Cadrul general al politicilor publice este stabilit prin următoarele documente:
- Programul Guvernului: pregătirea acestuia este în responsabilitatea directă a Primului-Ministru, care de obicei stabileşte pentru acest scop o comisie specială pe probleme cuprinzând în principal membrii din cadrul centrului guvernului (CG)[1].
- Opţiunile majore ale planurilor naţionale (GOP)[2] : definesc obiectivele şi acţiunile principale ce trebuie întreprinse pe termen mediu (cinci ani).
- Bugetul de stat (OE)[3]: defineşte, în detaliu, resursele financiare alocate diverselor zone ale guvernului, prin aceasta stabilindu-se graniţele bugetare pentru măsurile ce trebuie luate de diverşi miniştri în dezvoltarea politicilor publice pentru care aceştia sunt responsabili.
Din perspectiva acestor instrumente principale şi coordonarea strategică de ansamblu a Primului-Ministru cu centrul guvernului (în special privind priorităţile, planificarea în timp, comunicarea cu publicul şi cu parlamentul), fiecare ministru este responsabil de dezvoltarea politicilor publice (iniţiativă, planificare, elaborare, negociere, monitorizare şi evaluare) din zona sa de competenţă. Totuşi, rolul special al Ministrului de Finanţe şi Administraţie Publică (MFPA) nu trebuie subestimat[4].
Legea privind componenţa şi organizarea guvernului stabileşte comitetele ministeriale care se ocupă de probleme specifice (de exemplu: Afaceri Externe şi Europene, Afaceri Economice şi Financiare), dar există situaţii când guvernul nu creează niciun comitet ministerial. Totuşi, Consiliul de Miniştri poate să se întâlnească şi să discute o anumită problemă în mod exclusiv.
Miniştrii acţionează în mod independent pentru dezvoltarea politicilor sectoriale pentru care îşi asumă responsabilitatea. Această competenţă include dreptul/datoria de a elabora proiecte de legi şi conducerea întregului proces până în momentul în care propunerea de politici publice este inclusă de către centrul guvernului pe agenda unei şedinţe pentru aprobare de către Consiliul de Miniştri (de aceea, ministerul asigură negocieri cu alte ministere şi negocieri externe cu partenerii sociali şi alte grupuri de interese). Miniştrii răspund politic în faţa Primului-Ministru, parlamentului şi în faţa cetăţenilor, pentru activităţile care sunt de competenţa lor.
În aceste condiţii, intră în sarcina miniştrilor să ştie cum să lucreze şi să interacţioneze cu secretarii de stat, cerând cabinetelor lor şi serviciilor ministerelor să pregătească variantele iniţiale de propuneri de politici publice. Atunci când un proces legislativ este în desfăşurare, ministrul trebuie să informeze centrul guvernului (Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri) pentru a organiza şi a programa înaintarea propunerii pentru aprobare la Consiliul Miniştrilor şi, după caz, pentru a pregăti şi înaintarea la parlament.
Uneori, miniştrii înfiinţează grupuri de lucru - care includ membri ai cabinetelor lor şi personal din serviciile administraţiei publice aflate sub coordonarea lor (şi chiar personal din alte cabinete şi servicii publice din alte ministere, cu acordul miniştrilor respectivi) - pentru a pregăti propuneri legate de probleme mai complexe. Aceste grupuri de lucru pot fi conduse de ministru, unul din secretarii săi de stat, un membru al cabinetului personal al ministrului sau un funcţionar public de rang înalt (de obicei, cu rang de director general).
Când propunerea iniţială este gata, ministrul începe negocierile cu celelalte ministere implicate direct în problemă (serviciile ministerului sau cabinetele sunt lăsate frecvent să aibă discuţii preliminare cu alte servicii şi cabinete, reducând prin aceasta cât mai mult posibil discuţiile dificile la nivel politic, care sunt efectuate de ministru). Odată ce ministrul a ajuns la un acord cu alte ministere interesate - sau cel puţin a evitat neînţelegerile la nivel politic -, el poate trece la discutarea propunerii respective de politici publice cu partenerii sociali şi alte grupuri de interese.
La terminarea negocierilor şi a consultărilor cu diverse părţi interesate, propunerea este revizuită şi apoi este trimisă de ministru la centrul guvernului pentru difuzare la toţi miniştrii şi includere pe agenda unei următoare şedinţe a secretarilor de stat (în care este reprezentat fiecare ministru); propunerea este pusă apoi pe agenda Consiliului de Miniştri, în conformitate cu procedurile definite de acesta[5].
Atunci când propunerea este trimisă Guvernului pentru a fi făcută cunoscută şi dezbătută, aceasta trebuie să fie însoţită de un memoriu introductiv care să explice obiectivele, soluţia propusă (şi motivele pentru care celelalte soluţii nu au fost luate în considerare sau au fost respinse), compatibilitatea propunerii cu Programul Guvernului şi cu politicile şi reglementările europene, resursele financiare şi umane aflate la dispoziţie pentru implementarea propunerii, consultările avute şi rezultatele acestora, impactul aşteptat. Un comunicat de presă pe acel subiect poate fi de asemenea inclus.
Diversele ministere pot ulterior să-şi înainteze comentariile oficiale sau să ceară informaţii suplimentare despre propunere.
Aceste comentarii sunt trimise Centrului Guvernului, precum şi ministrului responsabil pentru propunere. În final, Centrul Guvernului - prin Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri - poate conduce întâlniri cu reprezentanţii diferitelor ministere pentru revizuirea finală a propunerii înainte de a fi prezentată pentru evaluarea preliminară la întâlnirea secretarilor de stat şi ulterior înaintată pentru decizie Consiliului de Miniştri.
În timpul fazelor de discutare şi aprobare, ministrul joacă un rol important în apărarea propunerii şi răspunderea la întrebări (şi în cele din urmă, în revizuirea propunerii). Dacă propunerea de politici publice necesită aprobarea parlamentului, tot ministrul este cel care trebuie să discute cu parlamentarii, fie la şedinţele în plen, fie la comitetele specializate. La sfârşitul fiecărei şedinţe a Consiliului de Miniştri, guvernul ţine o conferinţă de presă pentru a anunţa principalele decizii adoptate.
Sistemul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice este slab, iar responsabilitatea guvernamentală pentru dezvoltarea acestuia este prin miniştri, fiecare pe zona sa de acţiune.
Mărirea interesului pentru aceste activităţi a rezultat, pe de o parte, prin creşterea importanţei acordate monitorizării şi evaluării politicilor publice ca modalitate de îmbunătăţire a calităţii guvernării (prin elaborarea, ajustarea şi revizuirea politicilor publice) şi, pe de altă parte, din necesitatea de a raporta progresele făcute atât cetăţenilor, cât şi mass-mediei, organizaţiilor internaţionale (de ex., OECD) şi organismelor supranaţionale (de ex. UE, ONU). De asemenea şi Parlamentul scoate în evidenţă necesitatea de a monitoriza şi evalua politicile publice, deoarece membrii săi, prin diverse mijloace parlamentare (cum ar fi dezbateri lunare cu Primul- Ministru şi cereri adresate guvernului), cer din ce în ce mai multe informaţii despre politicile publice care sunt în curs de implementare şi despre măsura în care au fost obţinute sau nu rezultatele aşteptate.
În unele cazuri, de exemplu atunci când o nouă legislaţie sau noi politici publice sunt introduse printr-o abordare experimentală, legea specifică necesitatea evaluării într-o perioadă de timp predefinită, ca mijloc de obţinere a informaţiilor relevante care vor permite ministrului să revizuiască legea sau politica publică respectivă.
Pentru desfăşurarea corespunzătoare a activităţilor de monitorizare şi evaluare, unele ministere dispun de servicii speciale sau unităţi al căror scop principal este de a asigura studii de prospectare şi studii de evaluare. Ca o completare sau ca o alternativă la aceste unităţi, miniştrii folosesc informaţiile obţinute de la centrele pe orizontală, care asigură studii şi statistici (de ex., Institutul Naţional de Statistică), sau chiar de la centrele de cercetări universitare. De asemenea, miniştrii pot încheia contracte cu unele companii private şi unii evaluatori privaţi pentru efectuarea unor evaluări de politici publice sau acţiuni specifice. Acordurile cu ONG-urile şi cu observatori specializaţi sunt, de asemenea, folosite în acest scop.
[1] A
In guvernul actual, CG (Presidecia do Conselho de Ministros) constă în trei miniştri de stat, Ministrul Preşedinţiei, Ministrul Afacerilor Parlamentare, cât şi Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri, Secretarul de Stat Adjunct pentru Administraţie Locală şi Secretarul de Stat pentru Tineret şi Sport. În Portugalia este de remarcat faptul că poziţia de secretar de stat este una politică. Legea privind componenţa şi organizarea guvernului prevede că guvernul este compus din Primul-Ministru, miniştri şi secretari de stat. Totuşi, numai Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri şi Secretarul de Stat Adjunct al Primului- Ministru au locuri permanente în Consiliul de Miniştri, dar fără drept de vot. Aceeaşi limitare se aplică şi altor secretari de stat invitaţi de Primul-Ministru să participe la unele şedinţe, dar nu în mod permanent.
[2] Grandes Opgoes do Plano (GOP).
[3] Orgamento do Estado (OE).
[4] De exemplu, orice propunere legislativă a unui ministru care poate reduce veniturile bugetare sau poate creşte cheltuielile bugetare sau care afectează structura administraţiei publice sau statutul funcţionarilor civili are nevoie de acordul oficial al MFAP.
Rezoluţia 82/2005 a Consiliului de Miniştri defineşte in prezent aceste proceduri.