Administrație publică

În mod frecvent auzim în discursurile oamenilor politici asocierea dintre noţiunea de politică publică şi lege/strategie. O asemenea asociere nu este corectă în măsura în care relaţia între o lege/o măsură cu caracter normativ şi ciclul politicilor publice este o relaţie ca de la parte la întreg: a adopta o lege/a emite o hotărâre nu este echivalent cu a iniţia/implementa o politică publică. Legislaţia nu reprezintă decât un instrument al politicii publice, din categoria instru­mentelor obligatorii, alături de alte asemenea instrumente precum furnizarea directă de servicii de către stat.

Ca parte a procesului politicilor publice, procesul legislativ se supune aceloraşi rigori legate de modul în care se definesc problemele, se formulează şi se fundamentează variantele de soluţionare, se alege varianta considerată optimă, se implementează, se monitorizează şi se evaluează politicile publice. Schematic, locul procesului de adoptare a legii poate fi reprezentat conform schemei de mai jos. 

Rareori, procesul legislativ derulat la nivelul Parlamentului României funcţionează după acest mecanism: de regulă, nu sunt luate în calcul mai multe variante de soluţionare a problemei, iar după adoptarea unei legi, Parlamentul nu mai dispune de resursele necesare pentru a realiza monito­rizarea şi evaluarea impactului măsurilor adoptate.

Noţiunea de politici publice a fost instituţionalizată în România odată cu apariţia Hotărârii de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, prin care se stabilesc o serie de reguli care reglementează procesul decizional la nivelul ministerelor şi altor organe specializate la nivelul administraţiei centrale.

Procesul a fost unul solicitat şi susţinut de organizaţii internaţionale (Comisia Europeană, Banca Mondială) şi a fost impus ca o reformă de tip top-down (de sus în jos), presupunând modificarea perspectivelor în evaluarea activităţilor desfăşurate în cadrul administraţiei: trecerea de la o perspectivă orientată către perpetuarea instituţiilor, către una orientată către rezultatele activităţii acestora.

Principalii paşi realizaţi în implementarea unui mod de formulare a politicilor publice în România au fost:

• Elaborarea şi punerea în aplicare a unor proceduri de formulare, implementare şi evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central (H.G. nr. 775/2005);
• Coordonarea interministerială - 10 consilii perma­nente pe domenii sectoriale şi Consiliul de Planificare Strategică (H.G. nr. 770/ 2005);
• Strategia pentru „Îmbunătăţirea sistemului de ela­borare, planificare şi coordonare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale" (H.G. nr. 870/2006);
• Schimbarea structurii notei de fundamentare şi reformarea acesteia în sensul practicilor europene pentru o mai bună reglementare (H.G. nr. 1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului);
• Introducerea reglementărilor cu privire la planificarea strategică în administraţia publică centrală.

La nivel instituţional, principalele autorităţi implicate în procesul de formulare a politicilor publice sunt:

• Parlamentul - reprezintă forumul legislativ;
• Consiliul Legislativ - este o structură specifică a Parlamentului care îndosariază proiecte legislative pentru a sistematiza, unifica şi coordona întreaga legislaţie şi care actualizează oficial legislaţia română;
• Cabinetul Primului - Ministru;
• Secretariatul General al Guvernului (SGG) - e o structură din cadrul Guvernului care are responsa­bilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice implicate în procesul de guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, juridice, economice şi tehnice ale activităţii guvernamentale. SGG are autoritate în ceea ce priveşte observarea procedurilor legate de prepararea, elaborarea, îndosarierea şi prezentarea proiectelor legislative înaintate guvernu­lui, precum şi a procedurilor de acceptare a acestor proiecte prin structura sa specializată, Direcţia de Politici Publice. Funcţionarea acestor instituţii/struc­turi este determinată de acte normative specifice care conţin, de asemenea, menţiuni privind procesul de formulare a politicilor în România.
• Unităţile de politici publice de la nivelul ministerelor - structuri fără personalitate juridică constituite la nivelul ministerelor şi al altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care iniţiază pro­iecte de acte normative, prin ordin al conducătorului instituţiei.
• Consiliile interministeriale permanente - ce asigură coerenţa fundamentării şi implementării politicilor guvernamentale din domeniul respectiv.

Prin adoptarea H.G. nr. 775/2005 s-a urmărit o mai bună reglementare a următoarelor aspecte:

• activităţile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice în cadrul ministerelor şi al altor

organe de specialitate ale administraţiei publice cen­trale care iniţiază proiecte de acte normative;

• cadrul coerent şi unitar de elaborare a politicilor publice care să se regăsească la nivelul fiecărui minis­ter şi organ de specialitate al administraţiei centrale;
• fundamentarea tehnică adecvată a actelor normative, în scopul evitării contestărilor ulterioare şi a situaţiilor în care actele normative sunt dificil sau imposibil de aplicat;
• stabilirea unor instrumente care să contribuie la creşterea capacităţii de coordonare de la nivelul Guvernului, în ceea ce priveşte procedurile de elabo­rare a politicilor publice de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei centrale;
• stabilirea unor formulare unice care să fie completate la nivelul tuturor ministerelor în care să fie prezentate etapele şi rezultatele activităţilor de cercetare care fundamentează un anumit proiect de act normativ;
• crearea la nivelul ministerelor a unor organisme speciale de politici publice care să coordoneze activi­tăţile premergătoare elaborării proiectelor de acte normative şi care să funcţioneze în colaborare cu departamentele de specialitate de la nivelul Guvernului.

Actul normativ propune pentru prima dată şi un formular de politici publice pe care ministerele au obligaţia să îl folosească în elaborarea propunerilor de politici publice, pe care le înaintează Secretariatului General al Guvernului.

Acelaşi act normativ este şi primul document care încearcă să facă o clasificare a politicilor publice, pornind de la domeniile majore ale vieţii socioeconomice:

Reforma modului de formulare a politicilor publice în România este încă la început, iar principalele direcţii de acţiune stabilite la nivel guvernamental în acest domeniu, pentru perioada următoare, vizează:

• Introducerea sistemului de planificare strategică: SGG a iniţiat un amplu proces de planificare strategică, prin introducerea obligativităţii elabo­rării, de către toate ministerele, de planuri strate­gice pentru perioada 2007-2009. Scopul final al acestui proces în derulare este întărirea legăturii dintre planificarea politicilor publice şi elaborarea bugetului, precum şi creşterea eficienţei cheltu­ielilor publice.
• Reforma managementului cheltuielilor publice: principalul obiectiv este acela de stabilire a indica­torilor de performanţă pentru programele bugetare, precum şi clarificarea terminologiei privind planifi­carea bugetară (bugetarea pe programe).
• Evaluarea costurilor administrative: pe baza modelului Standard Cost Model (SCM) utilizat de administraţia olandeză, Guvernul îşi propune să aplice o metodologie eficientă şi exactă de identificare a costurilor administrative, precum şi un instrument de direcţionare eficientă a măsu­rilor de reducere a sarcinilor administrative.

Un proces modernizat de elaborare a politicilor publice ar trebui să respecte următorii parametri^[1]:

• Orientarea spre viitor şi viziunea pe termen lung - să proiecteze o imagine pe termen lung, bazată pe tendinţele statistice şi previziunile privind impactul probabil al politicii;
• Orientarea către experienţa altor ţări - să ia în considerare experienţele de la nivel european şi internaţional, care pot avea o influenţă benefică asupra situaţiei de la nivel naţional;
• Inovarea şi flexibilitatea - să pună în discuţie căile clasice de abordare a diverselor probleme şi să încurajeze ideile noi; este deschisă la comentariile şi sugestiile altora;
• Identificarea informaţiilor pertinente şi utilizarea optimă a acestora - să se folosească cele mai bune informaţii şi analize disponibile dintr-o gamă largă de surse şi să se implice principalii deţinători de interese încă dintr-un stadiu timpuriu;
• Sfera de cuprindere - să ţină cont de impactul asupra necesităţilor tuturor celor care sunt în mod direct sau indirect afectaţi de politica publică elaborată;
• Cooperarea instituţională - să privească dincolo de graniţele instituţionale şi de obiectivele strate­gice ale ministerului respectiv; stabileşte baza etică şi legală a politicii publice elaborate;
• Evaluarea - să reunească evaluările sistematice ale rezultatelor timpurii în procesul de elaborare a politicii publice;
• Revizuirea - să supună politica publică implemen­tată la o serie de revizuiri, pentru a fi siguri că aceasta continuă să abordeze problemele pentru care a fost elaborată, ţinând cont de efectele asociate în alte zone;

• • Valorificarea experienţelor anterioare - să se înveţe din experienţa trecută ceea ce funcţionează şi ce nu funcţionează.

Cheia succesului în ceea ce priveşte îmbunătăţirea, „modernizarea" procesului de elaborare a politicilor publice nu se referă numai la simpla schimbare a acestuia, ci şi la dezvoltarea unor abilităţi noi la elaboratorii de politici. Aceştia au nevoie în continuare de abilităţile lor „tradiţionale" de elaborare a politicilor - de la elaborarea clară şi concisă, la conducerea eficientă a consultărilor, la sintetizarea şi asimi­larea unor mari cantităţi de informaţie rapid şi precis. Totuşi, în plus, aceştia trebuie să capete noi abilităţi pentru a îndeplini cerinţele „modernizării" procesului de elaborare a politicilor publice, care se referă la următoarele aspecte:

• • înţelegerea contextului^[2] - organizaţional, politic, şi a

contextului mai larg - în care lucrează. Acesta presupune şi o anumită cunoaştere a modului în care zona politicilor în care ei lucrează afectează lumea înconjurătoare;

• managementul relaţiilor complexe cu o serie de jucători-cheie, renunţând la mentalităţile de comandă şi control care încă există în unele zone ale elaborării politicilor;
• abilităţi de prezentare bine dezvoltate, nu numai obişnuitele abilităţi de comunicare orală şi scrisă, ci şi abilitatea de a lucra cu alţii, de a explica şi de a convinge diferite grupuri să-şi însuşească ideile lor;
• o mai largă înţelegere a tehnologiei informaţiei şi a modului în care aceasta poate fi utilizată pentru a facilita şi sprijini elaborarea politicilor;
• studii de economie, statistică şi discipline ştiinţifice relevante pentru a acţiona ca „beneficiari inteligenţi" ai rezultatelor complexe ale cercetării de specialitate în elaborarea politicilor;
• înţelegerea şi familiarizarea cu folosirea disciplinelor de management al proiectelor pentru a ţine activitatea „pe direcţie";
• voinţa de a experimenta, asigurând managementul riscurilor pe măsură ce acestea apar;
• voinţa de a continua să asimileze noi abilităţi şi să acumuleze noi cunoştinţe de-a lungul carierei, în elaborarea politicilor şi în alte domenii.

Noi considerăm că unele dintre aceste abilităţi pot fi dobândite la locul de muncă sau prin detaşări planificate în diferite zone ale politicilor şi în afara administraţiei publice, dar altele vor necesita instruire tradiţională. De asemenea, nu toţi cei implicaţi în procesul de elaborare a politicilor publice au nevoie de toate abilităţile în aceeaşi măsură, dar este necesară crearea unor echipe echilibrate de elaboratori de politici care să acopere întregul domeniu.

În opinia noastră, pe lângă aspectele abordate mai sus, la ora actuală este necesar ca elaboratorii de politici, în special în anumite domenii de politici publice, să construiască relaţii cu omologii lor din străinătate, internetul şi e-mail-ul făcând astfel de cooperări tot mai uşoare. Ca urmare, este important să se facă progrese în determinarea unităţilor de politici publice să facă referire explicită la Europa în descrierea activităţii şi a obiectivelor în elaborarea politicilor publice.

Cei care se ocupă de elaborarea politicilor publice ar trebui să recurgă din ce în ce mai mult la experienţa altor ţări în dezvoltarea propriei gândiri, deşi cu certitudine mai este destul de mult de parcurs până când această privire spre exterior ar deveni o normă în toate departamentele/direcţiile de specialitate din cadrul guvernului. Această situaţie este valabilă şi pentru dezvoltarea unor politici orientate spre viitor şi pe termen lung, cât şi în ceea ce priveşte inovarea şi creativitatea în elaborarea politicilor publice.

De asemenea, este necesară şi îmbunătăţirea bunelor practici pentru miniştrii şi elaboratorii de politici implicaţi în prezentarea şi implementarea legislaţiei Uniunii Europene. Aceasta ar oferi o direcţie precisă asupra a ceea ce elaboratorii de politici trebuie să facă pentru a evalua posibilele avantaje şi dezavantaje ale legislaţiei, şi cum va afecta aceasta cetăţenii UE.

„Succese timpurii" pot fi obţinute şi prin aplicarea disciplinelor de management al proiectelor în procesul de elaborare a politicilor publice, şi prin crearea unui rol de „cercetător de politici", atât pentru a scuti pe cei care elaborează politici publice de presiunile de zi cu zi ale muncii lor, cât şi pentru a dezvolta experienţa în acumularea şi utilizarea informaţiilor relevante. În ceea ce priveşte comunicarea, considerăm că este nevoie să se exploreze mai amplu problema rolurilor şi responsabilităţilor. În acest sens, disciplinele managementului de proiecte par să asigure un mecanism pentru introducerea comunicării ca parte integrantă în procesul politicilor.

Realizarea profesionistă a politicilor, Raport al echipei de elaborare strategică a politicilor, Marea Britanie, septembrie, 1999.

[2]

Aceste comitete sunt Consiliul interministerial pentru afaceri interne şi justiţie; Consiliul interministerial pentru relaţii externe şi afaceri europene; Consiliul interministerial pentru integrare euro­peană; Consiliul interministerial pentru probleme economice, politici fiscale şi comerciale, piaţa internă, competitivitate, mediul de afaceri; Consiliul interministerial pentru administraţie şi funcţie publică, descentralizare, comunităţi locale; Consiliul interministerial pentru afaceri sociale, sănătate, protecţia consumatorului; Consiliul interministerial pentru educaţie, cultură, cercetare, tineret, sport şi minorităţi; Consiliul interministerial pentru agricultură, dezvoltare rurală şi mediu; Consiliul interministerial pentru dezvoltare regională, infrastructură, amenajarea teritoriului şi turism; Consiliul interministerial pentru situaţii de criză; Consiliul de planificare strategică.