1. Administraţia publică centrală

1.1. Guvernare şi administrare

În cursul secolului al XIX-lea, conceptul de "guvernare" a cunoscut în teoria şi practica administrativă europeană un proces de nuanţare semantică. În cadrul acestui proces, activitatea de executare propriu-zisă a legilor s-a separat treptat de activitatea mult mai complexă de direcţionare a politicii generale a statului. Sub influenţă franceză, doctrina administrativă românească a preluat şi ea cele două sensuri, făcând la rândul său distincţie între cele două activităţi ale puterii executive, pe care le-a denumit: administrare şi guvernare. În acest context teoretic, guvernarea se ocupa cu aplicarea prevederilor constituţionale referitoare la raporturile puterii executive cu legislativul, precum şi cu direcţionarea intereselor generale ale statului în interior şi în exterior. Aceasta însemna că guvernului îi revenea dreptul de a trasa liniile generale de dezvoltarea a statului, în funcţie de o anumită ideologie politică pe care şi-o asumau membrii săi. Prin urmare această componentă a activităţii guvernamentale a devenit una esenţialmente politică, guvernământul identificându-se cu ideologia partidului politic care câştigase alegerile şi ajungând astfel să formeze guvernul. În ceea ce priveşte activitatea de administrare, aceasta a rămas să se ocupe cu punerea în aplicare a legilor de interes general şi a actelor de guvernământ.

Deşi, în teorie, cele două activităţi au fost separate cu precizie, trebuie spus totuşi că în practică nu au ajuns să fie rupte una de cealaltă, întrucât între ele exista o relaţie de interdependenţă. Fără activitatea de administrare care să pună în practică ideile politice ale guvernului, activitatea de guvernarea ar fi rămas un simplu exerciţiu teoretic. Acesta este motivul pentru care doctrina franceză atribuia guvernământului rolul de cap al societăţii, în vreme ce administraţiei rolul mâinii care execută. În cadrul acestui raport, politica trebuie să guverneze, oferind direcţia şi scopul, în vreme ce administraţia trebuie să lucreze, concentrându-se asupra detaliilor executării. Rezultă de aici că administraţia, chiar dacă are un rol esenţialmente tehnic, se află în principiu în sfera politicului. Acest raport de subordonare poate să producă însă şi efecte negative asupra eficienţei actului de guvernare, mai ales atunci când politicul ajunge să se interfereze în sfera administrativului. Prevăzând această potenţială disfuncţie a sistemului de guvernământ, doctrina franceză a căutat să fixeze graniţe cât mai precise între cele două sfere de activitate. În acest sens, a fost introdus principiul potrivit căruia politicul se opreşte la marginile executivului. Dincolo de această limită se află funcţionari publici profesionişti, care au un statut propriu şi sunt recrutaţi pe criterii complet diferite de cele care funcţionează în sfera politicului.

Întrucât executivul guvernează şi administrează în acelaşi timp, în funcţionarea sa a existat în permanenţă tendinţa de a confunda cele două activităţi, cu atât mai mult cu cât ele erau exercitate de multe ori de aceleaşi persoane. Astfel, în sfera executivului se aflau: a) monarhul, titular al puterii executive, care, deşi nu era implicat în actul de guvernare, avea totuşi atribuţii în sfera administrativă; b) Consiliul de Miniştri sau Guvernul, cel care conducea atât activitatea de guvernare, cât şi pe cea a aparatului administrativ; c) miniştrii şi subsecretarii de stat, care, luaţi individual, aveau atribuţii exclusiv administrative în fruntea ministerelor.

1.2. Monarhul

Potrivit Constituţiei din 1866, monarhul (numit iniţial Domn, apoi Rege) deţinea puterea executivă. El nu era însă şi proprietarul suveran al acesteia, întrucât toate puterile statului emanau de la naţiune. Aceasta însemna că monarhul era doar depozitarul puterii executive, motiv pentru care el o deţinea în calitate de înalt funcţionar al statului. Având calitatea de conducător al puterii executive, monarhul era în acelaşi timp şi şef al guvernământului şi şef al administraţiei publice. Textul Constituţiei nu îi atribuia însă acţiunea de guvernare, întrucât aceasta revenea miniştrilor săi. În ciuda acestui fapt, monarhul era totuşi un element activ în viaţa politică şi administrativă a ţării. El organiza, comanda, proteja şi administra în limitele pe care le fixase Constituţia şi în baza propriei sale voinţe. Prin urmare, atât Guvernul, cât şi administraţia publică trebuiau să colaboreze cu el pentru a-şi putea desfăşura activitatea. Monarhul desemna persoana primului ministru, numea şi revoca din funcţie pe miniştri, făcea regulamente pentru punerea în aplicare a legilor, numea sau confirma în funcţiile publice, conferea decoraţii, era comandantul suprem al armatei, acorda graţierea şi amnistia, avea drept de a bate moneda, încheia tratate şi convenţii cu alte state.

1.3. Consiliul de Miniştri

Întrucât activitatea administrativă a executivului trebuia să se caracterizeze atât prin unitate de acţiune, cât şi prin unitate de direcţie, a fost necesară înfiinţarea unui organ colegial ministerial, care a purtat denumirea de Consiliu de Miniştri. Rolul acestuia era acela de a-i pune pe miniştri în situaţia de a delibera şi de a se pune de acord în ceea ce priveşte: a) direcţia generală imprimată întregii administraţii; b) modul de gestionare a problemelor pe care le aveau de rezolvat în comun mai multe ministere; c) modul de gestionare a unor probleme importante care ţineau de un anumit minister, dar care aveau impact major asupra politicii generale a Cabinetului. Unitatea activităţii administrative a miniştrilor este, de altfel, motivul principal pentru care aceştia trebuiau să împărtăşească aceleaşi valori politice. Numai având obiective politice comune, aceştia puteau ajunge la unitate în activitatea de administrare, iar în final, în aceea de guvernare. Prin urmare, Cabinetul ministerial trebuia să se caracterizeze prin omogenitate politică, omogenitate conferită de existenţa unui program politic unic, aprobat de majoritatea parlamentară.

Înţeles astfel, Consiliul de Miniştri apare ca un organ care guverna şi în acelaşi timp administra. De aici au rezultat şi denumirile diferite pe care le-a primit acest organ colegial ministerial: el era numit Cabinet sau Guvern atunci când funcţiona ca organ de guvernământ, respectiv Consiliu de Miniştri, atunci când funcţiona în calitate de organ suprem al administraţiei publice.

Trebuie spus însă că textul constituţional nu a reglementat prea clar instituţia Consiliului de Miniştri. Enumerarea atribuţiilor sale lipseşte, arătându-se doar că instituţiei îi revenea exercitarea atribuţiilor constituţionale ale monarhului între momentul morţii acestuia şi momentul depunerii jurământului de către succesorul său. Cum însă instituţia avea un trecut funcţional, stabilirea atribuţiilor sale s-a făcut pe cale cutumiară.

1.4. Preşedintele Consiliului de Miniştri

În fruntea Consiliului de Miniştri se afla preşedintele Consiliului de Miniştri. Acesta era primul ministru sau şeful guvernului, dar ascendentul său asupra celorlalţi miniştri era doar unul politic. Aceasta întrucât din punctul de vedere al ierarhiei administrative, el era egal cu ceilalţi miniştri, având la rândul său un minister în administrare. O lege din 1881 îi permitea totuşi primului ministru să fie ministru fără portofoliu. În afara acestei legi, nu a mai existat însă nici o altă prevedere legală care să reglementeze funcţionarea acestei instituţii. Prin urmare, atribuţiile şi responsabilitatea sa politică au fost consacrate prin practica constituţională. Conform acestor cutume, persoana primului ministru era desemnată de monarh, cel care îi încredinţa sarcina formării Cabinetului. Rezulta de aici o responsabilitate particulară faţă de monarh. Numirea primului ministru se făcea prin Decret al monarhului, pe care îl putea contrasemna chiar el, atunci când fostul prim ministru nu putea să facă acest lucru. Conform cutumelor, primul ministru contrasemna decretele de numire a miniştrilor, avea dreptul de repartizare a portofoliilor ministeriale, prezida şedinţele Consiliului de miniştri, coordona activitatea ministerelor şi reprezenta Cabinetul în faţa Parlamentului.

1.5. Miniştrii

Miniştrii erau organe ale administraţiei publice centrale care conduceau departamente ministeriale distincte. Începând cu anul 1859 ei poartă şi denumirea de secretari de stat, ca o dovadă a faptului că ei îşi desfăşurau activitatea în nume propriu, având deplină responsabilitate. Recrutarea lor se făcea pe criterii politice de către persoana căreia monarhul îi încredinţa sarcina formării Guvernului. Miniştrii erau aleşi adesea din rândurile parlamentarilor majoritari, ceea ce le asigura accesul în cadrul şedinţelor Parlamentului, precum şi dreptul de vot în timpul deliberărilor. Dacă miniştrii nu erau şi parlamentari, atunci ei puteau participa la şedinţele legislativului fără a avea drept de vot.

În afara miniştrilor cu portofoliu, practica guvernării a statuat şi posibilitatea prezenţei în Guvern a unor miniştri secretari de stat fără portofoliu. Ulterior, această cutumă a primit şi consacrare legală prin intermediul unei legi adoptate în anul 1881. Existenţa acestei categorii de miniştri a fost justificată prin existenţa unor sarcini politice care puteau fi puse în practică mai eficient atunci când cel responsabil nu avea atribuţii de administrare a unui departament ministerial. Potrivit unei noi legi, adoptate în anul 1916, miniştrii fără portofoliu se bucurau de aceleaşi drepturi şi responsabilităţi precum miniştrii cu portofolii.

În practica politică şi guvernamentală existau şi situaţii în care unul dintre ministere, dintr- un motiv sau altul, rămânea fără titular. În aceste cazuri, conducerea temporară a ministerului nu putea fi exercitată decât de un alt ministru al aceluiaşi Guvern, care îşi asuma responsabilitatea pentru actele semnate de către monarh în domeniul de competenţă al ministerului rămas vacant. Soluţia excludea aşadar, atât exercitarea atribuţiilor respective de către monarh, cât şi exercitarea aceloraşi atribuţii de către un înalt funcţionar din ministerul respectiv. Se întâmpla acest lucru pentru că monarhul, potrivit Constituţiei era iresponsabil, deci actele sale nu produceau efecte fără contrasemnătura unui ministru, în vreme ce funcţionarii publici nu aveau responsabilitatea politică a unui ministru.

Miniştrii guvernau şi administrau în numele monarhului, asumându-şi responsabilitatea în locul acestuia prin contrasemnarea actelor emise de către acesta în domeniul lor de competenţă. Întrucât numirea şi revocarea miniştrilor se făceau prin Decret al monarhului contrasemnat de primul ministru, ei se aflau în ierarhia administrativă imediat după monarh, pentru a da expresie puterii executive deţinute de acesta din urmă. În pofida acestui fapt, totuşi între monarh şi miniştri nu era stabilit un raport de subordonare ierarhică. Fiind numiţi pe criterii politice, miniştrii aveau statutul de funcţionari politici, ceea ce le crea un statut special în rândul funcţionarilor statului. Totuşi, ca orice funcţionar public, miniştrii prestau la intrarea în funcţie un jurământ faţă de monarh, primeau salariu, iar anii petrecuţi în funcţie erau calculaţi la pensie.

Atribuţiile miniştrilor se grupau potrivit specificului activităţii lor în două categorii: atribuţiile de natură politică (desfăşurate în cadrul activităţii guvernamentale şi în raporturile cu legislativul) şi atribuţiile de natură administrativă (legate de coordonarea activităţii ministerului propriu). La rândul lor, atribuţiile administrative se divizau în două categorii: atribuţiile comune tuturor miniştrilor (contrasemnarea actelor emise de monarh, controlul actelor subalternilor, administrarea intereselor generale ale statului) şi atribuţii specifice (legate de particularităţile propriului minister).

1. 6. Ministerele şi serviciile publice

Ministerele erau grupări de servicii publice ale administraţiei centrale înzestrate cu o competenţă materială specială, care se aflau sub conducerea unor miniştri. Din punct de vedere ierarhic, ele se aflau în vârful structurii administrative a statului, deasupra lor neexistând nici o altă structură administrativă care să aibă o competenţă mai largă şi o autoritate superioară. În consecinţă, orice serviciu public, mai mult sau mai puţin autonom, trebuia să se afle în componenţa unui minister, sub tutela unui minister sau în subordinea unui minister. Dată fiind competenţa sa specifică, fiecare minister urma să satisfacă doar un anume interes general sau un anumit grup de interese generale. În ceea ce priveşte competenţa teritorială a ministerelor, aceasta se întindea la nivelul întregii ţări.

Organizarea ministerelor s-a făcut prin intermediul legilor şi nu al Constituţiei. Motivul a fost acela că legea prezintă un grad sporit de maleabilitate, ea putând fi mai uşor adoptată sau modificată pentru a răspunde rapid la nevoile societăţii. De altfel una dintre trăsăturile organizării ministeriale, în general, este tocmai dinamica acestor structuri: ele pot apărea şi dispărea, pot fi reorganizate sub alte denumiri, pot încorpora diverse servicii publice sau pot renunţa la ele, în funcţie de evoluţia intereselor publice. Trebuie spus însă c ă legiuitorul a manifestat o totală lipsă de interes pentru reglementarea uniformă şi unitară a structurii ministerelor, motiv pentru care în perioada analizată a lipsit o lege a organizării ministeriale. Unele ministere au fost organizate treptat şi individual, prin legi proprii, în vreme ce altele au rămas organizate pe cale cutumiară, în funcţie de tradiţie şi de interesele de moment. Au rezultat de aici numeroase inadvertenţe în organigramele ministerelor, care au creat în cele din urmă o stare generală de haos.

Serviciile publice grupate la sediul unui mister reprezentau administraţia centrală a ministerului, în fruntea căreia se afla un ministru. Acestor servicii le era încredinţată atingerea unor obiective care urmau apoi să fie obţinute în cadrul propriilor structuri organizatorice ierarhizate. Plecând de la obiectivele urmărite, serviciile publice din componenţa ministerelor se divizau în două categorii: serviciile specifice fiecărui minister şi serviciile care se regăseau în componenţa tuturor ministerelor. Primele urmăreau obiectivele speciale care intrau în competenţa specifică fiecărui minister; celelalte urmăreau sarcini comune tuturor administraţiilor ministeriale (Secretariatul general, Cabinetul ministrului, Personalul, Registratura, Arhiva şi Contabilitatea). Gruparea acestor servicii nu s-a făcut însă în mod uniform. În consecinţă, au apărut numeroase formule de organizare care se diferenţiau nu numai între ministere, ci şi în interiorul aceloraşi ministere. Astfel, sunt întâlnite direcţii organizate în birouri, diviziuni organizate în birouri, diviziuni organizate în servicii, dar şi servicii şi birouri de sine stătătoare, nesubordonate unei structuri superioare. În plus se adăugau diverse administraţii, regii şi case. Diviziunile şi direcţiile erau comparabile din punctul de vedere al complexităţii organizării; direcţiile aveau totuşi un ascendent în ceea ce priveşte dimensiunile. În funcţie de numărul şi de complexitatea obiectivelor primite, serviciile ministerelor puteau fi organizate fie sub formă de direcţie, fie sub formă de birou. La cumpăna secolelor XIX-XX s-a ajuns în cele din urmă la implementarea unei organizări relativ uniforme a serviciilor ministeriale; s-a stabilit acum faptul că direcţia era formată din servicii, iar serviciile erau structurate pe birouri.

1.7. Funcţionarii administraţiei centrale

Pentru realizarea obiectivelor asumate de ministere, structura centrală a ministerelor dispunea de o serie de funcţionari publici care intrau în componenţa tuturor compartimentelor organizatorice. Aceştia funcţionari erau: directori de minister, şefi de diviziuni, şefi de servicii, şefi de birou, subşefi de birou, arhivari, registratori, verificatori, redactori, copişti. Statutul acestor funcţionari a fost precizat prin introducerea distincţiei nete între funcţionarii de autoritate şi funcţionarii de gestiune. În prima categorie intrau cei care exercitau puterea publică (aşa cum erau miniştrii, subsecretarii de stat, directorii de minister), în vreme ce în categoria a doua intrau funcţionarii care nu exercitau puterea publică, având doar sarcini tehnice. Distincţia avea menirea să reglementeze în special accesul străinilor şi al femeilor în funcţiile din administraţia centrală. Acestora le era interzis să ocupe funcţii de autoritate, fiindu-le permis doar accesul în funcţiile de gestiune. Motivele erau legate de prezumţia de infidelitate aplicată cetăţenilor străini, respectiv de absenţa drepturilor politice în cazul femeilor.

Constituţia din 1866 stipula că pentru buna funcţionare a administraţiei publice, trebuia adoptată o lege care să precizeze condiţiile de accesibilitate şi de înaintare în funcţiile publice. Mai mult decât atât, aceeaşi Constituţie prevedea faptul că adoptarea unei asemenea legi are caracter de prioritate legislativă. Cu toate acestea, în perioada 1866-1923, legiuitorul nu a adoptat o lege unitară, ci a considerat că este suficient să reglementeze statutul funcţionarilor prin intermediul legilor de organizare ale fiecărui minister sau serviciu public. În acest fel au fost create numeroase discriminări şi instaurându-se şi aici dezordinea generală care caracteriza organizarea ministerelor.

Recrutarea funcţionarilor publici avea o singură regulă fixă: aceea că numirea şi revocarea lor din funcţii se făcea de către monarh. În practică, numirea lor avea la bază o propunere venită din partea ministrului de resort, iar actul de numire era contrasemnat de către acesta din urmă. În funcţiile de mică importanţă, practica a stabilit că recrutarea se făcea în baza unei decizii de numire emise de către ministrul de profil.

Condiţiile impuse pentru numirea în funcţiile publice făceau referire la deţinerea cetăţeniei române, sexul candidaţilor, împlinirea unei anumite vârste şi satisfacerea serviciului militar. Nu puteau fi numite în funcţii publice persoanele puse sub interdicţie în justiţie, persoanele condamnate la pedepse infamante şi faliţii care nu fuseseră reabilitaţi. În cazul unora dintre ministere, au fost fixate şi incompatibilităţi ale funcţiei cu alte funcţii, profesii sau calităţi care puteau aduce atingere exercitării în mod corect a slujbei.

Pe lângă aceste condiţii, un rol foarte important revenea pregătirii profesionale. Ea apare ca o condiţie de bază menţionată în aproape toate legile ministerelor. Ca regulă generală, pentru funcţiile superioare se cerea licenţa, doctoratul sau diploma de absolvire a unei şcoli speciale în domeniul de specialitate al funcţiei; pentru funcţiile inferioare, se cerea diploma de absolvire a unui liceu sau a unei şcoli speciale în profilul postului; în vreme ce pentru funcţiile cele mai prost plătite, se cerea dovada absolvirii unei şcoli elementare. În anumite funcţii, numirea se făcea în urma unui examen de aptitudine şi de capacitate care avea atât menirea să îl aducă în funcţie pe cel mai bun dintre candidaţi, cât şi să evite abuzurile şi arbitrariul. La intrarea în slujbă, funcţionarii publici îşi asumau statutul prin depunerea unui jurământ de credinţă.

Funcţionarii publici aveau dreptul la promovare în funcţie. În acest sens, funcţiile erau împărţite pe grade, iar gradele în clase, în interiorul acestora fiind posibilă înaintarea numai după împlinirea unui stagiu minim de trei ani. A fost stabilit de asemenea şi un cursus honorum foarte clar care prevedea în cazul avansării obligativitatea promovării în clasa cea mai mică a gradului superior. Se dădea în acest fel prioritate experienţei în faţa pregătirii profesionale. Trebuie spus însă c ă existau şi cazuri în care titlul academic avea prioritate în faţa experienţei. Înaintarea de la o clasă la alta se făcea fie prin decizie ministerială, fie prin Decret al monarhului, la propunerea ministrului.

Activitatea depusă de funcţionarii publici era remunerată cu o leafa. Din păcate, aceasta nu reprezenta echivalentul muncii depuse, ci mai mult importanţa socială a acesteia. A rezultat de aici, plata egală a funcţionarilor de aceeaşi clasă. Această realitate a încurajat nemunca, în condiţiile în care funcţionarul ştia că şi dacă munceşte şi dacă nu munceşte, el primeşte aceeaşi leafă.

Funcţionarii publici aveau dreptul la concediu, în condiţiile stabilite de lege. În acelaşi timp, le era însă interzisă întreruperea lucrului după bunul plac, pentru ca funcţionarea serviciului în care lucrau să nu aibă de suferit.

Anumiţi funcţionari publici de gestiune şi cei de autoritate care nu erau recrutaţi politic, se bucurau de inamovibilitate. În ceea ce-i priveşte pe funcţionarii politici, aceştia prin însăşi raţiunea recrutării lor, trebuiau să poată fi revocaţi atunci când nu mai respectau linia politică impusă de Guvern. Inamovibilitatea era aplicată totuşi destul de rar în legislaţia vremii. De ea se bucurau doar membrii corpului didactic şi ofiţerii.

Legislaţia vremii le impunea funcţionarilor şi o serie de obligaţii. Era vorba în principal despre un anumit cod deontologic, destul de vag reglementat, pe care îl reclama importanţa şi formalismului funcţiei exercitate. În principiu, funcţionarii nu trebuiau să îşi dezonoreze funcţia exercitată. În consecinţă, ei trebuiau să îşi controleze comportamentul chiar şi în afara programului de lucru.

Funcţionarii publici trebuiau să se supună ordinelor venite din partea superiorilor pe care îi aveau pe linie ierarhică; în acelaşi timp, ei trebuiau să îşi îndeplinească în mod legal şi conştiincios atribuţiile conferite prin lege. Pentru încălcarea acestor obligaţii, autorităţile superioare aveau la dispoziţie un drept de sancţionare disciplinară a funcţionarilor, ele putând să aplice avertismente, amenzi, mustrări, suspendarea, transferarea sau chiar demitere.

2. Administraţia publică locală

2.1. Administraţia publică descentralizată

Constituţia din 1866 a recunoscut la nivel de principiu reformele administrative introduse în timpul lui Al. I. Cuza, oferind în acelaşi timp o bază pentru continuarea şi completarea acestora. Ea a recunoscut ca unităţi administrativ-teritoriale judeţele, plasele şi comunele, pe care le consacrase deja legislaţia din 1864. În privinţa administraţiei publice locale, textul constituţional stabilea că la baza organizării acesteia va sta "descentralizarea administrativă mai completă şi independenţa comunală". Rezultă de aici, că Adunarea Constituantă a considerat reforma lui Cuza drept insuficientă din perspectiva vechiului deziderat al descentralizării administrative; în ciuda faptului că, din punct de vedere formal, ea consacrase autonomia administrativă, totuşi mecanisme funcţionale prevăzute erau specifice centralismului administrativ. Conform Constituţiei din 1866, descentralizarea urma să se producă la nivel judeţean şi comunal, unde interesele locale trebuiau să fie administrate de către consiliile judeţene şi consiliile comunale. În materie financiară, Constituţia fixa şi limitele autonomiei de care urmau a se bucura comunităţile locale. Astfel, pe de o parte, prevedea că nici o sarcină şi nici un impozit judeţean sau comunal nu putea fi introdus decât cu aprobarea Consiliului judeţean sau comunal; iar pe altă parte, că impozitele votate de Consiliile judeţene şi comunale erau supuse aprobării Parlamentului şi monarhului.

Trebuie spus însă că în ciuda imperativului constituţional, descentralizarea reală a administraţiei a rămas în continuare un deziderat doctrinar. La nivelul intenţiei politice, atât guvernările liberale, cât şi cele conservatoare au manifestat interes pentru descentralizare, astfel încât ea a fost menţinută în elementele ei formal-constitutive. Societatea autohtonă nu era însă suficient de matură pentru a beneficia de o completă autonomie locală, astfel încât continuarea procesului de descentralizare trebuia corelată cu ritmul schimbărilor sociale. Acesta este motivul pentru care viziunea îmbrăţişată de clasa politică românească a fost aceea a unei descentralizări treptate; se preconiza astfel reducerea gradului de implicare a centrului în adoptarea deciziilor de la nivel local prin diminuarea progresivă a tutelei administrative. Ritmul în care au înţeles cele două partide să pună în aplicare procesul de descentralizarea a fost însă diferit. Liberalii au încercat să producă în mod rapid transformările din viaţa administrativă locală, forţând producerea schimbărilor scontate de sus în jos. În ceea ce-i priveşte pe conservatori, aceştia au căutat să temporizeze procesul de descentralizare, aşteptând să se producă mai întâi schimbările sociale şi de mentalitate necesare. În consecinţă, tutela administrativă devenit un teren de confruntare pentru celor două curente politice, sfera de aplicabilitate a acesteia fiind extinsă sau restrânsă în funcţiile de interesele celor două partide. Rezultatul final a fost o acută instabilitate a legislaţiei în domeniul administraţiei publice locale, perioada scursă între reformele lui Cuza şi declanşarea primului război mondial fiind presărată cu opt legi care au modificat Legea Consiliilor judeţene (1872, 1883, 1886, 1894, 1903, 1905, 1912, 1913) şi cu şase legi care au modificat Legea Consiliilor comunale (1874, 1882, 1887, 1904, 1908, 1910). Mai mult decât atât, fluturând stindardul descentralizării administrative, unele guverne au practicat chiar un centralism agresiv, care a făcut ca, în cele din urmă, legislaţia adoptată în timpul lui Al. I. Cuza să pară drept una liberală.

2.2. Administraţia publică desconcentrată

Cu toate că desconcentrarea administrativă nu făcut obiectul unei reglementări exprese prevăzute de Constituţie, ea a beneficiat totuşi de atenţie din partea legiuitorului, astfel încât perioada cuprinsă între anii 1866-1918 a adus cu sine o largă desconcentrare a atribuţiilor administraţiei publice centrale la nivel local.

Serviciile exterioare ale ministerelor au luat naştere prin detaşarea la nivelul teritoriului ţării a serviciilor publice ale unui minister care realizau sarcinile acestuia. Serviciile exterioare se aflau în subordinea serviciilor centrale, ele fiind grupate la nivelul unor circumscripţii administrativ-teritoriale proprii sau comune cu cele ale altor ministere. Atribuţiile serviciilor desconcentrate erau mai puţin de decizie, cât mai ales de execuţie, ministerele căutând să ţină sub control întreaga activitate administrativă teritorială. Ca reprezentant al guvernului la nivel local şi executant al dispoziţiilor ministerelor, prefectul avea asupra serviciilor desconcentrate un drept de supraveghere. El veghea asupra activităţii funcţionarilor din aceste servicii şi raporta abaterile constatate ministrului de resort, pentru ca acesta să poată lua măsurile cuvenite.

2.3. Funcţionarii administraţiei publice locale

Legislaţia vremii nu au manifestat prea mult interes pentru consacrarea unui statut al acestei categorii de funcţionari. În consecinţă, de cele mai multe ori, drepturile şi obligaţiile acestora au rămas la cheremul autorităţilor superioare. Către finalul secolului al XIX-lea, îşi face apariţia totuşi o anumită tendinţă de a se stabili mai ales prin intermediul legilor administrative criterii clare de selectare, de avansare şi de tragere la răspundere a funcţionarilor din administraţia locală.

Pentru funcţionarii de la nivel judeţean, câteva elemente au fost prevăzute în Legea pentru autorităţile publice exterioare dependente de Ministerul de Interne, din 1892. Aici era stipulat faptul că funcţionarilor de la nivel local li se aplica acelaşi statut ca şi în cazul funcţionarilor administraţiei centrale a Ministerului de Interne. Pentru recrutarea acestora, erau prevăzute drept condiţii de studii: studii juridice pentru director, diploma universitară sau a unei şcoli superioare pentru subprefect, bacalaureatul pentru ajutorul de prefect şi şeful de birou din prefectură, respectiv un certificat de absolvire a şcolii elementare pentru funcţionarii cancelariei prefectului. Pentru subprefect, condiţiile de recrutarea s-au înăsprit însă în permanenţă: în 1904 i se cerea, pe lângă diploma de licenţă, absolvirea unui examen de aptitudine şi capacitate; iar în 1908, pe lângă examen, o diplomă de doctor sau o diplomă de licenţiat în drept. Celor care aveau experienţă în administraţie li se acordau însă diverse dispense de studii sau aveau prioritate la angajare. Lipsa cronică a cadrelor cu studii a condus în compensare la încurajarea ofiţerilor să ocupe locurile vacante din administraţie. Singura funcţie pentru care nu se solicita pregătire profesională superioară sau specială era aceea de prefect, întrucât acesta ocupa o funcţie politică.

Numirile şi înaintările în funcţiile inferioare ale prefecturilor, până la şeful de birou inclusiv, se făceau prin concurs, atunci când existau mai mulţi candidaţi. În caz de egalitate, aveau întâietate candidaţii cu studii superioare, apoi cei cu experienţă administrativă mai mare. Concursul era prezidat de prefect, acesta fiind cele care decidea în final care este candidatul pe care urma să îl recomande ministrului de interne.

Toţi funcţionarii administraţiei judeţene se aflau sub autoritatea ministrului de interne, cel care exercita asupra lor dreptul de sancţionare disciplinară în caz de insubordonare, încălcare a atribuţiilor sau de neexecutare a acestora. Pedepsele pe care le puteau primi se aplicau gradual. Ele plecau de la avertisment (simplu sau însoţit de blam), continuau cu mustrarea şi suspendarea, şi mergeau până la destituire, aceasta din urmă având loc în urma unui raport motivat al ministrului de interne. Singurii funcţionari judeţeni care puteau fi demişi fără a li se întocmi un raport erau prefectul şi subprefectul. Profesionalizarea crescândă a funcţiei de subprefect a condus însă la acordarea statutului de inamovibilitate, începând cu anul 1904, urmărindu-se în acest fel scoaterea sa de sub influenţa politică.

Pentru funcţionarii de la nivel comunal cea mai mare problemă a fost aceea a şcolarizării. Până în anul 1886, numai secretarul Consiliului comunal urban şi scriitorul Consiliului comunal rural erau obligaţi să ştie să scrie şi să citească. Pentru a se evita situaţiile în care primarul semna inconştient actele redactate de funcţionarii comunali, Legea pentru alegerile locale din 1886 le cerea candidaţilor la funcţia de primar să ştie să scrie şi să citească. După 1904, aceeaşi regulă le­a fost aplicată ajutorului de primar şi delegatului sătesc.

În anul 1894, statutul funcţionarilor publici comunali a fost unificat cu al celor judeţeni, precum şi cu cel al funcţionarilor din serviciile desconcentrate ale Ministerului de Interne. În aceste condiţii, tuturor funcţionarilor comunali li s-a impus condiţia de absolvire a cel puţin patru clase, astfel încât să se asigure măcar funcţionarea minimă a administraţiei comunale. Pentru funcţiile de răspundere mai mare se solicita mai mult: bacalaureatul pentru secretarul primăriei din comunele urbane reşedinţă de judeţ; cel puţin patru clase gimnaziale pentru celelalte comune; cel puţin patru clase gimnaziale sau o şcoală de comerţ pentru casierul comunal. Începând cu 1904, secretarului primăriei i se cere absolvirea unei şcoli speciale de secretari, dar un atestat de bună purtare. Condiţii similare au fost puse şi notarului comunal, o funcţie înfiinţată în anul 1908. Fiind reprezentantul administraţiei centrale în comună, notarul trebuia să fie absolventul unei şcoli notariale şi un certificat de bună purtare. Un pas înainte spre profesionalizarea acestor funcţionari s-a făcut odată cu înfiinţarea şcolilor de secretari şi de notari, acestea având programe proprii de studiu şi examene de absolvire destul de severe.

Odată cu măsura adoptată în anul 1894, au fost introduse şi reguli cu privire la stabilitatea în funcţie a funcţionarilor comunali. Conform acestora, ei nu puteau fi revocaţi din funcţie decât motivat. Motivele fixate de lege erau două: constatarea faptului că se aflau sub incidenţa cazurilor de inadmisibilitate prevăzute pentru funcţionarii Ministerului de Interne; constatarea săvârşirii unor abateri grave de la datoriile pe care le aveau, prin intermediul unei anchete făcute de către Primar sau ajutorul său.

Răspunderea disciplinară era foarte asemănătoare cu aceea a funcţionarilor Ministerului de Interne, cu unele diferenţe de la un caz la altul.

Avansarea în funcţie a funcţionarilor a fost reglementată prin divizarea funcţiilor în mai multe clase. Astfel, de exemplu, după 1908, funcţia de notar a fost împărţită în trei clase, iar cea de administrator de plasă (subprefect) în două trepte. Avansarea se făcea în funcţie de vechime şi de aptitudinile fiecărui funcţionar în parte. 3. 4. Politicianismul

Din păcate, sistemul politic pluralist instaurat în România odată cu Convenţia de la Paris a produs asupra administraţiei publice nu numai efectele benefice ale modernizării principiilor şi mecanismelor de funcţionare, ci şi o serie întreagă de efecte negative. Acestea din urmă pot fi subsumate conceptului de politicianism, prin care se înţelege intervenţia nefastă a partidelor politice aflate la guvernare în bunul mers al administraţiei publice, cu scopul de a îşi satisface propriile interese sau pe cele ale membrilor săi.

Influenţă nefastă a politicianismului s-a manifestat în primul rând prin implicarea sistematică a structurilor administrative locale în jocurile electorale cu scopul de a obţine majoritatea parlamentară pentru partidul aflat la guvernare. Această practică s-a perfecţionat în timp, transformându-se într-un adevărat sistem. Totul debuta cu momentul în care monarhul aducea la putere un nou guvern, ocazie cu care avea loc schimbarea tuturor prefecţilor din ţară. Ulterior, la nivel local, fiecare nou prefect îşi subordona aparatul administrativ local (mai ales pe cel judeţean) cu scopul de a-l transforma într-un instrument de propagandă politică favorabil candidaţilor guvernamentali. Funcţionarii publici deveneau astfel agenţi electorali care exercitau presiuni şi chiar violenţe la adresa alegătorilor censitari, subminau campaniile electorale desfăşurate de candidaţii opoziţiei, iar uneori, chiar falsificau rezultatele alegerilor.

Cel de-al doilea plan în care politicianismul a acţionat nefast în raport cu administraţia publică locală a fost procesul de constituirea a organelor administraţiei publice descentralizate. Este vorba aici despre obiceiul subprefecţilor de a se amesteca în alegerea primarilor, un obicei de notorietate în epocă, care producea deturnarea gravă a voinţei politice a electoratului.

În fine, trebuie menţionat la acest capitol încălcarea principiului descentralizării administrative şi împiedicarea realizării intereselor comunităţilor locale de către autorităţile centrale şi de către reprezentanţii lor în plan local, prefecţii. Aceste lucruri erau posibile ca urmarea a utilizării în mod abuziv a prevederilor legale care le permiteau guvernului şi prefecţilor să dizolve consiliile judeţene şi comunale. Deciziile de dizolvare a consiliilor veneau mai ales în momentul în care un nou partid era adus la guvernare de către monarh. Cum noul guvern avea interesul ca întreaga administraţie să intre sub controlul său, el proceda la dizolvarea consiliilor (mai ales dacă erau dominate de opoziţie), indiferent dacă acestea îşi încheiaseră sau nu mandatele.