Tipărire
Categorie: Administrație publică
Accesări: 38
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Rating 0.00 (0 Votes)
  1. 1. Regele şi responsabilitatea ministerială

La 10 februarie 1938, Regele Carol II a pus capăt regimului de democraţie parlamentară implementat în România prin actele constituţionale din 1866 şi 1923. Prin lovitură de stat, monarhul a introdus un nou regim constituţional, care urmărea înlăturarea sistemului politic pluralist. Acesta din urmă era acuzat că oferise partidelor posibilitatea practicării unor jocuri electorale lipsite de eficienţă în actul de guvernare şi că adusese ţara într-o prelungită criză politică. Noul regim politic urma să aibă la bază ideea unui mesianism politic, în care Regele apărea drept un "salvator al patriei aflate în pericol".

Atingerea scopului pe care şi l-a propus monarhul a fost atins în două etape, marcate fiecare de adoptarea unei măsuri legislative. Prima etapă a fost marcată de adoptarea unui nou text constituţional, care consacra din punct de vedere juridic existenţa noului regim politic şi introducea o serie întreagă de reglementări menite să îi ofere "salvatorului" instrumentele necesare îndeplinirii misiunii sale. Constituţia a fost aprobată la 24 februarie 1938, prin intermediul unui plebiscit organizat în condiţiile stării de asediu, a votului nominal şi verbal, astfel încât iniţiatorii săi nu au avut emoţii în privinţa obţinerii rezultatului scontat. Ce-a de a doua etapă a fost marcată de Decretul-Lege din 31 martie 1938 prin care erau dizolvate toate partidele, grupările şi organizaţiile politice, sub pretextul agitaţiilor şi violenţelor pe care acestea din urmă le cauzaseră în trecutul recent. Golul lăsat pe scena politică de dispariţia formaţiunilor politice a fost umplut câteva luni mai târziu prin înfiinţarea unui partid cu rol de monopol pe scena politică românească (Frontul Renaşterii Naţionale, redenumit ulterior Partidul Naţiunii), condus de însuşi regele Carol II.

Întrucât Regelui i-a fost atribuit rolul de salvator al statului, el avea nevoie de instrumente de guvernare şi de administrare pentru a-şi putea duce la îndeplinire misiunea încredinţată de constituţie. În consecinţă, noul text fundamental nu mai stipula limitarea atribuţiilor sale la cele prevăzute în mod expres de constituţie, fapt ce îi permitea să se implice în toate domeniile de decizie. Acordându-i monarhului dreptul de exercitare efectivă a puterii, noul sistem constituţional renunţa, aşadar, la principiile monarhiei constituţionale şi al pasivităţii regale. În acest fel, în locul vechiului principiu "regele domneşte, dar nu guvernează", a fost introdus unul nou, potrivit căruia: "regele domneşte şi guvernează".

Pe de altă parte, Constituţia menţinea pe mai departe principiul inviolabilităţii Regelui, impunând regula contrasemnării actelor sale de către miniştri. În acest fel, responsabilitatea respectivelor acte se transfera pe seama miniştrilor. Cum însă monarhul exercita puterea executivă, rezultă de aici că Regele putea să guverneze şi să administreze fără ca el să poată fi tras la răspundere din punct de vedere politic pentru actele sale. Pentru a se evita totuşi transformarea sa într-un monarh absolut, textul constituţional îl înzestra totuşi pe Rege cu responsabilitate juridică, el urmând să fie supus tuturor legilor aflate în vigoare.

Noua Constituţie a menţinut şi principiul răspunderii juridice a miniştrilor. Aceştia urmau să răspundă civil şi penal pentru actele întreprinse în timpul mandatului, faţă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, la sesizarea Regelui sau a uneia dintre Camerele Parlamentului. În ceea ce priveşte responsabilitatea politică, miniştrii nu mai răspundeau în faţa Parlamentului, ci în faţa Regelui. Punându-se capăt acestei reguli fundamentale a sistemului constituţional (care funcţionase pe cale cutumiară, ce-i drept), lua sfârşi însuşi regimul parlamentar, întrucât instituţia îndreptăţită să dirijeze politica generală a ţării nu mai era Parlamentul, ci Regele.

  1. 2. Administraţia centrală

Prerogativele constituţionale care confereau Regelui puterea de a guverna l-au transformat pe acesta în conducătorul activ al administraţiei publice centrale. Având posibilitatea de a îl desemna pe primul ministru şi de a forma Guvernul, monarhul controla practic componenţa întregului Consiliu de Miniştri. Prin urmare, miniştrii nu mai era desemnaţi în funcţie de încrederea acordată de majoritatea parlamentară, ci de încrederea acordată de Rege.

În aceste condiţii, activitatea de guvernare şi de administrare se realiza de către Consiliul de Miniştri sub directa îndrumare a Regelui, a cărui persoană o reprezenta de fapt. Acesta constituia cadrul în care se stabileau principiile de conducere a intereselor generale, precum şi directivele generale adresate activităţii fiecărui minister.

Titularii ministerelor erau numiţi de către primul ministru, însă aceştia nu proveneau din rândurile majorităţii parlamentare, ci din rândurile politicienilor agreaţi de monarh. Dând curs tendinţelor xenofobe, aflate la modă în epocă, candidaţii trebuiau să aibă cel puţin trei generaţii de predecesori de etnie română. Ca şi în perioada anterioară, au existat atât miniştri cu portofoliu, cât şi miniştri de stat, fără portofoliu.

Desfiinţarea partidelor politice, văzută ca singură soluţie pentru îndepărtarea politicii partizane din activitatea pur administrativă, nu a condus însă şi la o diminuare a numerică a structurilor ministeriale. Dimpotrivă, aparatul birocratic a crescut în dimensiuni, astfel încât în anul 1940 Consiliul de Miniştri cuprindea: un preşedinte, un vicepreşedinte, 13 miniştri secretari de stat care conduceau 16 ministere, un ministru de stat şi 11 subsecretari afiliaţi diverselor ministere.

Perioada este marcată de reorganizarea unor ministere în scopul eficientizării activităţilor şi de apariţia altora noi. Astfel, în aprilie 1938, Ministerul Industriei şi Comerţului se transformă în Ministerul Economiei Naţionale, acestuia revenindu-i o serie de sarcini noi: organizarea şi coordonarea politicilor de creştere a capacităţilor industriale ale ţării; organizarea internă a comerţului în scopul potenţării creşterii industriale; reglementarea şi coordonarea activităţilor comerciale de import şi export; coordonarea şi supravegherea activităţilor bancare.

Un alt minister care a beneficiat de reorganizarea activităţilor l-a constituit Ministerul Afacerilor Străine, în vreme ce organizarea altora, precum Ministerul de Justiţie, au fost completate. În anul 1938 a fost înfiinţat un Minister al Înzestrării Armatei, iar în luna septembrie 1939 a luat fiinţă un Minister al Propagandei Naţionale, un Minister al Ordinii publice, precum şi un Minister al Avuţiilor Publice.

  1. 3. Administraţia locală

La nivelul administraţiei locale, noua Constituţie a introdus premisele unei viziuni centraliste, prin omiterea statuării principiilor descentralizării administrative şi a eligibilităţii organelor deliberative locale. Mai mult decât atât, textul constituţional a trecut sub tăcere unităţile administrativ-teritoriale ale ţării, lăsând deschisă posibilitatea ca Parlamentul, prin legi ordinare, să decidă asupra formulei de organizare a acestora, precum şi asupra principiilor care urmau să stea la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale.

Punerea în aplicare a dezideratelor monarhului în materie de administraţie publică locală s-a făcut prin intermediul Legii administrative din 14 august 1938. Aceasta a organizat administraţia publică locală după regulile unui centralism riguros, menit să asigure Guvernului pârghiile necesare controlului eficient asupra colectivităţilor locale. Legea a modificat echilibrul de atribuţii, consacrat prin legislaţia anterioară, între organele de decizie colectivă şi cele unipersonale. Ea a deplasat majoritatea competenţelor către organele unipersonale, asigurând astfel unitatea de decizie şi acţiune între administraţia centrală şi cea locală. În condiţiile în care, în marea lor majoritate, titularii posturilor de conducere unipersonale au ajuns să depindă de organele de conducere ierarhic-superioare şi nu de alegătorii locali, sistemul administrativ a câştigat foarte mult în eficienţă; fiind adoptate şi aplicate de sus în jos, în cadrul unei ierarhii piramidale care avea în vârf Guvernul, deciziile administrative au căpătat coerenţă şi celeritate.

Legea din 14 august 1938 a modificat radical împărţirea administrativ-teritorială a ţării. Ea a prevăzut ca unităţi de bază doar comuna şi ţinutul (provincia), recunoscându-le acestora personalitatea juridică. Acestea urmau să funcţioneze ca unităţi de desconcentrare administrativă, menite să satisfacă interesele generale ale statului, în strânsă legătură cu cele ale colectivităţilor locale; dar şi ca unităţi administrativ-teritoriale descentralizate. În cea ce priveşte judeţul şi plasa, acestea au fost transformate în unităţi administrative de control, lipsite de personalitate juridică.

La nivelul unităţilor de bază, legea distingea între trei categorii de comune: urbane, rurale şi balneoclimaterice. Organele lor de conducere, indiferent de categorie, erau Primarul şi Consiliul comunal. În raport cu legislaţia anterioară, Legea din 1938 desfiinţa, aşadar, instituţia Delegaţiei permanente. Modificări de substanţă au fost introduse şi în ceea ce priveşte atribuţiile celor două organisme, precum şi în privinţa procedurilor de desemnare a titularilor acestora.

Primarul a încetat să mai fie ales de către Consiliul comunal, el ajungând să fie numit de către reprezentanţii administraţiei centrale. Selecţia se făcea după o serie de criterii stipulate în lege, care vizau condiţii de studii şi de vârstă. În funcţie de tipul de comună în fruntea căreia se afla, Primarul era desemnat pe o perioadă de şase ani de către prefectul judeţului, în cazul comunelor rurale şi urbane care nu erau reşedinţă de judeţ; de către rezidentul regal al ţinutului, în cazul comunelor urbane reşedinţă de judeţ; prin Decret Regal, la propunerea Ministerului de Interne, în cazurile staţiunilor balneoclimaterice şi municipiilor. Primarul era şeful administraţiei comunale şi preşedintele Consiliului comunal. În această dublă calitate el avea dreptul de reprezentare a comunei, dreptul de iniţiativă şi de decizie în toate chestiunile interne locale, cu excepţia celor în care legea impunea votul deliberativ al Consiliului comunal.

Consiliul Comunal se compunea membri aleşi şi membri de drept. Consilierii aleşi aveau durata mandatului fixată la 6 ani, ca şi în cazul Primarului. Numărul lor varia în funcţie de tipul comunei; erau trei în comunele rurale; cinci în comunele urbane nereşedinţă de judeţ, şapte în comunele urbane reşedinţă de judeţ şi 12 în municipii. Consilierii de drept erau numiţi de către prefect şi proveneau din rândul conducătorilor de servicii publice locale. Mandatele consilierilor de drept erau permanente, atât timp cât persoanele respective deţineau funcţia care le conferea calitatea de consilier de drept. Principalele domenii de competenţă ale Consiliului Comunal se refereau la întocmirea şi votarea bugetului anual, stabilirea taxelor şi a impozitelor locale, contractarea de împrumuturi publice şi aprobarea proiectelor de investiţii. Legea din 1938 a prevăzut că până la alcătuirea noilor consilii, atribuţiile acestora vor fi exercitate de către primari. Din păcate, această prevedere a rămas neaplicată, întrucât, în contextul evenimentelor politice interne şi externe nu au mai putut fi fost convocate alegeri. În consecinţă, în perioada care a urmat, toate atribuţiile Consiliilor comunale au fost exercitate de către primari.

Ţinutul sau provincia reprezenta o unitate administrativ-teritorială care cuprindea până la 10 judeţe. Au luat naştere, astfel, 10 ţinuturi (Jiu, Argeş, al Mării, al Dunării, Nistru, Prut, Suceava, Alba Iulia, Crişuri şi Timiş), care înglobau cele 71 de judeţe ale ţării. Organele de conducere de la nivelul ţinutului/provinciei au fost: Rezidentul regal şi Consiliul ţinutului.

Rezidentul regal era reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul ţinutului, ceea ce înseamnă că el reprezenta atât interesele generale ale statului la nivel provincial, cât şi interesele comunităţii locale provinciale. Rezidentul regal avea rang de subsecretar de stat; el era numit prin Decret Regal, la propunerea Ministerului de Interne, pentru un mandat de şase ani. Condiţiile de numire vizau vârsta minimă de 35 ani şi absolvirea unor studii înalte (candidaţii erau recrutaţi din diplomaţie, învăţământul universitar şi din rândul generalilor de armată). Funcţia sa era însă incompatibilă cu cea de parlamentar. Atribuţiile Rezidentului regal vizau: reprezentarea ţinutului, ordonanţarea plăţilor, supravegherea şi controlul administraţiei locale din ţinut, exercitarea tutelei administrative asupra administraţiei din ţinut în cazurile prevăzute de lege. În plus, el executa toate hotărârile Consiliului ţinutului. În activităţile sale, Rezidentul regal era secondat de un Secretar general, care provenea din rândul funcţionarilor de carieră.

Consiliul ţinutului era compus din membri aleşi şi membri de drept. Consilierii aleşi aveau durata mandatului de şase ani. O parte dintre aceştia erau desemnaţi de către Consiliile comunale din ţinut; cealaltă parte era alcătuită din membri aleşi în cadrul camerelor de agricultură, comerţ, industrie şi de muncă din ţinut. Consilierii de drept erau consideraţi a fi conducătorii principalelor instituţii ale statului din ţinut. Mandatele acestora era echivalentă cu perioada în care deţineau funcţiile respective. Atribuţiile Consiliului erau deliberative (adoptarea şi impunerea de taxe şi impozite, adoptarea bugetului, contractarea de împrumuturi, înstrăinări de bunuri etc.) şi consultative în raport cu instituţia Rezidentului regal.

În viziunea Legii administrative din 1938, judeţul şi plasa au devenit unităţi administrativ teritoriale de desconcentrare a administraţiei generale. La conducerea judeţului a fost păstrat în continuare Prefectul. Numirea titularului se făcea, ca şi în trecut, prin Decret Regal, la propunerea Ministerului de Interne. Prefectul reprezenta Guvernul la nivelul judeţului, având în subordine întregul corp al funcţionarilor Ministerului de Interne din judeţ. Pe lângă Prefect funcţiona un Consiliu de prefectură, în componenţa căruia intrau conducătorii tuturor serviciilor judeţene. În subordinea Prefectului se aflau şi pretorii. Aceştia din urmă reprezentau Guvernul la nivelul plaselor, unde deţineau poziţia de şefi ai poliţiei locale. Sarcinile acestora erau, ca şi în vechea legislaţie, aceea de exercitare a controlului asupra organelor administrative comunale.

Desconcentrarea administrativă, asumată la nivel de principiu prin Legea din 1938, a fost pusă în practică într-o manieră destul de complexă. Ea s-a făcut pe patru nivele (ţinut/regiune, judeţ, plasă şi comună), din care două exclusiv destinate acestui scop (judeţ şi plasă). Eficienţa demersului organizatoric nu a fost totuşi cea scontată, întrucât Legea a lăsat la latitudinea Consiliului de Miniştri să stabilească lucrările de competenţa ministerelor care urmau să fie delegate spre rezolvare serviciilor desconcentrate de la nivel local. Miniştrii preferau însă să controleze activitatea din ministerele proprii, aşa cum o demonstrase aplicarea Legii din 1929, prin urmare luarea deciziilor a rămas mai departe concentrată la centru, astfel încât serviciilor teritoriale au continuat să aibă preponderent atribuţii de execuţie.

  1. 4. Funcţionarii publici şi partidul unic

Statutul funcţionarilor a rămas reglementat în continuare conform textului de lege din 1923, căruia i-au fost aduse câteva modificări prin legile de organizare a ministerelor şi a stabilimentelor publice. Regimul politic introdus de regele Carol II i-a adăugat însă o dimensiune nouă, pe care nu o avusese în trecut: înregimentarea politică.

La 16 decembrie 1938 a luat naştere Frontul Renaşterii Naţionale, singura organizaţie politică recunoscută pe teritoriul României. Scopul acesteia era acela de a mobiliza conştiinţa naţională în vederea apărării, consolidării şi propăşirii statului român. Era vorba, în fapt, despre crearea unui instrument prin care masele populare puteau fi angrenate la guvernare; fără sprijinul acestora, noul regim politic risca să rămână doar un simplu Cabinet de funcţionari. Transformarea Frontului, la 22 iunie 1940, în Partidul Naţiunii, a adus noi precizări cu privire la scopul acestei organizaţii: menirea sa era aceea de a asigura naţiunii române şi statului român maximum de putere şi de autoritate. Ideologia partidului nu se adresa, aşadar, unui anume segment de populaţie, aşa cum se întâmplase în cazul partidelor tradiţionale, ci naţiunii române în ansamblul ei. În consecinţă, Partidul urma să se identifice cu întreaga naţiune şi cu statul ca atare, în cadrul unei relaţii de simbioză. Regulamentul Partidului, adoptat la 20 ianuarie 1940, preconiza împlinirea acestor deziderate prin subordonarea vieţii politice, economice, administrative şi profesionale faţă de voinţa partidului. În consecinţă, organele deliberative ale partidului aprobau candidaturile pentru alegerile parlamentare, administrative şi profesionale, şi aveau dreptul să prezinte Guvernului observaţiile şi solicitările lor cu privire la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.

La nivelul administraţiei publice centrale, subordonarea activităţii statului faţă de voinţa partidului unic a avut drept urmare introducerea obligativităţii înscrierii în partid a tuturor funcţionarilor publici din aparatul guvernamental, regii, case autonome şi stabilimentele de utilitate publică. Pentru viitor, calitatea de membru de partid era prevăzută drept condiţie obligatorie pentru numirea sau angajarea tuturor funcţionari noi ai aparatului administrativ central.

Acelaşi control politic strict a fost introdus şi la nivelul administraţiei publice locale. Aici subordonarea funcţionarilor se făcea în raport cu organizaţiile de partid locale, cele care au copiat, ca structură organizatorică, împărţirea administrativ-teritorială a ţării. Prin Regulamentul de funcţionare al partidului, statutul de funcţionar local (de ţinut, de judeţ sau de comună) a fost condiţionat şi el de acela de membru de partid. A fost reiterată, bineînţeles, şi condiţionarea numirilor sau angajărilor de noi funcţionari de calitatea de membru de partid. În acest context, rezidenţii regali, prefecţii, subprefecţii, pretorii, primarii, notari şi toţi funcţionarii subordonaţi acestora au fost nevoiţi să se înscrie în rândurile Frontului Renaşterii Naţionale. Funcţionarii publici care nu au devenit imediat membri de partid au primit un ultimatum, prin intermediul unui Decret-Lege adoptat la 22 iunie 1940: dacă până la 1 august 1940 nu se înscriau în F.R.N., ei urmau să fie revocaţi din funcţii. Odată înscrişi în partid, funcţionarii se aflau în subordinea preşedintelui organizaţiei de la nivelul unităţii administrativ-teritoriale în care lucrau; rolul acestora din urmă era acela de a conduce viaţa politico-administrativă locală în conformitate cu principiile şi obiectivele F.R.N. În cele din urmă, amestecul F.R.N. în treburile administraţiei publice locale a fost consfinţit prin împuternicirea organizaţiilor locale ale partidului cu numirea primarilor şi a ajutoarelor de primar; impunerea obligativităţii ca membrii consiliilor comunale să provină din rândul membrilor de partid; recunoaşterea F.R.N. ca singura organizaţie politică îndreptăţită să depună candidaturi pentru consiliile ţinutale şi comunale; aprobarea tuturor candidaturilor pentru consiliile ţinutale şi comunale de către Consiliul Naţional al partidului. Prin aceste măsuri, descentralizarea administrativă iniţiată odată cu reformele lui Cuza din anul 1864 lua sfârşit.