1. Ţările Române în raporturile politice internaţionale între Pacea de la Carlowitz (1699) şi Tratatul de la Adrianopole (1829)

În planul raporturilor internaţionale, secolul al XVIII-lea a adus schimbare radicală a echilibrului de forţe din centrul şi răsăritul Europei. Puterea dominantă a zonei, Imperiul Otoman, a atins punctul maxim al expansiunii sale teritoriale şi a intrat într-o lungă criză de sistem care s-a prelungit până la începutul secolului al XX-lea. Pierderea poziţiei proeminente pe care au avut-o Înalta Poartă în secolele XVI-XVII a fost cauzată, în principal, de ridicarea la rangul de mari puteri zonale a Imperiului Habsburgic şi a Imperiului ţarist. Cele două state creştine au reuşit să oprească înaintarea progresivă a cuceririlor otomane în Europa şi au trecut la contraofensivă, încercând, fiecare, să preia cât mai multe dintre teritoriile europene ale Imperiului Otoman. Aflate în chiar prima linie a ofensivei celor două imperii creştine, Ţările Române au făcut obiectul disputelor politico-militare dintre cei trei mari actori zonali, iar acest fapt le-a schimbat radical cursul istoriei. Imperiul Habsburgic a reuşit să încorporeze Transilvania (Carlowitz, 1699), Oltenia (Passarowitz, 1718) şi Bucovina (1775), însă a fost nevoit să retrocedeze Oltenia, ca urmare a unei ultime zvâcniri militare a Imperiului Otoman (Belgrad, 1739). Prins adesea între două fronturi politico-militare (cel occidental şi cel răsăritean), Imperiul Habsburgic a devenit conştient că nu poate anexa în integralitate teritoriile extracarpatice, motiv pentru care a optat pentru formula împărţirii Ţărilor Române pe cale amiabilă cu Rusia, după modelul aplicat în Polonia. De cealaltă parte, Rusia şi-a dorit în permanenţă anexarea Ţărilor Române, ca un prim pas către cucerirea Constantinopolului şi preluarea controlului asupra strâmtorilor Bosfor şi Dardanele. De aceea, atunci când au avut ocazia, ruşii au deschis ostilităţile împotriva otomanilor ocupând cele două Principate, aşa cum s-a întâmplat între anii 1768-1774, 1787-1792, 1806-1812. În anul 1774 (Kuciuc-Kainargi) Rusia a obţinut un instrument juridic foarte eficient care i-a permis ulterior să se amestece permanent în raporturile româno-otomane. Este vorba despre recunoaşterea de către Imperiul Otoman a statutului de putere protectoare, statut care i-a permis Rusiei să intervină în sprijinul Principatelor Române ori de câte ori a considerat că statul otoman sau dregătorii săi comiteau abuzuri la adresa acestora. Rusia poza astfel în puterea creştină decisă să apere autonomia celor două ţări române, care, creştine fiind şi ele, sufereau sub jugul stăpânirii turceşti. Imaginea Rusiei protectoare se dorea a fi în acelaşi timp şi un mesaj pentru celelalte popoare creştine din Balcani, cărora li se promitea astfel eliberarea de sub ocupaţia otomană. După extinderea teritorială produsă pe seama Imperiului Otoman şi atingerea graniţelor răsăritene ale Principatelor (Iaşi, 1792), Rusia şi-a dezvăluit însă adevăratele intenţii, anexând jumătatea răsăriteană a Moldovei, numită acum Basarabia (Bucureşti, 1812). Evenimentul a trezit la realitate boierimea autohtonă, care a înţeles în cele din urmă că înlăturarea stăpânirii otomane cu ajutorul Rusiei ar echivala de fapt cu pierderea brumei de autonomie internă de care se mai bucurau încă ţările lor. Cu toate acestea, obiectivul politic principal al boierimii, acela de revenire la sistemul de guvernare anterior, a fost legat tot de speranţa unui sprijin venit din partea Rusiei. Mişcarea revoluţionară din 1821 a fost planificată de marea boierime autohtonă care a mizat pe sprijinul militar acordat de Rusia unei potenţiale insurecţii greceşti declanşate de pe teritoriul rusesc. Aceasta trebuia să traverseze Principatele, urmând să declanşeze ulterior o răscoală generală a popoarelor din Balcani, care să permită eliberarea Greciei. Cele două mişcări au eşuat din punct de vedere militar, însă au ajuns la rezultatele scontate în plan politic, graţie unei conjuncturi internaţionale favorabile. În 1822, Imperiul Otoman a restabilit domniile pământene în cele două Principate, iar în 1826 marile puteri recunoşteau actul de naştere a Greciei moderne. Aflat sub mare presiune internaţională, Imperiul Otoman a fost nevoit să accepte o serie de tratative cu Rusia, tratative care s-au încheiat cu Convenţia de la Akkerman (1826). Actul referitor la Principate aducea două mari câştiguri pentru cauza românească: alegerea domnilor de către Divan, cu acordul puterii suzerane şi al celei protectoare, pe o perioadă de şapte ani; respectiv instituirea libertăţii de practica comerţul pentru supuşii români, sub rezerva aprovizionării cu grâu a Constantinopolului, ca un prim pas făcut către eliminarea presiunii comerciale otomane. Imperiul Otoman rămas însă în continuare inflexibil în problema greacă, fapt ce a coalizat împotriva sa întreaga comunitate internaţională. În acest fel, Rusiei i s-a oferit un nou prilej pentru a ataca Imperiul Otoman, având de această dată de girul tuturor marilor puteri. Războiul s-a declanşat, ca de obicei, prin ocuparea celor două Principate în anul 1828, pentru ca în anul următor să se mute la sudul Dunării, în teritoriile otomane. Înfrânt şi ameninţat chiar cu pierderea capitalei, Imperiul Otoman a fost nevoit să ceară începerea negocierilor de pace. Tratatul de pace a fost încheiat în anul 1829 la Adrianopole şi a avut o importanţă deosebită pentru istoria românilor. El a reprezentat un pas important făcut în direcţia emancipării politice şi economice a Ţărilor Române în raport cu Imperiul Otoman şi a marcat prima etapă din procesul de modernizare pe care l-a traversat societatea românească în secolul al XIX-lea. Prevederile tratatului de la Adrianopole stipulau: a) recunoaşterea autonomiei administrative a Moldovei şi a Ţării Româneşti; b) numirea pe viaţă a domnitorilor celor două Principate din rândul boierilor pământeni; c) restituirea teritoriilor care fuseseră ocupate de turci la nordul Dunării (raialele Turnu, Giurgiu şi Brăila); d) renunţarea de către Imperiul Otoman la pretenţiile de aprovizionare cu produse de orice fel; e) recunoaşterea libertăţii absolute a comerţului Ţărilor Române; f) confirmarea de către Imperiul Otoman a noilor statute administrative ale Principatelor, care fuseseră redactate sub supraveghere rusă.

2. Adoptarea Regulamentelor Organice şi trăsăturile acestora

Încă din timpul desfăşurării ostilităţilor la sudul Dunării, Principatele au fost puse sub controlul unui aparat birocratic rusesc, a cărui principală grijă a fost să pună ordine în administraţie pentru a-i putea asigura armatei furniturile necesare. Administraţia rusească a căutat să profite însă la maxim de valul de simpatie cu care fusese primită de către boierimea autohtonă, urmărind şi, în cele din urmă, reuşind să introducă un set de norme juridice care să permită pe mai departe un control politic eficient asupra celor două Principate. În acest scop, conducătorul administraţiei ruseşti, contele Pavel Kiseleff, au iniţiat redactarea unor legi cu caracter organic prin care să se reorganizeze administraţia românească, în conformitate cu principiul autonomiei interne recunoscut în tratatele ruso-turce. În fiecare dintre Principate, administraţia rusească a colaborat cu câte o comisie formată din opt mari boieri, urmărind însă o serie de instrucţiuni venite de la Peterburg. După terminarea procesului de redactare, cele două legi, numite acum Regulamente Organice, au fost supuse aprobării guvernului rus, iar apoi votului unor adunări extraordinare româneşti. Ele au intrat în vigoare la 1 iulie 1831, în Ţara Românească, şi la 1 ianuarie 1832, în Moldova.

Privite în ansamblu Regulamentele Organice au avut câteva trăsături care le-au individualizat atât în raport cu legislaţia anterioară, cât şi cu cea ulterioară.

Caracterul unitar. În ciuda unor mici diferenţe, cele două legi organice au introdus în Principate aceleaşi instituţii şi aceleaşi principii de guvernare. Apropierile dintre cele două texte îşi au originile atât în vechea comuniune instituţional-juridică a Principatelor, cât şi în preocuparea Rusiei de a le organiza în mod asemănător, pentru a le controla mai uşor.

Caracterul constituţional. Regulamentele Organice au reprezentat primele acte cu valoare constituţională aplicate în spaţiul românesc. Alături de alte aspecte, care, în mod normal nu intră în sfera de preocupări a unei constituţii, cele două texte conţin primele reglementări din istoria constituţională a României care fac referire la organizarea şi exercitarea puterii în stat.

Caracterul oligarhic. Regulamentele Organice au aşezat boierimea la conducerea Principatelor Române, excluzând aproape complet celelalte categorii sociale.

Caracterul conservator. În ciuda influenţei pe care a avut-o ideologia revoluţiei franceze în Principate, Regulamentele Organice au frânat procesul de liberalizare a sistemului politic şi social din Principate. Ele au conservat vechile privilegii politice, economice şi sociale ale boierimii, precum şi vechea formă de guvernare (absolutismul monarhic) care a fost doar atenuată acum prin controlul exercitat de puterea protectoare (Imperiul Ţarist).

Caracterul modern. În ciuda caracterului lor conservator, Regulamentele au adus totuşi primele elemente de liberalizare în sistemul de organizare statală. Cel mai important aspect se leagă de introducerea principiului modern al separaţiei puterilor în stat. Deşi acest principiu a fost aplicat mai mult formal, trebuie remarcat totuşi că, pentru prima dată în istoria românilor, sunt introduse trei tipuri de organe chemate să exercite puterile statului: Domnul, cel care exercita puterea executivă; o instituţie colectivă aleasă (Adunarea Obştească) care exercita puterea legislativă; şi mai multe instanţe de judecată care exercitau puterea judecătorească.

3. Administraţia centrală

    3.1. Domnul şi căimăcămia

Cea mai importantă instituţie de drept public a rămas în continuare domnia. Titularul acesteia era ales pe viaţă de către o Adunare Obştească Extraordinară dominată de marea boierime. Alegerea titularului tronului era confirmată de puterea suzerană şi notificată puterii protectoare. În ciuda faptului că Domnul era ales de către reprezentanţii ţării, dreptul de a-l destitui pe acesta nu revenea Adunării Obşteşti, ci puterilor suzerană şi protectoare. Destituirea trebuia să fie totuşi justificată, motiv pentru care ea trebuia să fie întemeiată pe rezultatele unei anchete.

Potrivit textelor regulamentare, Domnul era şeful puterii executive, pe care o exercita în mod direct. Nici un alt organ de stat nu mai putea avea sarcini executive. În această calitate, Domnul numea şi revoca pe toţi funcţionarii publici, începând chiar cu miniştrii, principalii săi colaboratori. De asemenea, el asigura comanda supremă a armatei recent reînfiinţate (Miliţia naţională). Ca o reminiscenţă a regimului fanariot, Domnul şi-a păstrat dreptul de a acorda titluri de nobleţe şi de a le revoca, în mod discreţionar.

Dat fiind faptul că principiul separării puterilor în stat era mai mult formal, Domnul a mai păstrat o serie de atribuţii în zona puterilor legislativă şi judecătorească. În privinţa puterii legislative, trebuie spus că Domnul avea drept exclusiv de iniţiativă legislativă, precum şi dreptul de a promulga sau a respinge legile votate în cadrul Adunării Obşteşti. În privinţa atribuţiilor care ţineau de puterea judecătorească, poate fi reţinut faptul că, în unele cazuri, Domnul avea dreptul de a întări hotărârile judecătoreşti ale instanţei supreme (Înaltul Divan), ceea ce contravenea în mod evident ideii de justiţie independentă. Având atribuţii în zona tuturor celor trei puteri ale statului, Domnul regulamentar se apropia încă foarte mult de instituţia monarhului absolut.

În cazul vacanţei scaunului domnesc, atribuţiile Domnului erau exercitate de un organ colectiv. Acesta purta denumirea de Căimăcămie sau Vremelnica ocârmuire şi avea un caracter provizoriu. Căimăcămia era formată din trei membri de drept: preşedintele Înaltului Divan, ministrul de interne şi ministrul de justiţie. În competenţa membrilor săi intrau toate atribuţiile domneşti . Existau totuşi şi câteva limitări: nu putea demite funcţionarii statului, decât pentru delicte flagrante; funcţionarii numiţi de căimăcămie trebuiau să fie confirmaţi de noul domn; căimăcămia nu putea să acorde titluri de nobleţe.

3. 2. Miniştrii

Preocupaţi de micşorarea dimensiunilor aparatului funcţionăresc şi de eficientizarea administraţiei, autorii Regulamentelor Organice au redus atât dimensiunile aparatului administrativ central, cât şi atribuţiile acestuia. Reducerea dimensiunilor aparatului de stat s-a făcut prin eliminarea tuturor dregătoriilor inutile. Este vorba în principal de desfiinţarea dregătoriilor care, încă din evul mediu, serveau pentru ostentarea puterii centrale şi asigurau diverse sinecure pentru persoanele din anturajul domnesc. În consecinţă, au fost păstrate doar acele dregătorii care aveau atribuţii concrete legate de exercitarea funcţiilor asumate de statul regulamentar. Limitarea atribuţiilor s-a făcut prin eliminarea din competenţa tuturor categoriilor de funcţionari a atribuţiilor judecătoreşti. În acest fel, activitatea funcţionarilor a fost legată exclusiv de sfera puterii executive. Schimbările produse au transformat vechile dregătorii în adevărate ministere, iar pe titularii acestora în miniştri subordonaţi intereselor publice. Faptul a fost consacrat şi la nivelul titulaturii oficiale, foştii dregători primind denumirea oficială de miniştri.

Numirea şi revocarea miniştrilor revenea exclusiv Domnului şi nu era condiţionată de îndeplinirea vreunui set special de condiţii. Totuşi, potrivit tradiţiei, aceştia trebuiau să provină din rândurile marii boierimi. Miniştrii erau subordonaţi direct Domnului, în calitatea lui de şef al administraţiei, şi răspundeau numai în faţa acestuia. În consecinţă, activitatea miniştrilor se realiza sub îndrumarea şi supravegherea Domnului. În acest context, miniştrii nu erau consideraţi răspunzători din punct de vedere politic în raport cu Adunarea Obştească. Aceasta din urmă avea doar puterea de a întocmi sesizări cu privire la activitatea necorespunzătoare a miniştrilor, urmând ca Domnul să decidă dacă cei acuzaţi trebuiau să fie deferiţi justiţiei sau nu. Concluzia care se desprinde de aici este aceea că miniştrii regulamentari erau consideraţi răspunzători pentru gestionarea ministerelor avute în grijă exclusiv în faţa Domnului.

Miniştrii în funcţie nu aveau dreptul să fie aleşi în Adunarea Obştească; ei puteau participa totuşi la şedinţele acesteia, pentru a răspunde la interpelările deputaţilor, dar şi pentru a relata Domnului despre ceea ce se petrecea în timpul dezbaterilor.

3. 3. Ministerele

Fiecare ministru conducea un minister organizat ca un serviciu public central. Acesta din urmă avea atribuţii bine determinate şi funcţiona în mod permanent. Competenţa materială a ministerelor era specializată şi se exercita în raport cu întregul teritoriu al ţării.

În alcătuirea structurii administrative centrale intrau şase ministere.

1. Ministerul Treburilor Dinăuntru sau Ministerul de Interne, condus de marele vornic din lăuntru (succesorul celor două mari vornicii, a Ţării de Jos şi a Ţării de Sus). Atribuţiile acestui minister erau foarte numeroase, ele corespunzând activităţii mai multor ministere moderne. Cea mai importantă era coordonarea şi supravegherea activităţii administraţiei locale, în special a conducătorilor de unităţi administrativ teritoriale. Pe lângă acestea ministrul de interne se mai ocupa cu supravegherea stării sanitare a populaţiei, administrarea carantinelor, controlul măsurilor şi al greutăţilor, gestionarea relaţiilor agrare, fixarea preţurilor muncilor agricole, îmbunătăţirea raselor de animale, executarea lucrărilor publice, administrarea drumurilor, podurilor, spitalelor, a caselor de binefacere, a poştei, precum şi cu întocmirea statisticilor oficiale.
2. Ministerul de Finanţe sau Visteria, condus de marele vistier. Ministerul corespundea vechii dregătorii a marelui vistier. El era răspunzător de încasarea dărilor, organizarea şi supravegherea industriei şi a comerţului. Competenţele vistierului erau forte strict reglementate, fiindu-i interzis în mod expres să-şi depăşească atribuţiile.
3. Secretariatul de Stat sau Postelnicia, condus de marele postelnic, reprezenta cancelaria principatului. Ministerul corespundea vechii dregătorii a marelui postelnic. Prin intermediul acestuia, Domnul întreţinea corespondenţa cu celelalte ministere, cu administraţia locală, cu agenţii ţării la Poartă, cu agenţii străini din Principate etc.
4. Ministerul Dreptăţii sau Marea Logofeţie, condus de marele logofăt al dreptăţii (urmaşul celor doi logofeţi, al Ţării de Sus şi al Ţării de Jos). Ministerul gestiona activitatea justiţiei, iar în unele cazuri conducătorul său putea prezida înaltele instanţe judecătoreşti. Supravegherea activităţii instanţelor se făcea cu ajutorul unor funcţionari numiţi procurori în Muntenia, respectiv revizori în Moldova. Aceştia monitorizau activitatea instanţelor de judecată pentru a vedea dacă acestea dau sentinţe în conformitate cu legile existente. În acest sens procurorii şi revizorii înaintau marelui logofăt al dreptăţii câte două rapoarte pe an cu privire la starea pricinilor. În funcţie de aceste rapoarte, marele logofăt putea propune Domnului avansarea celor merituoşi sau sancţionarea celor care comiteau abateri. Tot în privinţa carierei judecătorilor, marele logofăt era cel care înainta Domnului propunerile pentru numirile judecătorilor.
5. Ministerul Treburilor Bisericeşti sau Marea Logofeţie a Credinţei, condus de marele logofăt al credinţei sau al pricinilor bisericeşti. Ministerul a funcţionat în primă fază doar în Ţara Românească, unde a preluat vechile atribuţii bisericeşti ale marelui logofăt. În Moldova, un echivalent al acestui minister s-a înfiinţat abia în 1844, purtând denumirea de Vornicia Bisericească.
6. Ministerul Oştirii sau Miliţia, era condus de marele spătar în Muntenia şi de marele hatman în Moldova. Miliţia nu era un minister al apărării, întrucât din punctul de vedere al autorilor Regulamentelor Organice, securitatea celor două Principate era asigurată de cele două puteri suzerană şi protectoare. În aceste condiţii, efectivele militare avute în subordine erau relativ reduse, rolul lor fiind mai mult unul poliţienesc. În competenţa acestui minister intra menţinerea ordinii publice, în general, apărarea graniţelor, păzirea carantinelor, prinderea răufăcătorilor etc.

În Moldova, a fost înfiinţat în anul 1849 şi un al şaptelea minister, rezervat Lucrărilor Publice. Acesta a fost condus de un ministru cu rang de vornic, secondat de un director de departament. Scopurile pentru care a fost înfiinţat ministerul erau construirea de poduri şi şosele, pavarea şi alinierea străzilor, înfiinţarea şi amenajarea spaţiilor publice de agrement, întreţinerea şi supravegherea cursurilor râurilor, întreţinerea grădinilor publice etc.

Fiecare minister se diviza în secţii conduse de câte un şef, corespunzător directorilor din zilele noastre. La rândul lor, secţiile erau divizate în birouri (mese) compuse dintr-un funcţionar superior şi mai mulţi funcţionari de rând. În Ţara Românească, la nivelul fiecărui minister a fost înfiinţată funcţia de director ministerial. Directorul îl înlocuia pe ministru, atunci când acesta din urmă nu se afla în minister, şi avea diverse sarcini de conducere: supraveghea lucrările din minister; supraveghea activitatea cancelariei; aducea la cunoştinţa ministrului disfuncţiile constatate; îl sesiza pe ministru în legătură cu abaterile disciplinare ale funcţionarilor. În cazul în care Domnul sau Adunarea sesiza nereguli în funcţionarea activităţii ministerului, directorul răspundea în solidar cu ministrul. Excepţie făcea doar cazul în care directorul îl înştiinţase în prealabil pe ministru, dar acesta nu luase măsurile cuvenite.

Pentru a se putea păstra documentele publice, Regulamentele Organice au prevăzut înfiinţarea unor depozite speciale la nivelul celor două capitale. În acest fel au luat naştere Arhivele Statului, un serviciu public care avea rolul de a aduna, clasifica şi păstra documentele oficiale, oferind astfel un instrument eficient pentru controlul activităţii administraţiei publice. Instituţia urma să preia pe bază de opis, de la toate organele statului, documentele care erau considerate "săvârşite". Clasificarea internă a documentelor trebuia să fie făcută pe instituţii şi pe ani. La momentul organizării Arhivelor Statului, guvernatorul rus Pavel Kisseleff a dispus preluarea de către instituţie a fondurilor documentare care aparţineau organelor publice existente în acel moment, a fondurilor mănăstirilor şi chiar a fondurilor care se aflau în posesia persoanelor private.

3. 4. Sfatul Administrativ Ordinar şi Sfatul Administrativ Extraordinar

Sfatul Administrativ Ordinar reprezenta un mini-guvern alcătuit din miniştrii care administrau sectoarele cele mai importante ale ţării: marele vornic (ministrul de interne), marele vistiernic (ministrul de finanţe) şi marele postelnic (secretarul de stat). Sfatul Administrativ venea să ia locul vechii instituţii a Sfatului domnesc. El asigura soluţionarea rapidă a problemelor urgente de factură internă, pregătea lucrările Adunărilor Obşteşti şi elabora proiectele de legi ce urmau a fi discutate în cele două Adunări. Conducerea Sfatului revenea Domnului sau marelui vornic, iar hotărârile sale nu erau puse în aplicare decât după aprobarea prealabilă a Domnului.

Sfatul Administrativ Extraordinar reprezenta formula de reunire a tuturor celor şase miniştri pentru a lua măsuri administrative în problemele cele mai importante. Convocarea Sfatului Extraordinar se făcea doar de către Domn, atunci când acesta considera de cuviinţă. Tot Domnul era cel care asigura preşedinţia instituţiei. Pentru a nu i se bloca activitatea în absenţa Domnului, a fost înfiinţată funcţia de Preşedinte al Marelui Sfat, urmând ca acesta să conducă lucrările atunci când Domnul absenta. În Ţara Românească, preşedintele urma să fie ales de către Domn din rândul boierilor vârstnici, cu rang înalt şi experienţă administrativă; în Moldova, preşedinţia sfatului extraordinar aparţinea de drept ministrului de interne (marele vornic).

Activitatea celor două tipuri de sfaturi nu a fost foarte clar reglementată de textele Regulamentelor Organice, astfel încât nu a existat o delimitare strictă a atribuţiilor pe care le-au avut. Analizând practica lor administrativă, se poate observa totuşi că direcţiile principale pe care şi-au canalizat activitatea au fost: deliberarea, în calitate de organ consultativ, asupra diverselor probleme ridicate, fără a lua însă vreo decizie; elaborarea proiectelor de legi, a amendamentelor şi decretelor domneşti; şi punerea în aplicare a legilor sancţionate de Domn. În Moldova, Sfatul Extraordinar a căpătat în timp o poziţie superioară în raport cu cel Ordinar. La şedinţele sale veneau adesea directorii ministeriali, în locul miniştrilor, ceea ce a făcut ca deciziile adoptate să câştige un plus de competenţă şi de precizie tehnică. Deciziile sale au căpătat astfel o greutate mai mare, în raport cu cele ale Sfatului Ordinar, ceea ce a condus la transformarea lui în adevăratul executiv al ţării. După anul 1849 (Convenţia de la Balta-Liman), Sfatul Extraordinar a căpătat noi trăsături care l-au apropiat de cele ale unui executiv modern. Între acestea cea mai importantă a fost aceea că instrucţiunile pe care le elabora Sfatul pentru aplicare legilor adoptate nu mai aveau nevoie de aprobarea Domnului, pentru a putea fi trimise în teritoriu spre a fi aplicate.

4. Administraţia locală

4. 1. Judeţele şi ţinuturile

Diviziunile administrativ teritoriale şi-au păstrat denumirile pe care le-au avut în trecut: judeţe cazul Ţării Româneşti, respectiv ţinuturi, în cel al Moldovei. Din motive care au ţinut de eficientizarea activităţii administrative, numărul acestora a fost însă diminuat în ambele Principate. În Moldova au fost desfiinţate ţinuturile Hârlău, Cârligătura şi Herţa, rămânând în total 13 ţinuturi. În Ţara Românească a fost desfiinţat judeţul Săcuieni (Saac), rămânând în primă fază 17 judeţe. Ulterior, în timpul domniei lui Gheorghe Bibescu (1842-1848), numărul unităţilor administrativ teritoriale a ajuns şi aici la cifra de 13.

Conducătorii administraţiilor de judeţ şi de ţinut purtau denumirea de ispravnici (ulterior ocârmuitori) în Ţara Românească, respectiv ispravnici administratori în Moldova. Aceştia erau aleşi de către Domn pe o perioadă de 3 ani, dintr-un număr de doi candidaţi propuşi pentru fiecare judeţ (ţinut) de către Sfatul Administrativ. La dispoziţia fiecărui dregător de acest tip se afla o cancelarie alcătuită din patru persoane. Spre deosebire de perioada anterioară, ispravnicii şi ocârmuitorii aveau exclusiv atribuţii administrative, ceea ce a însemnat aplicarea unei reale separări între administrativ şi judecătoresc la nivel local. Ispravnicii depindeau de ministrul de interne, însă primeau dispoziţii din partea tuturor miniştrilor, în conformitate cu specificul fiecăruia.

Între atribuţiile ispravnicilor aflate în relaţie cu sarcinile Departamentului de Interne figurau: supravegherea graniţelor cu statele învecinate, sarcină care revenea mai ales celor aflaţi în judeţele sau ţinuturile de margine; garantarea drepturilor tuturor locuitorilor din circumscripţia administrativă aflată în responsabilitate; supravegherea alegerilor pentru constituirea organelor de conducere orăşeneşti şi a alegerilor prin care se stabileau candidaţii propuşi pentru conducerea subunităţilor administrativ-teritoriale (zapcii şi privighetori); asigurarea condiţiilor de încartiruire a miliţiei pământeşti; adoptarea de măsuri pentru asigurarea liniştii şi a ordinii publice, prevenirea întrunirilor neoficiale, prevenirea şi combaterea comploturilor; adoptarea de măsuri pentru prevenirea şi stingerea incendiilor; asigurarea pazei închisorilor; adoptarea măsurilor necesare pentru limitarea extinderii epidemiilor şi a epizootiilor; administrarea spitalelor existente; supravegherea aprovizionării cu produse agro-alimentare şi controlul asupra unităţilor de măsură; supravegherea efectuării la timp a lucrărilor agricole de către săteni.

Faţă de Departamentul de Finanţe, sarcinile ispravnicilor erau mai puţin numeroase, acestea vizând: supravegherea încasării la timp a birului; asigurarea condiţiilor pentru buna desfăşurare a activităţilor comerciale; stimularea producţiei meşteşugăreşti; adoptarea de măsuri pentru combaterea contrabandei.

În raport cu portofoliul de atribuţii care revenea Secretariatului de Stat, conducătorilor de judeţ sau de ţinut le reveneau sarcini precum: supravegherea modului în care erau respectate normele privitoare la eliberarea paşapoartelor; supravegherea modului în care erau respectate normele privitoare la intrarea cărţilor în ţară; întreţinerea de relaţii amiabile cu străinii aflaţi în ţară.

4. 2. Plasele şi ocoalele

Judeţele Ţării Româneşti au rămas divizate în continuare în plase, în vreme ce ţinuturile moldoveneşti şi-au păstrat divizarea teritorială în ocoale. Conducătorii plaselor din Ţara Românească se numeau zapcii (sub-cârmuitori), în vreme ce omologii moldoveni, aflaţi în fruntea ocoalelor, se numeau privighetori de ocoale. În Ţara Românească, modul de desemnare a acestora era asemănător celui în care erau stabiliţi conducătorii judeţelor. Ispravnicii împreună cu boierii proprietari din judeţ şi cu vorniceii satelor propuneau, pentru fiecare plasă sau ocol, câte doi candidaţi provenind din rândurile boierilor de rang II (neamuri) şi III (mazili) din judeţ. Propunerile erau adresate Sfatului Administrativ, care le înainta Domnului, acesta din urmă având rolul decisiv în desemnarea candidatului câştigător. În Moldova, privighetorii de ocoale erau aleşi de ispravnici şi de vorniceii satelor din ţinut, dintre mazili sau neamuri, urmând ca cel ales să fie confirmat în funcţie de către Domn. Zapciii şi privighetorii de ocoale erau numiţi pe o perioadă de 3 ani, fiind retribuiţi cu leafă lunară, asemenea ispravnicilor.

Rolul acestei categorii de dregători era unul major în structura administraţiei celor două Principate, întrucât asigurau contactul direct dintre instituţiile statului şi locuitorii satelor, constituind factorul de bază în aplicarea dispoziţiilor primite din partea cârmuirii şi de supraveghere a aplicării lor. Atribuţiile care le reveneau reflectă, de altfel, această importanţă deosebită a zapciilor şi a priveghetorilor de ocoale: întreţinerea unei evidenţe cu toate ordinele primite; aducerea la cunoştinţa populaţiei a tuturor publicaţiilor şi a poruncilor venite din parte administraţiei centrale sau a celei judeţene; impunerea birului, încasarea şi transmiterea acestuia către reşedinţa de judeţ sau ţinut; aplicarea întocmai a poruncilor primite cu privire la modul de executare a lucrărilor agricole; raportarea faţă de ispravnici a tuturor evenimentelor importante petrecute în plasa sau ocolul său: tâlhării, epidemii, inundaţii etc.; supravegherea stării de funcţionare a căilor de acces (drumuri şi poduri).

4. 3. Oraşele şi târgurile

Organizarea oraşelor în epoca regulamentară a fost făcută în mod diferit, în funcţie de regimul juridic pe care îl aveau terenurile ocupate de comunităţile de târgoveţi. În vreme ce oraşele aflate pe proprietate privată au rămas să fie administrate de proprietarii moşiilor, oraşele libere au primit recunoaşterea personalităţii juridice. Cele două capitale ale Principatelor au beneficiat însă de o organizare diferită de aceea a majorităţii oraşelor libere.

Pentru marea majoritate a oraşelor şi a târgurilor, Regulamentele Organice prevedeau că ele se pot autoadministra prin intermediul unui Sfat orăşenesc, care venea să ia locul vechilor instituţii medievale (judeţul/şoltuzul şi sfatul pârgarilor). Sfatul era format din patru membri în

Muntenia, respectiv trei membri în Moldova (aici Sfatul purta denumirea de Magistrat). Componenţa Sfatului era aleasă de către toţi orăşenii, membrii săi fiind recrutaţi din rândul târgoveţilor care îndeplineau o condiţiei de cens. Veniturile oraşelor şi târgurilor erau strânse într- o "cutie a oraşului". Alimentarea acesteia se făcea în principal prin adăugarea unei mici sume la impozitele plătite statului de orăşeni, sumă care se percepea odată cu impozitele respective. Administraţia financiară a oraşului se afla însă sub controlul ispravnicului. Acesta trebuia să vegheze ca banii orăşenilor să nu fie deturnaţi de către conducerea orăşenească.

Oraşul Bucureşti a fost împărţi în mai multe sectoare, individualizate prin culori. Locuitorii fiecărui sector alegeau pentru o perioadă de trei ani pe deputaţii fiecărei culori. Deputaţi puteau fi aleşi însă numai orăşenii care aveau în proprietate o casă sau o moşie de minim 50 000 lei. La rândul lor, deputaţii alegeau anual cinci membri neretribuiţi ai sfatului orăşenesc şi o comisie de 10 membri însărcinată cu alcătuirea bugetului. Preşedintele sfatului provenea din rândul membrilor, însă era numit de către Domn, la propunerea ministrului de interne (marele vornic).

La Iaşi, Sfatul orăşenesc era alcătuit din patru membri aleşi de către staroştii corporaţiilor profesionale. Condiţiile pentru fi aleşi erau vârsta minimă de 30 de ani şi deţinerea în proprietate a unui imobil sau a unui capital de minim de 25 000 lei. Celor patru membri li se adăuga un al cincilea, ales de către Adunarea Obştească a Moldovei. Acesta trebuia să fie un membru al Adunării Obşteşti şi urma să deţină funcţia de preşedinte al Sfatului orăşenesc (Magistrat).

Sfatul fiecărei capitale se aduna de cel puţin două ori pe săptămână în casa oraşului şi se ocupa exclusiv de chestiuni economice şi edilitare. La dezbateri asista câte un comisar al Guvernului care raporta apoi ministrului de interne orice neregulă sesizată. Hotărârile Sfatului orăşenesc erau puse în aplicare numai după ce primeau aprobarea marelui vornic. Bugetul de venituri şi cheltuieli era supus anual aprobării şi controlului ministrului de interne. Casierul sfatului orăşenesc era ales de către Sfat şi retribuit cu salarii. Casierul nu putea face însă nici o plată fără autorizarea scrisă şi semnată de către toţi membrii Sfatului. Anual, finanţele oraşului erau verificate de către controlorul finanţelor statului.

Încercând să răspundă necesităţilor tot mai mari ale mediului urban românesc, Regulamentele Organice au continuat să dezvolte serviciile publice iniţiate de fanarioţi şi chiar au venit cu o serie de inovaţii în acest domeniu.

Poliţia municipală a fost modernizată în special în cele două capitale. Astfel s-a procedat la o redistribuire a sarcinilor în funcţie de culori (Bucureşti) şi cvartaluri (Iaşi) şi s-a organizat un serviciu de pompieri în subordinea poliţiei.

Serviciul sanitar s-a bucurat şi el de atenţie. În fiecare oraş au fost create posturi de medici, aceştia din urmă având obligaţia să meargă şi în satele din jur pentru a inspecta starea de sănătate a populaţiei rurale. Pentru plata medicilor şi a moaşelor a fost înfiinţată o "Casă a doftorilor". A fost pusă la punct legislaţia specială care reglementa funcţionarea carantinelor, a farmaciilor şi spitalelor. În privinţa acestora din urmă, legislaţia munteană prevedea funcţionarea a trei mari spitale: unul în Bucureşti, altul în Craiova şi un al treilea care urma să fie stabilit ulterior. În Moldova, Spitalul Sf. Spiridon din Iaşi a fost declarat instituţie de utilitate publică.

Instrucţia publică a fost îmbunătăţită prin înfiinţarea în capitala fiecărui judeţ/ţinut a unei şcoli primare pentru predarea limbii române. Aceste şcoli erau laice şi se adresau ambelor sexe.

Aspectele edilitare şi urbanistice s-au bucurat şi ele de o mare atenţie din partea Regulamentelor Organice. Trebuie spus însă că cele două texte şi-au propus să organizeze în primul rând oraşele Bucureşti şi Iaşi, întrucât acestea reprezentau cele mai mari aglomerări urbane din Principate. Astfel au fost reglementate problema pavajului, sistematizarea străzilor, modul de obţinere a autorizaţiilor de construcţie, tipologia materialelor de construcţie care puteau fi utilizate, sistematizarea canalelor de scurgere, a depozitelor pentru gunoaiele menajere, amenajarea pieţelor, ecarisajul, alimentarea cu apă, înfiinţarea de fântâni publice, iluminatul public, amenajarea grădinilor şi a locurilor de divertisment. Ambele Regulamente prevedeau totuşi că dispoziţiile referitoare la cele două capitale puteau fi extinse şi la nivelul oraşelor mai mici din Principate, în măsura în care sfaturile lor îşi însuşeau prin hotărâri proprii respectivele reglementări.

4. 4. Satele

La nivelul satelor, Regulamentele Organice au prelungit existenţa mai vechilor instituţii ale pârcălabului de sat, în Ţara Românească, şi vornicelului, în Moldova, adăugând în plus prezenţa unei instituţii colective: judeţul sătesc.

Pârcălabii şi vorniceii erau aleşi din rândul membrilor obştii săteşti, în prezenţa zapciului sau a priveghetorului de ocol şi cu consimţământul proprietarului moşiei. Aceşti dregători se bucurau de scutire de la plata birului, precum şi faţă de toate celelalte obligaţii care grevau asupra persoanei sau asupra averii, sarcinile lor fiind preluate de către consăteni.

Atribuţiile pârcălabilor şi vorniceilor se legau în special de repartizarea şi încasarea capitaţiei în interiorul satului, precum şi de asigurarea poliţiei interne, împreună cu membrii judeţului sătesc. O altă serie de prerogative erau legate de sfera relaţiilor agrare: supravegheau îndeplinirea clăcii pe pământul proprietarului; îi scoteau pe ţărani la lucru pentru efectuarea la timp a lucrărilor agricole; raportau cantităţile de produse pe care le obţineau sătenii.

Judeţul sătesc a fost instituit în principal pentru judecarea locuitorilor satelor şi "împăcarea" acestora în cazurile mărunte, însă avea şi unele atribuţii administrative. Organul era alcătuit din trei bătrâni "pacinici", aleşi de către locuitori, câte unul din rândul fiecărei categorii de ţărani existenţi (fruntaşi, mijlocaşi şi codaşi), cărora li se adăuga unul dintre preoţii satului. Judeţul era confirmat de către judecătoria de ţinut sau judeţ şi avea competenţe în următoarele domenii: judeca neînţelegerile mărunte în limita unui plafon de 15 lei amendă sau despăgubire; confirma diversele acte întocmite între săteni (acte de zestre, acte de împrumut etc.); primea şi arhiva ordinele venite de la isprăvnicii; completa condicile Departamentului de Interne referitoare la învoielile pentru muncă şi transporturi încheiate de săteni, după ce aceştia fuseseră verificaţi să nu mai aibă alte angajamente similare faţă de alţi proprietari.

În anul 1851, Domnul muntean Barbu Ştirbei a reorganizat instituţia judeţului sătesc, sub denumirea de Sfat sătesc. În componenţa lui intrau acum pârcălabul, ca reprezentant al proprietarului, şi mai mulţi deputaţi ai sătenilor (doi în satele cu mai puţin de 100 locuitori, respectiv patru în satele cu peste 100 de locuitori). Deputaţii erau aleşi pentru un an din rândul plătitorilor de capitaţie. Sfatul se afla sub controlul administraţiei centrale, dar aceasta nu intervenea pentru validarea sau invalidarea alegerilor, aşa cum proceda în cazul oraşelor.

În fiecare sat a fost înfiinţată o cutie obştească a satului, alimentată din amenzile pronunţate de judeţul satului, dar mai ales dintr-un adaos la capitaţie care se percepea odată cu aceasta. Gestiunea banilor revenea unuia dintre membrii judeţului sătesc, proprietarului moşiei pe care se afla satul sau preotului satului. Sumele adunate serveau în special pentru acoperirea diferenţelor intervenite între capitaţia repartizată satului şi cea efectiv încasată. Aceste diferenţe erau cauzate de moartea sătenilor sau de mutarea acestora dintr-un sat în altul; ele nu puteau fi anulate imediat de agenţii fiscali, întrucât recensămintele fiscale se efectuau odată la şapte ani. Alte destinaţii date banilor din cutia satului erau simbria pârcălabului/vornicelului, plata dorobanţilor, precum şi finanţarea unor lucrări menite să satisfacă diverse interese ale comunităţii: întreţinerea drumurilor, săparea şi întreţinerea fântânilor sau puţurilor, construirea sau repararea bisericilor, construirea şi întreţinerea podurilor etc. Din nefericire, excedentele din cutia satului nu se îndreptau decât rareori către satisfacerea intereselor sătenilor, ele fiind deturnate către alte destinaţii chiar de către administraţia centrală.

Privind în ansamblu legislaţia regulamentară referitoare la organizarea satelor, se poate observa că legiuitorul nu a manifestat nici un interes pentru aşezarea vieţii administrative săteşti pe principiul descentralizării. Organele de conducere de la nivelul satelor au rămas în continuare lipsite de atribuţii deliberative îndreptate spre interesul comunităţii, singurul lor scop fiind acela de a executa actele normative venite din partea administraţiei centrale.

5. Statutul funcţionarilor publici

Redactate sub influenţa aparatului birocratic rusesc, dar şi a numeroaselor proiecte autohtone de reformă constituţională şi administrativă, Regulamentele Organice au manifestat o preocupare majoră pentru crearea unui funcţionar public modern, capabil să-şi pună activitatea în slujba interesului public. În acest scop, ele au introdus în organizarea statală românească primele norme privitoare la recrutarea, avansarea, răspunderea, stabilitatea în funcţie şi salarizarea funcţionarilor, punând astfel bazele unui adevărat statut al funcţionarului public.

În primul rând trebuie remarcat faptul că ambele Regulamente au legat prestarea unei slujbe în serviciul statului de ideea obţinerii unui titlul nobiliar. Întrucât obţinerea unei slujbe nu era condiţionată de deţinerea în prealabil a unui titlu boieresc, funcţionarii puteau proveni din clase sociale inferioare, iar prin activitatea lor puteau primi un titlu de nobleţe. Acordarea rangului boieresc depindea de stabilitatea în slujbă, de modul în care beneficiarul îşi îndeplinea sarcinile prevăzute de slujbă, precum şi de bunăvoinţa Domnului. Prin intermediul unor legi adoptate de cele două Adunări Obşteşti, a fost introdusă o ierarhie clară a funcţiilor, care cuprindea nouă ranguri boiereşti în Ţara Românească şi douăsprezece ranguri în Moldova. A fost creat astfel un cursus honorum pe care, cel puţin teoretic, îl putea parcurge oricare dintre funcţionarii publici. Prin aceste măsuri erau încurajate, aşadar, seriozitatea şi moralitatea funcţionarilor. Pentru a se evita abuzurile, conferirea rangurilor boiereşti se făcea exclusiv de către Domn, la propunerea Adunării Obşteşti, iar evidenţa cărţilor de înnobilare era păstrată la Arhivele Statului

Pentru a se asigura stabilitatea în funcţie a funcţionarilor, dar şi pentru a le stimula interesul pentru eficienţa muncii lor, Regulamentele au desfiinţat vechiul obicei al schimbării anuale a funcţionarilor publici. În locul acestuia, a fost introdusă regula numirii funcţionarilor pe un termen fix de trei ani, lăsându-se deschisă calea prelungirii activităţii pentru un nou termen de trei ani, dacă aceştia se dovedeau a fi destoinici. Stabilitatea funcţionarilor în interiorul celor trei ani era asigurată şi prin reglementările privitoare la condiţiile în care aceştia îşi încetau activitatea. Potrivit Regulamentelor Organice, existau doar două astfel de situaţii: prin demisie sau prin demitere, varianta din urmă fiind condiţionată de prezentarea unor dovezi de necontestat cu privire neregulile constatate în activitatea funcţionarului demis.

În sprijinul transformării mentalităţii funcţionarilor publici, Regulamentele au introdus obligativitatea depunerii unui jurământ, prin care aceştia se angajau să nu se abată de la îndatoririle prevăzute de lege. Se spera în acest fel că funcţionarul public va fi constrâns moral să treacă interesul personal pe planul secund, pentru a aşeza pe primul loc interesul general al statului. În acelaşi timp, funcţionarii deveneau răspunzători în faţa legii pentru neîndeplinirea datoriilor aferente slujbelor pe care le deţineau.

Pentru munca prestată în serviciul statului, funcţionarii publici urmau să primească leafă fixă, prevăzută într-un buget al slujbelor publice. În schimbul obţinerii remuneraţiei, funcţionarilor le era interzis să pretindă sau să primească alte beneficii sau forme de recompensare.

Pentru eficientizarea activităţii funcţionarilor a fost introdusă o disciplină riguroasă în desfăşurarea sarcinilor de lucru ale acestora. În toate instituţiile a fost fixat un program clar de lucru şi s-a introdus condica de prezenţă, în care erau obligaţi să semneze toţi funcţionarii.

Tot în scopul eficientizării activităţii administrative, a fost pusă în practică o relativă uniformizare a metodelor de lucru în cadrul serviciilor publice. Aceasta s-a realizat prin unificarea numeroaselor proceduri care existau deja în instituţiile autohtone încă din perioada fanariotă. În acest sens, a fost stabilit un circuit precis al actelor în cadrul ierarhiei administrative şi s-a dispus arhivarea copiilor după toate documentele existente.

Legislaţia regulamentară a manifestat şi primele preocupări pentru profesionalizarea funcţionarilor publici. Astfel, deşi nu reprezenta o condiţie obligatorie pentru angajare, absolvirea unei şcoli asigura o promovare rapidă a funcţionarilor, în vreme ce cunoaşterea limbilor străine îi propulsa pe aceştia în funcţiile mai înalte. În mod treptat, a fost creată o corelaţie între nivelul studiilor şi cel al slujbei, astfel încât în funcţiile de mică importanţă nu puteau fi numiţi decât candidaţii cu studii primare şi medii.

Rezultatele nu au întârziat să apară, ele fiind vizibile mai ales la nivelul ministerelor, unde au fost numiţi destui funcţionari competenţi şi experimentaţi. Ca urmare, în unele sectoare de activitate şi-a făcut apariţia o anumită stabilitate pe funcţii a funcţionarilor, permiţându-le acestora să se constituie într-un aparat tehnic profesionalizat.

6. Bilanţul administraţiei regulamentare

Regulamentele Organice au marcat momentul în care în spaţiul românesc şi-au făcut apariţia primii germeni ai unei administraţii publice moderne. Ele au dus la capăt reformelor introduse de domnii fanarioţi şi au deschis drumul pentru reformele de la mijlocul secolului al XIX-lea. În acelaşi timp, trebuie spus însă că aplicarea lor a întâmpinat numeroase dificultăţi interne şi externe, care au amânat momentul transformării reale a administraţiei publice româneşti într-o administraţie modernă.

La capitolul realizări trebuie menţionate principiile moderne pe care a fost aşezată administraţia centrală şi locală: principiul specializării competenţei, ilustrat prin apariţia serviciilor publice specializate cu competenţă precis delimitată;principiul competenţei teritoriale a ministerelor, ilustrat prin extinderea competenţei materiale a miniştrilor la nivelul întregii ţări; principiul legalităţii, potrivit căruia serviciile publice şi funcţionarii îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu legea; principiul continuităţii serviciilor publice, potrivit căruia toate serviciile publice au caracter permanent; principiul stabilităţii în funcţii a funcţionarilor publici; principiul aşezării serviciilor publice în slujba interesului public, prin gestionarea lor de către funcţionari ai statului, în locul unor persoane private aşa cum se întâmplase în trecut; principiul salarizării funcţionarilor, conform căruia aceştia primesc retribuţie lunară, iar la ieşirea din funcţie, li se asigură pensie; principiul separării atribuţiilor administrative de cele judecătoreşti; principiul răspunderii ministeriale, potrivit căruia miniştrii dau socoteală pentru gestionarea domeniului lor de activitate în faţa Domnului; principiul descentralizării administrativ-teritoriale, introdus destul de timid totuşi, prin dobândirea de către comunităţile urbane a personalităţii juridice şi a dreptului de a-şi gestiona o parte din problemele specifice.

La capitolul disfuncţii trebuie trecut în primul rând amestecul sistematic al Rusiei în administraţia publică românească. In viziunea acesteia, Regulamentele au fost menite să pregătească anexarea Principatelor, motiv pentru care consulii ruşi de la Bucureşti şi Iaşi se implicau în mai toate problemele interne, indiferent de importanţa acestora. Ei întocmeau periodic rapoarte către Curtea de la Peterburg şi primeau în permanenţă instrucţiuni pentru a aproba sau împiedica aplicarea reformelor. Aşa se explică de ce primii domni regulamentari (Al. D. Ghica şi Mihail Sturza) au fost numiţi în funcţie de preferinţele ruşilor, iar unul dintre ei (Al. D. Ghica) a fost destituit atunci când politica sa internă a intrat în conflict cu interesele ruseşti.

Un alt fenomen negativ cauzat de intervenţiile străine în Principate a fost disoluţia autorităţii administrative a statului, mai ales la nivel local. Este vorba despre activitatea reprezentanţilor pe care îi aveau în judeţe şi ţinuturi reprezentanţii diplomatici (consuli) ai marilor puteri europene acreditaţi în Principate. În virtutea raporturilor juridico-diplomatice pe care ţările lor le aveau cu Imperiul Otoman, aceştia acordau paşapoarte străine supuşilor români rezidenţi in Principate, scoţându-i astfel de sub jurisdicţia statului român, pentru a-i pune sub protecţie consulară. În acest fel, autorităţile locale erau adesea obstrucţionate în activitatea de strângerea a impozitelor sau de aplicare a măsurilor poliţieneşti.

În ceea ce priveşte capitolul disfuncţiilor de natură internă, trebuie remarcat în primul rând faptul că administraţia centrală s-a confruntat adesea cu acte de insubordonare şi cu conduite arbitrare din partea reprezentanţilor săi în teritoriu. Nu de puţine ori, aceştia din urmă se subordonau intereselor marilor proprietari locali, în loc să urmeze instrucţiunile venite de la centru.

Numeroasele tentative de profesionalizare şi motivare a funcţionarilor au dat şi ele greş, întrucât în practică boierimea a continuat să acapareze majoritatea slujbelor, indiferent dacă cei numiţi îndeplineau criteriile impuse pentru accederea la funcţii sau nu. La nivel guvernamental, aceleaşi persoane ocupau prin rotaţie scaunele ministeriale, iar adesea, acestea proveneau din rândurile familiei Domnului. Nici motivarea funcţionarilor prin promisiunea obţinerii unui titlu nobiliar nu a funcţionat, întrucât ea s-a aplicat defectuos. Unii domni, precum Mihail Sturza, au continuat practica acordării de titluri nobiliare fără ca beneficiarul să fi ocupat măcar o funcţie publică, în vreme ce, de partea cealaltă, înnobilările funcţionarilor merituoşi au fost blocate de boierimea din Adunările Obşteşti, care considera că boieri autentici pot fi numai marii proprietari funciari. Prin urmare, prezenţa în funcţiile publice şi avansările în funcţiile înalte nu au fost motivate de meritele personale ale titularilor, ci tot de vechile criterii din epoca fanariotă: originea nobilă, vechimea familiei şi dimensiunile averii.

Pe scară largă au continuat să se practice şi alte obiceiuri fanariote, precum vânzarea funcţiilor sau perceperea de foloase necuvenite. Prima dintre ele a determinat un fenomen de înmulţire continuă a slujbelor, aşa cum s-a întâmplat în Moldova, unde între anii 1834-1849, numărul lor a crescut de la 853 la 3750. Înmulţirea slujbelor, a condus adesea la insuficienţa fondurilor pentru plata salariilor, iar de aici până la perceperea de foloase necuvenite nu a mai fost decât un pas. În acest context, satisfacerea intereselor personale a rămas în continuare principala preocupare a funcţionarului public român.

7. Revoluţia din anul 1848 şi consecinţele sale asupra administraţiei publice regulamentare

   7.1. Programul de reformă a administraţiei publice

Revoluţia din Principate a fost parte a marii revoluţii care a cuprins continentul european în anul 1848, acţiunile sale politice desfăşurându-se în mod sincron şi simfon cu celelalte mişcări naţionale. Animaţi de ideile revoluţiei franceze din 1789, paşoptiştii români şi-au însuşit acelaşi program ideologic pe care l-au urmărit toţi revoluţionarii europeni: transformarea fundamentală a societăţii prin introducerea principiilor moderne ale constituţionalismului şi ale statului de drept. În cele două ţări române, nevoia de reformă era cu atât mai acută, cu cât componentele de ordin politic şi social ale programului au fost însoţite şi de o componentă de ordin naţional. Fiind rezultatul unui compromis politic ruso-turc, Regulamentele Organice trebuiau îmbunătăţite, sau chiar înlăturate, nu numai pentru că au conservat multe din realităţile anacronice ale epocii fanariote, ci şi pentru că au permis Rusiei amestecul sistematic în administraţia românească, încălcând astfel autonomia internă a Principatelor. Pe fondul acestui amplu program naţional de reformă, administraţia publică s-a constituit într-unul dintre principalele capitole avute în vedere, preocupările revoluţionarilor români vizând atât restructurarea administraţiei centrale, cât şi organizarea pe principii moderne a administraţiei locale.

La nivelul principiilor de organizare a administraţiei publice, paşoptiştii români au vehiculat idei precum: responsabilizarea corpului de funcţionari ai statului şi a miniştrilor, în particular; atribuirea funcţiilor publice doar după merit şi eliminarea criteriilor de avere sau de statut social; desfiinţarea rangurilor boiereşti care nu îşi găseau corespondent în slujbe efective; introducerea unei stabilităţi reale în funcţii pentru funcţionarilor publici, prin condiţionarea demiterii acestora de existenţa unei culpe dovedite în justiţie; limitarea veniturilor funcţionarilor la cele procurate de salarii şi eliminarea veniturilor paralele.

La nivelul administraţiei centrale, foarte relevant pentru modul în care preconizau revoluţionarii să organizeze sistemul guvernare, a fost proiectul de constituţie întocmit de Mihail

Kogălniceanu. Acesta pleca de la obiectivul introducerii unei separaţii foarte riguroase a puterilor în stat, urmărind astfel limitarea mecanismelor funcţionale care le permiseseră domnilor regulamentari să controleze autoritar funcţionarea instituţiilor statului. În consecinţă, instituţia domniei pe care o propunea Kogălniceanu trebuia să rămână cantonată exclusiv în sfera puterii executive. Atribuţiile legislative ale Domnului erau restrânse în mod considerabil: Domnul păstra atributul de sancţionare a legilor votate de parlament - atribut limitat însă la un drept de veto suspensiv -, precum şi atributul de promulgare a legilor. În calitatea sa de şef al executivului, Domnul era inviolabil şi iresponsabil. Miniştrii erau numiţi şi revocaţi de către Domn; ei contrasemnau toate actele domneşti, urmând a fi consideraţi responsabili din punct de vedere politic în faţa Parlamentului. Domnul nu avea însă dreptul să dizolve Parlamentul, ceea ce înseamnă că textul constituţional introducea o reală responsabilitate politică pentru miniştri, întrucât un ministru numit de Domn putea fi demis de către Parlament, fără ca Domnul să se poată opune. Scoaterea Domnului din actul de guvernare urmărea să aducă în final la apariţia unui executiv modern. Acesta din urmă a primit şi consacrarea instituţională sub forma unui Sfat al miniştrilor sau Guvern, condus de ministrul de interne. Misiunea Sfatului miniştrilor urma să fie una dublă: a) guvernarea ţării (întocmea proiecte de legi pe care le supunea atenţiei Parlamentului; b) administrarea ţării (întocmea regulamente pentru aplicarea legilor şi controla activitatea întregului sistem administrativ). Pentru a evita orice confuzie cu privire la atribuţiile Guvernului, proiectul de constituţie mai prevedea în mod explicit interdicţia adresată acestuia de a-şi însuşi atribuţii judecătoreşti.

La nivelul administraţiei locale, programele paşoptiştilor a propus două tipuri de revendicări, care, judecând după conţinutul lor, pot fi împărţite în două categorii: minimaliste şi maximaliste. Drept revendicări minimaliste pot fi considerate cererile cu privire la creşterea gradului de autonomie a sfaturilor orăşeneşti; introducerea principiului alegerii dregătorilor de judeţ de către locuitorii acestora; respectarea prevederii regulamentare potrivit căreia locuitorii subdiviziunilor administrativ teritoriale (plasele) au dreptul să îi aleagă pe dregătorii de la nivelul acestora. Este evident însă că aceste revendicări nu îşi propuneau schimbări radicale; ele fie solicitau respectarea prevederilor Regulamentelor, fie intenţionau reformarea administraţiei în limitele acestora. La extremitatea opusă s-au aflat revendicările maximaliste privitoare la organizarea administraţiei publice locale pe principiul modern al autonomiei locale. Cererile de acest tip nu se limitau doar la recunoaşterea dreptului cetăţenilor de a-şi alege organele administrative locale, ci mergeau mai departe solicitând recunoaşterea din partea statului a unui drept al comunităţilor locale de a-şi gestiona propriile probleme. În acest sens, cele mai elocvente acte programatice au fost Dorinţele partidei naţionale din Moldova şi Proiectul de Constituţie, ambele redactate de către Mihail Kogălniceanu. În aceste documente se solicita pe de o parte "dritul fiecărui ţinut, oraş şi comună de a-şi controla administraţiile prin sfaturi ţinutale, municipale şi comunale", iar de cealaltă ca "tot ceea ce se poate face pe loc să se facă de către puterile locale", ceea ce echivala cu punerea în practică a principiului competenţei generale a organelor administraţiei locale în rezolvarea problemelor de interes local.

7. 2. Efectele revoluţiei asupra administraţiei publice regulamentare

Mişcările revoluţionare din cele două Principate au luat sfârşit odată cu dubla intervenţie militară a Imperiului Otoman şi a Imperiului Ţarist (1848-1851), astfel încât reformele preconizate de revoluţionarii paşoptişti nu au mai ajuns să fie puse în practică. Mai mult decât atât, după înfrângerea mişcării revoluţionare, cele două puteri au încheiat la Balta Liman (19 aprilie/1 mai 1849) o nouă înţelegere privitoare la organizarea ţărilor române. Prin intermediul acesteia puterea suzerană şi cea protectoare au căzut de acord cu privire la prelungirea termenului de aplicare a Regulamentelor Organice, dar într-o formă revizuită, astfel încât autonomia lor administrativă a fost redusă şi mai mult. Potrivit Convenţiei de la Balta Liman, Imperiul Otoman a numit în Principate, cu acordul Rusiei, doi domni, cu mandat de şapte ani şi statut de înalţi funcţionari ai Imperiului Otoman. Persoanele desemnate au fost Barbu Ştirbei, în Ţara

Românească, şi Grigore Al. Ghica al V-lea în Moldova, cei doi fiind aleşi "dintre cei mai demni candidaţi şi care se bucură de cea mai bună reputaţie printre compatrioţii lor". Prin intermediul aceloraşi prevederi ale Convenţiei de la Balta Liman, Adunările Obşteşti regulamentare au fost desfiinţate. Cele două mari puteri vedeau în ele o forţă politică periculoasă, capabilă să limiteze puterea domniei şi să favorizeze liberalizarea vieţii politice româneşti. Prin urmare, domnii Convenţiei de la Balta Liman au guvernat fără puterea legislativă instituită prin Regulamentele Organice, ceea ce a echivalat cu revenirea la forma de guvernământ absolutistă care a precedat introducerea celor două legi fundamentale. În acest fel se elimina practic orice şansă pentru consolidarea regimului parlamentar. Singura instituţie implicată în actul de guvernare alături de Domn a fost Divanul Obştesc, un organ colectiv format din boieri demni de încrederea Domnului şi din membrii înaltului cler. Rolul acestuia era acela de a dezbate şi adopta legile, dar şi de a le pune în aplicare. Convenţia de Balta Liman a consemnat însă şi un aspect pozitiv privitor la organizarea Principatelor. Luând act de numeroasele sesizări şi cereri de reformă privitoare la abuzurile din administraţie, cele două mari puteri au luat hotărârea să înfiinţeze două comitete care să analizeze textele Regulamentelor Organice şi să vină cu propuneri pentru modificarea prevederilor acestora în sensul îmbunătăţirii sistemul administrativ. Cele două organisme au fost alcătuite din boieri şi s-au aflat, fiecare, sub supravegherea unui comisar turc şi a unui comisar rus. Această ultimă m ăsură demonstra faptul că ruşii şi turcii erau conştienţi de amploarea pe care o aveau corupţia şi abuzurile aparatului administrativ şi, de asemenea, că acestea constituiseră principala cauză a mişcărilor revoluţionare autohtone.