1. Administraţia publică şi unificarea legislativă

Încheierea primului război mondial a transformat radical statul român, noile provincii integrate în trupul vechiului regat dublându-i teritoriul şi potenţialul demografic. Procesul de reîntregire a naţiunii trebuia însă continuat dincolo de simplul fapt al aşezării tuturor provinciilor istorice sub administraţie românească, fiind absolut necesară o consolidare pe plan intern şi extern a noului stat român. Pe plan intern, cel care interesează aici, se impunea cu necesitate demararea rapidă a unui amplu proces de unificare legislativă, întrucât fiecare dintre provincii venea cu propriul sistem juridic introdus de statul din care făcuse parte (legislaţie maghiară în Transilvania, legislaţie austriacă în Bucovina, legislaţie rusească în Basarabia, legislaţie românească în Vechiul Regat). Fără un astfel de efort, statutul de stat unitar pe ca şi l-a asumat România la sfârşitul războiului ar fi fost practic un concept lipsit de conţinut.

În primă fază, această sarcină a fost asumată de organismele de putere regională pe care le-au înfiinţat românii din noile provincii, cele care, de altfel, au şi decis alipirea lor la trupul ţării. Ulterior, sarcina a căzut pe umerii Adunării Constituante, care în anul 1923 a elaborat textul unei noi constituţii a României. În final, misiunea a revenit noului legislativ care s-a întrunit pe baza noii constituţii. Acesta din urmă şi-a asumat dificila misiune de a elabora în fiecare ramură de drept o legislaţie nouă cu caracter unitar. Opera de unificare trebuia să fie însă bine gândită, urmând să fie pusă în practică într-un orizont de timp mai îndelungat. În acest fel ea ar fi fost în măsură s ă ţină cont de mentalitatea şi aspiraţiile românilor şi, de asemenea, să evite introducerea unor inechităţi între provincii. Dacă în privinţa acestor principii, clasa politică era de acord, în schimb nu acelaşi lucru se poate spune despre metodele prin care se preconiza realizarea unificării. Având în vedere faptul că aceste metode trebuiau să ţină cont de numeroşi factori de factură istorică, etnică, politică, juridică etc., în epocă au fost purtate lungi dispute pe această temă, ceea ce a condus la întârzierea procesului de unificare legislativă.

După încheierea primului război mondial, obiectivele care se ridicau în faţa organizării administraţiei publice din România au crescut în complexitate. Vechiul deziderat al clasei politice antebelice de a construi un sistem modern, bazat pe cele mai noi principii europene, nu mai era suficient; pentru ca noul stat creat să î şi consacre în fapt caracterul de naţional unitar, era necesară înglobarea acestor principii într-o nouă construcţie care să-i ofere administraţiei publice, mai ales celei locale, un caracter uniform pe întregul teritoriu românesc. Marea problemă care se ridica în acest context era aceea a modului în care urma să se producă adoptarea acestei legislaţii administrative unice. Problema era justificată, întrucât, din punct de vedere teoretic, existau mai multe căi pentru atingerea acestui scop: prin extinderea legislaţiei din Vechiul Regat în noile provincii, prin adoptarea unor modele legislative externe sau prin elaborarea unei legislaţii noi cu caracter de sinteză, care să preia ceea ce a fost mai bun din administraţia fiecărei provincii.

Extinderea legislaţiei ar fi avut marele avantaj de a permite integrarea rapidă a noilor provincii în cadrul statului român. Dezavantajul era acela că sistemul administrativ din Vechiul Regat era unul centralizat, în vreme ce sistemele unora dintre noile provincii (Transilvania şi Banat) asigurau comunităţilor locale o largă autonomie. În plus, legile din Vechiul Regat aveau numeroase lacune şi formulări defectuoase, prin urmare ele însele trebuiau modificate şi aduse în pas cu progresele realizate de ştiinţa administrativă. A rezultat de aici o reticenţă majoră a reprezentanţilor provinciilor respective faţă de legislaţia românească existentă, tendinţa generală fiind aceea de a conserva a propriile instituţii şi mecanisme administrative. Această reticenţă a putut fi sesizată, de altfel, în plan legislativ, acolo unde organele executive locale (Consiliul

Dirigent din Transilvania, Sfatul Ţării din Basarabia) au luat decizii de menţinere în vigoare a vechilor legi, ordonanţe, regulamente şi statute administrative.

Convingerea celor din noile provincii că sistemul administrativ propriu este mai bun decât cel din Vechiul Regat (în sensul de "mai descentralizator") a fost însă atât de puternică, încât a condus nu doar la eliminarea variantei de extindere a legislaţiei Vechiului Regat, ci şi la eliminarea celei de-a doua variante, aceea a preluării unui model legislativ experimentat cu succes în alte ţări. În consecinţă, singura variantă acceptabilă de către politicienii din noile provincii a rămas aceea a unei sinteze legislative. La rândul său, clasa politică din vechiul regat a înţeles şi ea că organizarea administrativă proprie nu putea fi impusă celorlalţi printr-un dictat; în consecinţă toată lumea a ajuns să accepte idee că noua structură administrativă trebuia să fie rezultatul unei colaborări şi al unui compromis. Soluţia avea totuşi un mare dezavantaj: ea presupunea eforturi mari pentru evaluarea părţilor utile din sistemele administrative existente şi pentru sintetizarea acestora, prin urmare necesita o perioadă lungă de timp pentru a fi pusă în aplicare.

2. Administraţia publică centrală

În linii generale, Constituţia din 1923 a menţinut principiile constituţionale introdusese prin actul fundamental din 1866, însă a venit şi cu câteva elemente de noutate. Este vorba aici, în principal, despre consacrarea cutumelor constituţionale care s-au cristalizat în jumătatea de secol care a despărţit cele două momente istorice. Elementele privitoare la exercitarea puterii executive au rămas şi ele aproape identice, singurele modificări notabile făcând referire la instituţia Guvernului. Ulterior, prevederile constituţionale în cauză au fost detaliate în cadrul unei reglementări unitare numite Legea pentru organizarea ministerelor (2 august 1929), prin intermediul căreia ministerele au primit o organizare unitară şi mecanisme funcţionale similare.

Preşedintele Consiliului de Miniştri a căpătat, cu prilejul adoptării noului text fundamental, consacrarea constituţională de care avea nevoie. În mod constituţional acum, el era însărcinat de către Rege cu alcătuirea Guvernului, deţinând în continuare preşedinţia Consiliului de Miniştri. Preşedintele era, totodată, şeful ierarhic al unui număr de servicii înfiinţate pe lângă instituţia Preşedinţiei; rolul acestora fiind acela de a-l sprijini în activitatea de conducere a Guvernului şi de coordonare a activităţii ministerelor. În lipsa titularului funcţiei de Preşedinte, locul său era deţinut în mod interimar de către cel mai vechi ministru sau de către un alt ministrul care deţinuse în trecut preşedinţia Consiliului.

Instituţia Consiliului de Miniştri a obţinut şi ea recunoaştere legală, devenind acum organul executiv colegial în cadrul căruia se întruneau miniştrii pentru a stabili politica generală a ţării. În componenţa sa intrau atât miniştri cu portofoliu, cât şi miniştri fără portofoliu. Având rolul de a conduce şi coordona politica generală a Guvernului, primul ministru putea fi ministru fără portofoliu; de regulă, însă, el ocupa unul dintre portofolii, adesea fiind vorba despre cel de la Interne sau despre cel de la Externe. Unii dintre miniştri aveau în subordine subsecretari de stat, însărcinaţi cu atribuţii preponderent administrative. Înfiinţarea acestora a avut loc imediat după încheierea războiului. Primul a fost Subsecretariatul refacerii şi aprovizionării, organizat în anul 1920, pentru ca în anii următori să îşi facă apariţia altele noi, la Finanţe, Interne, Agricultură şi Domenii, Comunicaţii şi Preşedinţia Consiliului de Miniştri.

Între 1918 şi 1929 organizarea ministerelor s-a făcut în funcţie de tradiţie, interese de moment şi interese de partid. Prin urmare, ea a rămas la fel de haotică precum fusese în perioada anterioară. Lipsa unei legi unitare de organizare a avut totuşi şi o parte pozitivă: în contextul războiului şi al dificultăţilor apărute imediat după încheierea acestuia, ea a permis structurarea şi restructurarea rapidă a departamentelor ministeriale în funcţie de necesităţi. Odată cu încheierea tranziţiei, Guvernul trebuia aşezat însă pe noi baze organizatorice şi funcţionale, adaptate la condiţiile pace, care să îi permită să-şi pună în practică activitatea de guvernare. Acest pas a fost făcut prin adoptarea Legii din 1929, care şi-a propus mai multe obiective specifice subordonate celui de ordin general, enunţat mai sus. Astfel, legea a urmărit: asigurarea unităţii de a acţiune a tuturor departamentelor ministeriale; coordonarea mai uşoară a activităţii ministerelor; înglobarea în activitatea ministerelor a unor funcţii noi ale statului; reducerea numărului ministerelor; desconcentrarea, în limitele posibilităţilor, a serviciilor centrale.

Urmare a legii din 1929, ministerele rămas organizate mai departe ca servicii grupate ale statului, având în frunte un ministru. Ele reprezentau interesele generale ale statului, fiind lipsite de personalitate juridică. Numărul lor a fost fixat la 10: Interne, Externe, Finanţe, Justiţie, Instrucţie Publică şi Culte, Armată, Agricultură şi Domenii, Industrie şi Comerţ, Lucrări Publice şi Comunicaţii, Muncă, Sănătate şi Ocrotiri Sociale. În ceea ce priveşte organizarea ministerelor, Legea din 1929 a prevăzut o structură unică şi obligatorie. Aceasta impunea divizarea compartimentelor interne în: direcţii-servicii-secţii-birouri.

3. Administraţia publică locală

Constituţia din 1923 a menţinut ca unităţi administrativ teritoriale judeţele şi comunele, acestora fiindu-le recunoscut mai departe dreptul de a-şi satisface interesele prin intermediul consiliilor alese. Ea a lăsat însă la latitudinea legiuitorului stabilirea numărului, întinderii şi subdiviziunilor administrativ teritoriale ale judeţelor şi comunelor. Aşadar, spre deosebire de Constituţia din 1866, ea a renunţat la stipularea expresă a existenţei plaselor, lăsându-i astfel Parlamentului libertatea de a o menţine sau de a o desfiinţa, în funcţie de necesităţi. Tot din analiza acestor prevederi rezultă că textul constituţional bloca o eventuală iniţiativă de înfiinţarea a unor diviziuni teritoriale superioare judeţelor. În acest fel, se dădea un răspuns negativ numeroaselor proiecte de reformă care solicitau reorganizarea ţării pe baze regionale şi se dădea un semnal cu privire la modul în care urma să se realizeze viitoarea unificarea administrativă a ţării.

3. 1. Evoluţia legislaţiei în domeniul administraţiei publice locale

Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale în România interbelică a fost marcată de trei mari etape, fiecare dintre ele aflându-se sub semnul unui act normativ: Legea pentru unificare administrativă din 1925, Legea pentru organizarea administraţiei publice locale din 1929 şi Legea de organizare administrativă din anul 1936.

Legea din 1925 s-a dorit a fi, conform declaraţiilor autorilor săi, legea particularităţilor regionale şi a descentralizării administrativ-teritoriale. În realitate însă, ea a avut un profund caracter centralizator, ignorând realităţile administrative antebelice din Transilvania, Banat, Basarabia şi Bucovina, unde autonomia administrativă fusese mult mai largă. Legea nu a făcut altceva decât să extindă regimul administrativ din Vechiul Regat în noile provincii, dând astfel curs obsesiei pe care o avea clasa politică faţă de asigurarea unităţii politico-teritoriale a statului. În plus, în ciuda semnalelor venite din partea specialiştilor, ea a păstrat defectele legislative moştenite din perioada antebelică şi a înlăturat o serie de reglementări benefice, acceptate cu dificultate de legislativele anterioare (de exemplu, eliminarea consilierilor de drept şi punerea în sarcina Primarului doar a atribuţiilor de reprezentant al comunităţii locale). Este totuşi de reţinut tendinţa legislativului de a creşte importanţa tutelei a posteriori în defavoarea, celei a priori.

Legea de unificare din 1929 a realizat, în schimb, descentralizarea administrativă în cel mai înalt grad cunoscut de istoria administraţiei publice româneşti. Cu toate acestea, ea nu poate fi considerată drept un model de descentralizare administrativă, decât din punct de vedere ştiinţific (teoretic). În practică, ea a creat un sistem foarte complicat şi greoi, care, din cauza incapacităţii organelor locale de a face faţă competenţelor primite, a determinat numeroase complicaţii şi chiar a condus la blocaje. Tutela administrativă a fost menţinută la fel de apăsătoare. Controlul de legalitate asupra actelor organelor administrative descentralizate şi asupra actelor de tutelă exercitate asupra acestor acte a fost încredinţat acum unor Comitete de revizuire, învestite cu contencios administrativ. Modul nou de aplicare a tutelei a descurajat însă autonomia locală producând mai mult confuzii. În consecinţă, legea a suferit nu mai puţin de 11 modificări, semnificativ fiind faptul că cele mai multe dintre ele au aparţinut chiar parlamentului care a adoptat-o.

Legea din 1936 a căutat să găsească calea de mijloc între varianta centralizatoare a Legii din 1925 şi cea descentralizatoare a Legii din 1929, păstrând ceea ce s-a dovedit a fi viabil în raport cu starea de lucruri existentă. În acelaşi timp, ea a urmări să modifice şi să îmbunătăţească aspectele lipsite de eficienţă din organizarea existentă. Ca principii, legiuitorul şi-a propus păstrarea autonomiei administrative, înlăturarea politicianismului din administraţie, impunerea unor reguli stricte pentru recrutarea personalului, colaborarea organelor de stat locale cu cele din administraţia descentralizată şi controlul legalităţii activităţii administrative. Acestea sunt motivele pentru care Legea din 1936 a păstrat centralismul administrativ al Legii din 1925, dar a încercat să protejeze în acelaşi timp autonomia locală prin extinderea tutelei jurisdicţionale exercitate a posteriori. Controlul de legalitate revenea Curţilor administrative, în fapt fostelor Comitete de revizie, transformate acum în adevărate instanţe judecătoreşti de contencios administrativ. Tutela a priori a fost semnificativ relaxată, ea urmând să fie exercitată numai asupra actelor de autoritate. În plus, Legea a reglementat foarte eficient dreptul autorităţilor tutelate de a ataca actele de tutelă.

3. 2. Administraţia judeţeană

3.2. 1. Organele judeţului, ca unitate administrativ teritorială descentralizată, au fost în această perioadă: Prefectul, Preşedintele Delegaţiei Consiliului Judeţean (pentru scurt timp), Consiliul Judeţean şi Delegaţia Consiliului Judeţean.

Prefectul şi-a păstrat în continuare ambivalenţa funcţională: el era atât şeful administraţiei judeţene descentralizate, cât şi reprezentantul Guvernului în judeţ. Numirea sa a rămas să fie făcută mai departe prin Decret Regal, la propunerea ministrului de interne. În consecinţă, se afla sub ordinele ministrului de interne, trebuia să se bucure de încrederea acestuia şi putea fi revocat oricând din funcţie. Puterea şi atribuţiile prefectului, în calitate de şef al administraţiei judeţene, au fost păstrare la cote înalte: el administra interesele judeţului; era şeful ierarhic al tuturor serviciilor administrative şi, în acelaşi timp, şeful tuturor funcţionarilor judeţeni. Singura reducere a puterilor prefectului a intervenit prin Legea administrativă din 1929. Aceasta a scos din competenţele sale atribuţiile de şef al administraţiei judeţene, pe care le-a încredinţat Preşedintelui Delegaţiei Consiliului Judeţean. Acesta din urmă era ales de membrii Consiliului Judeţean pe un termen de cinci ani. În felul acesta s-a ajuns la situaţia ca judeţul să aibă de fapt doi "prefecţi": unul politic, numit de Guvern, cel care reprezenta interesele generale ale statului; şi unul administrativ, ales de Consiliul Judeţean, cel care reprezenta interesele comunităţii locale judeţene. Această inovaţie a funcţionat însă foarte puţin timp. În anul 1931, printr-o Lege de modificare a dispoziţiilor Legii din 1929, prefectul politic şi-a recăpătat atribuţiile de şef al administraţiei judeţene, astfel încât el a redevenit la dubla calitate pe care o avusese anterior.

Consiliul Judeţean a rămas un organ colegial deliberativ, alcătuit din membri aleşi şi membri de drept. Cei dintâi erau aleşi prin vot universal; cei din urmă erau reprezentanţi ai unor profesii sociale sau funcţii administrative stabilite prin Lege. Consiliul se întrunea în capitala judeţului în sesiuni ordinare şi extraordinare. El avea iniţiative şi decidea în toate problemele de interes judeţean; întocmea regulamente care prevedeau măsuri şi sancţiuni cu privire la administrarea intereselor judeţului. Consiliul Judeţean putea fi dizolvat prin Decret Regal, pe baza unui raport motivat venit din partea Ministerului de Interne. În locul său era numită o comisie interimară, numită prin chiar actul de dizolvare.

Delegaţia Consiliului Judeţean era alcătuită din membri aleşi de către Consiliul Judeţean şi era prezidată de către prefect (ce excepţia perioadei 1929-1931, în care preşedinţia a revenit Preşedintelui ales al Delegaţiei Consiliului Judeţean). Delegaţia lua decizii în locul Consiliului, atunci când acesta nu era întrunit; avea dreptul de inspecţie şi control asupra administraţiei comunale din judeţ; supraveghea funcţionarea serviciilor administrative judeţene; reprezenta organul consultativ al prefectului în materie de administraţie judeţeană descentralizată.

3. 2. 2. Organele judeţului, ca unitate administrativ-teritorială desconcentrată, au fost: Prefectul, Consiliul de prefectură, Pretorul şi Primpretorul.

Prefectul, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, era şeful poliţiei din judeţ; în consecinţă avea dreptul de a da ordine organelor de poliţie şi de jandarmerie din judeţ. În acelaşi timp, era organul de control şi de supraveghere a administraţiei comunelor din judeţ. În această din urmă calitate, prefectul exercita tutela administrativă asupra actelor emise de administraţiile comunelor rurale şi ale comunelor urbane nereşedinţă de judeţ. De asemenea, putea întocmi rapoarte motivate, pe baza cărora Ministerul de Interne îi suspenda din funcţii pe primari şi pe membrii delegaţiilor permanente, respectiv dizolva consiliile comunale.

Consiliul de prefectură a fost un organ colegial consultativ care a funcţionat pe lângă instituţia prefectului. Consiliul era alcătuit din Primarul comunei reşedinţă de judeţ, primul procuror al judeţului şi mai mulţi funcţionari din serviciile administrative exterioare ale ministerelor.

Pretorul a fost organul pe care Legea din administrativă din anul 1925 l-a aşezat în fruntea plaselor. Acesta reprezenta interesele Guvernului la nivelul comunelor din plasa aflată sub autoritatea sa. În locul pretorului, Legea din 1929 a înfiinţat funcţia deprimpretor, ajutat de mai mulţi pretori. Pretorul, apoi, primpretorul, avea atribuţia de ofiţer al poliţiei judiciare şi de şef al poliţiei administrative. În această din urmă calitate, el avea obligaţia să îndrume, să supravegheze şi să controleze administraţiile comunale.

3. 3. Administraţia comunală

Organizate potrivit principiului descentralizării administrative, comunele au fost împărţite în două categorii: rurale şi urbane. Comunele rurale era formate din unul sau mai multe sate. Comunele urbane au fost împărţite în: comune reşedinţă de judeţ, comune nereşedinţă de judeţ şi municipii. Criteriile pe baza cărora s-a făcut această împărţire au fost: numărul locuitorilor, mijloacele materiale de care dispuneau comunităţile locale pentru întreţinerea aparatului administrativ, importanţa lor economică şi culturală. Municipiul Bucureşti a beneficiat de o organizare specială, motivele fiind dimensiunile sale, numărul mare de locuitori şi importanţa lui administrativ-politică. Comunele rurale din jurul comunelor urbane puteau fi declarate comune suburbane; în acest fel ele îşi păstrau organizarea administrativă, dar deveneau dependente de administraţia comunei urbane în privinţa problemelor edilitare, de salubritate şi de ordine publică. Alături de aceste tipuri, au mai existat şi comune balneoclimaterice, care s-au bucurat de un tratament special ca o consecinţă directă a importanţei lor.

Legea din 1929 a consacrat drept unitate administrativă autonomă şi satul. Scopul era acela de a organiza administraţia locală potrivit resurselor financiare ale diferitelor comune şi de a o adapta astfel la necesităţile locale. Legea făcea distincţie între comunele formate dintr-un singur sat şi comunele formate din mai multe sate. Satele au fost împărţite în sate mici, cu populaţie sub 600 de locuitori, şi sate mari, cu peste 600 de locuitori. Pentru fiecare dintre cele trei tipuri de sate, legea prevedea o organizare administrativă distinctă. Această organizare complicată a fost menţinută însă numai până în iulie 1931, când organizaţiile săteşti au fost abrogate.

Organizarea comunală a fost, în principiu, aceeaşi pentru toate categoriile de comune. Ele erau administrate de Primar, un Consiliu comunal, precum şi de o Delegaţie permanentă.

Primarul şi-a păstrat în perioada interbelică dubla calitate de conducător al administraţiei comunale şi de organ al administraţiei centrale. În calitate de organ al administraţiei descentralizate, el administra interesele comunei, împreună cu celelalte două organe administrative locale (Consiliul comunal şi Delegaţia permanentă). Unele dintre actele sale erau supuse tutelei administrative, pe care o exercitau autorităţile centrale sau reprezentanţii acesteia la nivel local. În calitate de organ al administraţiei centrale, Primarul era chemat să exercite o serie de atribuţii de interes general pe care i le încredinţau legile ţării. În exercitarea atribuţiilor sale,

Primarul dădea decizii, emitea ordonanţe şi încheia contracte pentru administrarea patrimoniului comunei. Până la adoptarea Legii din 1929, primarii erau aleşi de către consiliile comunale. Singura excepţie a fost reprezentată de Primarul de municipiu; acesta era numit de către ministrul de interne dintre primii trei consilieri care adunaseră cele mai multe voturi. Legea din 1929 a schimbat modalitatea de alegere a primarilor, aceştia urmând să fie aleşi în funcţie de modul de organizare a comunităţii locale. Primarii satelor şi primarii comunelor formate dintr-un singur sat erau aleşi prin vot universal; primarii din celelalte tipuri de comune şi primarii municipiilor erau aleşi de către Consiliul comunal, dintre membrii săi. Legea din 1936 a revenit însă la modalitatea de alegere prevăzută în Legea din 1925. Prin urmare toţi primarii erau aleşi de către consiliile comunale, singura excepţie constituind-o primarii comunelor balneoclimaterice care erau numiţi de prefecţi.

Consiliul Comunal era un organ colegial cu rol deliberativ şi consultativ. El era format din membri aleşi şi membri de drept. Cei dintâi erau aleşi prin vot universal, de către toţi locuitorii comunei; cei din urmă erau reprezentanţii unor profesii sau funcţii administrative şi sociale stabilite prin lege. Consiliul comunal avea iniţiativa şi lua decizii în toate problemele de interes local; emitea regulamente prin care prevedea măsuri şi sancţiuni cu privire la administrarea intereselor comunei. Cele mai multe dintre deciziile sale erau supuse însă tutelei administrative pe care o exercita prefectul sau ministrul de interne. Guvernul putea să influenţeze deciziile Consiliilor locale nu numai prin intermediul tutelei, ci şi prin intermediul membrilor de drept ai acestora. De asemenea, avea posibilitatea să dizolve consiliile comunale şi de a numi comisii interimare.

Delegaţia permanentă era alcătuită din membri ai Consiliului comunal desemnaţi de către acesta. Rolul Delegaţiei era acela de a ţine locul Consiliului comunal în intervalul dintre sesiunile ordinare ale acestuia. În consecinţă, ea exercita toate atribuţiile Consiliului, mai puţin pe cele pe care legea i le rezerva în exclusivitate Consiliului comunal. În plus, Delegaţia era organul pe care Primarul îl consulta în toate problemele aflate în competenţa lui şi organul împreună cu care Primarul punea în aplicare hotărârile Consiliului comunal.

3. 4. Administraţia publică desconcentrată

Deşi nu a primit consacrare constituţională, principiul desconcentrării administrative a constituit totuşi cel de-al doilea pilon pe care s-a sprijinit efortul de reorganizare a administraţiei publice locale din perioada interbelică. Necesitatea punerii sale în operă a fost recunoscută atât de doctrina administrativă, cât şi de către guvernanţi. Ea se explică prin conştientizarea faptului că numărul problemelor de la nivel local se afla în continuă creştere, dar şi prin nevoia de a asigura la acest nivel un control şi o supraveghere mai atentă a intereselor de ordin general.

Legea de organizare a ministerelor din 1929 a introdus pentru prima dată în istoria administraţiei publice româneşti o organizarea uniformă a serviciilor exterioare ale ministerelor la nivel teritorial. Cu acest prilej, serviciile exterioare ale tuturor ministerelor (mai puţin cele de la Justiţie, Externe şi Armată) au fost grupate, în mod obligatoriu, în circumscripţii uniforme numite Directorate. Au fost create şapte astfel de Directorate, cu reşedinţele în capitalele provinciilor istorice româneşti: Bucureşti, Iaşi, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova şi Timişoara. La conducerea Directoratului se afla un Director General, ca reprezentant al Guvernului. Directorul era şeful ierarhic imediat al tuturor serviciilor ministeriale din directorat şi avea în subordine pe toţi prefecţii din judeţele care intrau în circumscripţia Directoratului. Din păcate, legea nu a delimitat cu precizie competenţele ministerelor de cele ale serviciilor desconcentrate, ceea ce a creat mai mult confuzie decât o reală desconcentrare. În consecinţă, după modificarea Legii, în iulie 1931, s-a revenit la vechea organizare a serviciilor exterioare sub forma inspectoratelor ministeriale.

4. Statutul funcţionarilor publici

După terminarea primului război mondial, atât funcţionarii publici, cât şi specialiştii în domeniul administraţiei au atras atenţia asupra problema drepturilor şi obligaţiilor pe care trebuiau să le aibă cei care exercitau o slujbă în serviciul statului. Adoptarea unei legislaţii unitare în acest domeniu se impunea ca o necesitate, nu numai ca urmare a creşterii semnificative a numărului de funcţionari publici din ţară, ci mai ales pentru că experienţa epocii anterioare arătase că absenţa unei astfel de legislaţii îi lăsa pe funcţionari la discreţia Guvernului. Statutul funcţiei publice trebuia să reglementeze însă nu numai drepturile funcţionarilor faţă de stat, ci şi obligaţiile, respectiv răspunderea acestora faţă de stat şi faţă de particulari.

Dând curs acestui imperativ, Reprezentanţa Naţională a adoptat, la 19 iunie 1922, Legea pentru Statutul funcţionarilor publici, prima normă juridică din România care fixa un regim juridic unic pentru toţi funcţionarii publici. Legea reglementa succesiv drepturile şi obligaţiile funcţionarilor în legătură cu condiţiile de recrutare, modul de avansare în funcţie, stabilitatea în funcţie, condiţiile de salarizare, răspunderea disciplinară, precum şi responsabilităţile materiale ale funcţionarilor faţă de stat şi faţă de particulari.

Condiţiile generale pe care trebuiau să le îndeplinească cei care doreau să ocupe o funcţie publică erau: deţinerea cetăţeniei române, împlinirea vârstei majoratului, absenţa antecedentelor penale, dovada capacităţii psihice de a îndeplini slujba, deţinerea tuturor drepturilor civile şi politice prevăzute de Constituţie, precum şi satisfacerea stagiului militar. În consecinţă, dat fiind faptul că femeile nu se bucurau de drepturi politice (decât în condiţii speciale) şi nu cădeau sub incidenţa legii recrutării, acestea erau în continuare înlăturate de la posibilitatea de a candida la funcţii publice. Condiţiile generale erau completate de condiţii speciale legate de absolvirea studiilor universitare pentru funcţiile superioare şi de absolvirea studiilor liceale pentru funcţiile inferioare.

Obţinerea funcţiei, era condiţionată în cele din urmă de promovarea unui examen de capacitate desfăşurat în faţa unei comisii. În urma promovării examenului, candidatul urma să fie numit funcţionar stagiar. După trecerea unui an, o comisie pentru propuneri, numiri şi înaintări examina notele obţinute de stagiar din partea şefilor săi ierarhici, şi decidea dacă acesta merita să primească statutul de funcţionar definitiv. Numirea se făcea apoi printr-un ordin emis de către şeful autorităţii statului unde a fost angajat funcţionarul.

Funcţionarii care deţineau titlul definitiv se bucurau în baza acestui titlu de stabilitate în funcţie; excepţie făceau doar funcţionarii care, prin Constituţie şi legi speciale, erau declaraţi inamovibili. Deţinerea stabilităţii în funcţie însemna că funcţionarul nu putea fi mutat decât în interes de serviciu bine motivat, conform unei proceduri care urmărea să evite toate abuzurile posibile; şi, de asemenea, că funcţionarul nu putea fi pedepsit decât cu respectarea tuturor garanţiilor de procedură disciplinară. Transferul funcţionarului public putea fi făcut numai într-o funcţie echivalentă şi doar cu acordul Comisiei locale de propuneri, numiri şi înaintări. Mai mult decât atât, prin jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie, s-a stabilit că avizul acestei comisii trebuia să motiveze pe larg interesul de serviciu şi, de asemenea, că prin funcţie echivalentă nu se înţelegea doar o echivalenţă de tratament, ci şi o echivalenţă de punctul de vedere al prestigiului funcţionarului. În acest fel, funcţionarul definitiv trebuia să fie ferit de toate abuzurile şi erorile posibile, dar mai ales de manifestările politicianismului.

Avansarea se făcea în baza unui tabel de avansare întocmit de Comisia de propuneri, numiri şi înaintări, în care funcţiile erau împărţite în grade şi clase. Avansarea pe grade se făcea doar după ce funcţionarul activase timp de doi ani în gradul inferior. Pentru avansarea la o clasă superioară era nevoi doar de un singur an de activitate. Pe lângă condiţia de vechime, pentru avansare, funcţionarul trebuia să îndeplinească şi cerinţele de studii prevăzute pentru postul în care dorea să avanseze.

Spre deosebire de perioada anterioară, când funcţionarul public care nu beneficia de un regim special putea fi uşor destituit în baza dreptului disciplinar al autorităţii superioare, legea Statutului din 1923 reglementa cu atenţie răspunderea disciplinară a funcţionarului public. Ea limita puterea disciplinară a administraţiei, garantând astfel stabilitatea funcţionarului public.