Politicile publice în Spania

În Spania rolul principal în cadrul ciclului politicilor publice îl deţin ministerele. Ministerele sunt implicate încă de la început în elaborarea fiecărei politici publice urmarind întregul proces pentru a se asigura că aceste politici devin realitate.

În procesul de elaborare a politicilor publice există faze multiple în care ministerele se implică într-un mod sau altul,

aşa cum se întâmplă şi în alte ţări. Aceste faze sunt următoarele: iniţiativa politică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică, negocierea cu alte ministere, aprobarea dată de către Consiliul Miniştrilor. Ulterior, minis­terele asigură monitorizarea şi evaluarea politicii aprobate.

La începutul fazei de iniţiativă politică, conducerea minis­terului identifică setul de propuneri pentru soluţionarea unei probleme specifice.

Capacitatea de convingere a ministrului în afara ministerului respectiv depinde de influenţa sa politică şi de importanţa ministerului în guvern. Atât în definirea procesului de politică publică, cât şi în formularea propunerilor legislative, se ţine cont de opinia Ministerului Economiei şi Finanţelor.

Problema poate fi propusă de ministru, de cabinetul minis­trului sau de alţi miniştri delegaţi. Cabinetul ministrului, împreună cu cabinetele secretarilor de stat, constituie „prima linie" de consiliere pentru ministru. Pe lângă aceste cabinete, miniştrii au propriii lor analişti şi structuri pentru aprecieri şi recomandări.

Odată ce ministrul a luat o decizie pentru a sprijini sau a promova o anumită problemă de politică publică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică trece în respon­sabilitatea secretarului de stat.

Secretarii de stat stabilesc obiectivele urmărite de părţile interesate de o anumită propunere de politică publică, cu scopul de a se concentra asupra aspectelor importante ale acesteia şi de a identifica opiniile potrivite. Propunerea de politică publică definitivată este apoi negociată cu alte ministere. Acest proces este desfăşurat în prezenţa Comisiei Generale a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat.

După ce Consiliul Miniştrilor a aprobat propunerea, aceasta este prezentată Parlamentului. În cazul în care este necesar sprijinul parlamentului în aprobarea propunerii, ministerul delegat sfătuieşte grupul parlamentar care ajută guvernul în procesul de negociere.

Funcţiile ministerelor în procesul politicilor publice

Unităţile din cadrul ministerelor care se ocupă cu dezvoltarea politicilor publice au următoarele funcţii: de iniţiativă, de negociere şi de suport.

Funcţia de iniţiativă include următoarele activităţi: identific­area problemei, stabilirea opţiunilor, pregătirea documentelor legale (acte legislative, memorandum explicativ şi econo­mic).

Funcţia de negociere are în vedere consultarea grupurilor relevante, negocierea cu alte ministere şi cu Centrul Guvernului (CoG).

Funcţia de suport are ca scop pregătirea campaniei de diseminare a ceea ce semnifică politica respectivă şi pregătirea recomandărilor pentru grupul parlamentar care sprijină guvernul.

Revenind la descrierea funcţiilor:

1. Funcţia de iniţiativă

Identificarea problemei pleacă, de obicei, de la un program guvernamental, care constituie un rezumat executiv al pro­gramului electoral jucând un rol important în sprijinul acordat guvernului în ceea ce priveşte alegerile. Acesta ia forma unui calendar legislativ, adică un document cuprinzător şi este realizat de către Centrul Guvernului în coordonare cu ministerele. Celelalte surse de identificare a problemei sunt reprezentate de opinia publică şi de acordurile internaţionale. Odată ce problema a fost determinată, prezentarea alterna­tivelor şi selecţia unei anumite opţiuni sunt condiţionate de

doi factori: compromisurile cu programul guvernamental şi costurile alternative. În urma negocierii cu părţile interesate, aceasta ia forma unei propuneri normative care trebuie însoţită atât de un memorandum explicativ, cât şi de un memorandum economic. Memorandumul explicativ, cât şi cel economic sunt obligatorii pentru toate propunerile normative. De altfel, în Spania, un plan trebuie însoţit de un memorandum care indică posibilele efecte ale legii respective. De exemplu, o propunere referitoare la mediul înconjurător trebuie însoţită de un raport despre impactul natural pe care o politică sau o lege l-ar putea provoca.

2. Funcţia de negociere

Funcţia de negociere este exercitată atât în cadrul ministe­rului, cât şi în afara lui. În cadrul ministerului, consultările au în vedere în special secretariatele de stat. Paralel cu aceste consultări au loc şi negocieri externe. Aceste negocieri sau consultări sunt realizate, pe de o parte, cu grupurile de inte­rese şi, pe de altă parte, cu specialişti din afară. Consultările au o parte reglementată - obligaţia să facă informaţia pu­blică - şi altă parte pentru care ministerul are libertate de acţiune. Internetul este un bun asistent pentru aceste consul­tări externe, permiţând ministerelor să cunoască părerile sau sugestiile cetăţenilor.

Negocierea sau consultarea externă are loc şi cu alte ministere şi chiar şi cu Centrul Guvernului. Ministerele stabi­lesc relaţia lor cu Centrul Guvernului prin Biroul Prezidenţial. Membrii cabinetelor ministeriale şi ai cabinetelor secretarilor de stat stabilesc grupuri de lucru împreună cu membrii

Biroului Prezidenţial care se ocupă cu analiza propunerilor de politici publice, ţinând cont de faza în care propunerea se află, precum şi de semnificaţia sa, dar şi împreună cu alţi membri ai Centrului Guvernului care aderă la aceste grupuri.

Negocierea cu alte ministere se realizează în două faze. Într-o primă fază de negociere, în timpul pregătirii planului iniţial şi odată ce ministerul şi-a stabilit poziţia sa internă referitoare la propunere, această negociere este realizată la cerere. Secretariatul tehnic general al ministerului este cel care răspunde la observaţiile altor ministere referitoare la planul/propunerea de politică publică. Dacă observaţiile făcute de alte ministere nu sunt acceptate, ministerul care a iniţiat propunerea trebuie să explice acest aspect minis­terelor interesate. A doua fază de negociere interministerială se realizează de către Comisia Generală a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat. Comisia se întruneşte săptămânal şi analizează toate propunerile/planurile care sunt propuse de Consiliul Miniştrilor în săptămâna respectivă. Pentru o propu­nere de politică publică sunt necesare minim trei săptămâni până să fie aprobată de Comisie, înainte de decizia pe care o adoptă Consiliul Miniştrilor.

Comisia se întruneşte oficial miercurea, sub conducerea primului-ministru şi funcţionează permanent ca o „Comisie Virtuală". „Comisia Virtuală" este o aplicaţie pe calculator care permite ministerelor să facă observaţii pentru anumite propuneri prin intermediul site-ului primului-ministru. După întrunire, Comisia stabileşte două indexuri. Indexul Roşu adună toate propunerile/planurile pentru care nu s-a ajuns la un acord. Aceste probleme pot fi amânate pentru o următoare întâlnire, abandonate sau menţinute pentru a da posibilitatea Consiliului Miniştrilor să poată lua o decizie definitivă asupra lor. Indexul Verde este cel de-al doilea index elaborat de Comisie. Acesta este compus din acele propuneri/planuri aprobate de Comisie. Fiind aprobate de Comisie, Consiliul Miniştrilor le aprobă în mod normal. Consiliul Miniştrilor are însă autoritatea de a reanaliza o propunere/plan, chiar dacă aceasta a fost deja aprobată de Comisie, putând chiar să o respingă.

Aspectele economice ale tuturor propunerilor/planurilor sunt negociate de o manieră interministerială. Comisia Delegată pentru Probleme Economice analizează impactul relevant al propunerii din perspectiva raţionalităţii şi al controlului cheltuielilor publice. Exceptând cazurile urgente, nicio propu­nere cu repercusiuni bugetare şi economice nu poate fi analizată de către Comisia Generală a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat, dacă nu a fost revizuită de Comisia Delegată pentru Probleme Economice. Dacă revizuirea propunerii devine prioritară, Comisia Delegată se întruneşte chiar în săptămâna de dinaintea întâlnirii Comisiei Generale.

Atunci când propunerea este prezentată sau se urmăreşte să se obţină sprijin din partea grupurilor de interes, simplul fapt că ministerul este cel care realizează aceste consultări măreşte şansa de succes. O situaţie similară există şi în legătură cu negocierea interministerială. Gradul de implicare a şefului de departament are un efect direct asupra şanselor de succes. În acest caz, importanţa relativă a ministerului şi greutatea sa politică determină nivelul de autoritate pe care îl are ministerul pentru a-şi atinge obiectivele.

3. Funcţia de suport

Funcţia de suport se referă la o serie de activităţi, iar dintre acestea două au o particularitate importantă: explicarea propunerii de politici publice şi recomandările făcute de parlament în timpul examinării propunerii. Explicarea propu­nerii de politici publice acoperă toate activităţile legate de definirea propunerii şi de identificarea factorilor care motivează administraţia - incluzând motivul care a deter­minat optarea pentru o anumită soluţie.

4. Monitorizarea şi evaluarea

Această funcţie nu a cunoscut o dezvoltare semnificativă până la ora actuală în Spania. Multe ministere se bazează pe entităţi de monitorizare statistică pentru politicile din domeniu, şi în acest sens există două instituţii care au ca scop producerea de date socioeconomice moderne pentru oficialii responsabili cu elaborarea politicii - Institutul Naţional de Statistică (care funcţionează sub egida Ministe­rului Economiei şi Finanţelor) şi Centrul pentru Cercetare Sociologică (subordonat Primului-Ministru). Pentru a evita problemele şi pentru a suprima deficienţele fundamentale cu scopul de a asigura o bună funcţionare a administraţiei publice în Spania, guvernul a creat o Agenţie de Evaluare a Calităţii Politicilor Publice, în subordinea Ministerului Admi­nistraţiei Publice, care colaborează atât cu oficialii, cât şi cu profesioniştii din câteva sectoare.