a evaluărilor de politici publice poate avea la bază drept criteriu perspectiva din care se realizează: una a posteriori sau ex-post, alta a priori sau ex- ante şi una intermediară sau pe parcurs.
- a) Evaluarea „a posteriori" sau „ex-post" este retrospectivă. După generarea impactului unei politici publice, analistul încearcă să înţeleagă ce s-a întâmplat şi să elaboreze judecăţi de valoare privind realitatea. Ea poate avea în vedere atât măsurarea rezultatelor (a produselor), cât şi studierea procesului prin care s-a ajuns la obţinerea acestor rezultate. Apariţia unor efecte imprevizibile este evidentă în cazul a numeroase politici publice. Acestea pot avea o asemenea amploare, încât a posteriori pare surprinzător faptul că ele nu au putut fi anticipate.
Spre exemplu, în opinia Comisiei Europene, evaluarea ex post trebuie să verifice dacă fondurile alocate, în cadrul unei programări sau a finanţării prin intermediul fondurilor structurale, au răspuns nevoilor ţintelor.
- b) Evaluarea „ex-ante" sau „a priori", care este prospectivă, este utilizată ca instrument care să sprijine luarea de decizii atunci când există mai multe alternative. Într-un moment t, evaluarea ex-ante simulează efectele secundare pe care le pot determina conţinuturile decizionale într-un moment t+n, în special în vederea comparării acestor efecte între ele, comparaţie care să permită alegerea alternativei celei mai bune pentru factorul de decizie. O diferenţă esenţială de principiu între evaluarea a posteriori şi cea a priori constă în faptul că tipurile de efecte sunt enunţate în prealabil şi că evaluatorul se limitează la a lua în considerare numai efectele comparabile reţinute, acceptând să nu analizeze alte dimensiuni sau alte efecte decât cele care pot interveni pe parcurs.
În practică, evaluarea a priori acordă prioritate criteriilor, precum şi efectelor de tip economic-financiar, lăsând la o parte criteriile de ordin social şi politic. Ea se bazează pe metode de calcul economic, cum ar fi abordarea de tip costuri-beneficii, de exemplu. În principal, este vorba de a oferi asistenţa factorului de decizie public în ceea ce priveşte exprimarea opţiunilor privind investiţiile importante: programe de armament militar, de construire de autostrăzi etc. În general, criteriile de rentabilitate îl fac pe evaluator să neglijeze efectele externe indirecte de ordin financiar, impactul asupra mediului sau asupra diferitelor categorii sociale ale populaţiei, de exemplu.
În opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-ante trebuie să devină un element esenţial al înţelegerii strategiei şi al alocării mijloacelor financiare (care fac obiectul negocierilor cu Comisia), indicând clar motivele şi întinderea alegerilor făcute. Ea este deci parte integrantă a programului, chiar dacă din motive de transparenţă, evaluările experţilor trebuie să fie incluse într-un document distinct.
- c) Un alt tip de evaluare folosită în practică este evaluarea pe parcurs, intermediară care are drept obiect determinarea primelor rezultate ale politicii sau programului. Aceste studii furnizează informaţii care pot fi utilizate pentru îmbunătăţirea programului aflat în derulare. Ele pot fi folositoare, în particular, în cadrul programelor ale căror costuri variabile deţin o pondere ridicată în totalul costurilor - de exemplu, programele care furnizează servicii populaţiei - şi astfel resursele pot fi realocate unor utilizări alternative. În aceste cazuri, evaluarea poate fi utilizată pentru a determina dacă un program aflat în derulare ar trebui să continue.
Aşadar, monitorizarea şi evaluarea au roluri distincte în cadrul acestei etape, aşa cum este prezentat şi în figura de mai jos:
Monitorizarea evidenţiază:
- Modificări instituţionale survenite în urma implementării politicii;
- Modificări ale situaţiei grupurilor-ţintă vizate;
- Situaţia costurilor implementării la un moment dat;
- Respectarea termenelor şi a conţinutului activităţilor prevăzute în planul de acţiune;
- Întârzieri/dificultăţi în realizarea activităţilor şi motivaţia acestora.
Evaluarea evidenţiază:
Măsura în care rezultatele implementării corespund cu cele stabilite iniţial; Raportul dintre costuri şi rezultate; Impactul asupra grupurilor-ţintă.
În procesul de evaluare, agentul care realizează evaluarea (de regulă, acesta trebuie să fie diferit de agenţia implementatoare) foloseşte indicatori de performanţă[3]. Aceşti indicatori se află în strânsă relaţie cu obiectivele politicii şi contribuie la măsurarea realizării acestora şi pot fi clasificaţi în mai multe categorii:
- indicatori de rezultate şi de impact: sunt cei care pun în evidenţă volumul produselor şi serviciilor furnizate de către autorităţile publice şi efectele obţinute în urma acestora. Spre exemplu, într-un program de construire a unei autostrăzi, indicatorul de rezultate poate fi numărul de kilometri daţi în folosinţă, în timp ce indicatorii de impact se referă la reducerea numărului de accidente cu un anumit procent pe acea rută.
- indicatori de eficacitate: reprezintă acea categorie de indicatori care conţin informaţii asupra gradului în care obiectivele politicii sau ale programului guvernamental au fost realizate. Spre exemplu, într-un program de tratare a persoanelor consumatoare de droguri, pot fi fixate drept obiective: numărul persoanelor dependente de droguri care au fost tratate, reducerea numărului de acţiuni de violenţă, numărul de zile în care aceste persoane au fost supuse tratamentului. În mod normal, indicatorii de eficacitate depind de obiectivele care se consideră relevante în aceasta" intervenţie şi caută să analizeze gradul de atingere a acestor obiective. De asemenea, indicatorii de eficacitate ar trebui să conţină informaţii despre gradul în care se produc efecte neaşteptate asupra populaţiei, efecte pozitive sau negative, respectiv despre calitatea serviciilor prestate în acord cu necesităţile şi aşteptările populaţiei destinatare;
- indicatori de activitate, de proces: se utilizează pentru substituirea indicatorilor de eficacitate deoarece sunt mai uşor de calculat. Astfel de indicatori pot fi: numărul de ore de muncă lucrate, numărul de dosare înregistrate, numărul de cereri la care s-a dat răspuns, numărul de întâlniri şi vizite realizate în vederea realizării obiectivului vizat de acea politică sau program;
- indicatori de eficienţă: sunt necesari pentru a pune în corelaţie rezultatele obţinute (output-urile) cu volumul de resurse consumate în acest scop.
Exemple de diverse categorii de indicatori (propuse de Salvadore Schiavo-Campo, în lucrarea sa Strenghtening Performance in Public Expenditure Management, 1999[4])
Sector |
Resurse utilizate |
Rezultat |
Efect, Impact |
Proces |
Administraţie |
Numărul de persoane |
Numărul de documente de politică publică |
Decizii mai bune |
Deschidere spre dezbateri |
Educaţie |
Raportul student/profesor |
Ratele de tranziţie între cicluri de studiu |
Nivel de alfabetizare mare |
încurajarea studenţilor să se exprime |
Sector |
Resurse utilizate |
Rezultat |
Efect, Impact |
Proces |
Sistemul juridic |
Buget |
Cazuri judecate |
Număr scăzut al apelurilor |
Asistarea acuzaţilor săraci |
Poliţie |
Numărul de maşini de poliţie |
Numărul de arestări |
Rata de criminalitate scăzută |
Respectarea drepturilor |
închisori |
Costuri pentru fiecare deţinut |
Numărul de deţinuţi |
Rata de recidivă |
Prevenirea abuzurilor |
Sănătate |
Numărul de asistenţi în raport cu mărimea populaţiei |
Numărul de vaccinuri |
Mortalitatea scăzută |
Grija faţă de pacient |
Ajutor social |
Asistenţi sociali |
Persoane aflate sub asistenţă |
Ieşirile din sistem |
Tratamentul cu respect al persoanelor |
Măsurarea/evaluarea politicilor publice are şi o serie de limitări, prin aceea că:
- oferă informaţii doar despre rezultate şi impact, dar nu oferă indicii despre ce trebuie făcut mai departe (inclusiv perspectiva de a fi apărut o nouă problemă conexă în legătură cu politica publică propusă spre implementare);
- nu oferă informaţii despre modul în care s-a desfăşurat implementarea (despre procesul în sine);
- nu oferă informaţii despre poziţiile divergente ale stakeholderilor;
- sunt asociate de regulă cu o abordare dualistă (pedepsire vs. premiere, nu surprinde eventualii factori externi care au potenţat/împiedicat realizarea unor măsuri pe parcursul implementării).
[1] Serge Arnaud, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et programmes publics, Editions de la Performance, Paris, 2004, p. 29.
Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, op. cit., p. 192.
Atenţie, aici termenul de performanţă nu desemnează excelenţa, ci provine din lb. engleză (to perform - performance înseamnă a realiza, a duce la îndeplinire o sarcină).
[4] A
In Managementul politicilor publice, vol. coordonat de Claudiu Crăciun, Paul E. Collins, Ed. Polirom, 2008.