Administrație publică

1. a) Organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi

Curtea de Conturi este instituţia supremă de control financiar ulterior extern în domeniul financiar. Ea funcţionează în mod independent pe lângă Parlamentul României. În activitatea desfăşurată ea trebuie să respecte dispoziţiile prevăzute în Constituţie şi în celelalte legi ale ţării. În unităţile administrativ-teritoriale funcţiile Curţii de Conturi se exercită prin camerele de conturi judeţene.

Cadrul de organizare şi funcţionare a acestei instituţii este stabilit de art. 140 din Constituţia României şi Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi,^[1] lege care a suferit mai multe modificări.

Funcţionarea Curţii de Conturi este guvernată de principiul autonomiei. Sunt două situaţii de limitare a autonomiei Curţii de Conturi:

• Parlamentul poate opri controalele iniţiate de Curtea de Conturi din oficiu în cazul depăşirii competenţelor stabilite prin lege;
• hotărârile Camerei Deputaţilor sau ale Senatului, prin care se cer Curţii de Conturi efectuarea unor controale sunt obligatorii dacă solicitarea intră în cadrul competenţei curţii.^[2]

În baza principiului autonomiei Curtea de Conturi:

• îşi întocmeşte bugetul propriu, care este prevăzut distinct în bugetul de stat;
• poate participa la activitatea organismelor internaţionale de specialitate şi poate deveni membră a acestora;

• membrii săi sunt independenţi;
• membrii săi sunt numiţi de Parlament;
• iniţiază acţiuni de control din oficiu, ea decide autonom asupra programului său de control;
• are autonomie în recrutarea personalului de control;
• are acces neîngrădit la informaţiile şi la documentele necesare exercitării atribuţiilor sale.^[3]

Funcţiile Curţii de Conturi sunt stabilite prin art.140 alin, 1 din Constituţie, conform căruia

aceasta exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale. Controlul său urmăreşte respectarea legilor în gestionarea mijloacelor materiale şi băneşti. Ea analizează calitatea gestiunii financiare din punct de vedere al economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.^[4]

Curtea de Conturi a îndeplinit şi atribuţii jurisdicţionale până în octombrie 2003. Prin Legea nr.429/2003 de revizuire a Constituţiei şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.117/2003,^[5]activitatea jurisdicţională şi personalul Curţii de Conturi care efectua activităţi jurisdicţionale a fost preluată de instanţele judecătoreşti.

Activitatea de control a Curţii de Conturi constă în verificarea legalităţii naşterii, modificării şi stingerii raporturilor juridice financiare în scopul aplicării corecte a legislaţiei financiare. Curtea de Conturi exercită funcţia de control financiar ulterior asupra gestionării bugetului public, formarea, administrarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti, dar şi asupra cauzelor care conduc la deficienţe, atât în ce priveşte bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale, cât şi fondurile băneşti speciale, de tezaur şi din împrumuturi publice, utilizarea alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a subvenţiilor şi transferurilor din bugetul de stat, precum şi utilizarea fondurilor puse la dispoziţia României de Uniunea Europeană.^[6]

Personalul Curţii de Conturi. Consilierii de conturi în număr de 18, sunt membri ai Curţii de Conturi cu statut de demnitari de stat. Ei alcătuiesc Plenul Curţii de Conturi. Consilierii de conturi sunt numiţi de Parlament pentru un mandat de 9 ani. Mandatul nu poate fi prelungit sau înnoit. Membrii Curţii de Conturi sunt independenţi în exercitarea mandatului lor şi inamovibili pe toată durata acestuia. Ei sunt supuşi incompatibilităţilor prevăzute de lege pentru judecători. Curtea de Conturi se înnoieşte cu o treime din consilierii de conturi numiţi de Parlament, din 3 în 3 ani, în condiţiile prevăzute de legea organică a Curţii. Revocarea membrilor Curţii de Conturi se face de către Parlament.^[7]

Controlorii financiari sunt numiţi de Preşedintele Curţii de Conturi. Personalul cu funcţii de conducere se numeşte de Comitetul de Conducere, iar personalul de specialitate se numeşte de Preşedintele Curţii de Conturi. Personalul cu funcţii de conducere şi cel de specialitate sunt supuşi incompatibilităţilor prevăzute de Statutul funcţionarilor publici şi de Codul etic al profesiei.

1. b) Atribuţii de control ale Curţii de Conturi

Prin legea de organizare şi funcţionare sunt stabilite atribuţiile de control, obiectivele şi persoanele care sunt supuse controlului obligatoriu al Curţii de Conturi. Atribuţiile de control se exercită asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale sectorului public, precum şi a modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, de către persoanele juridice de drept public, urmărindu-se concordanţa dintre starea reală constatată de controlorii financiari şi situaţia prescrisă de lege. Din atribuţiile Curţii de Conturi se desprinde fără echivoc importanţa acestei instituţii a statului de drept în prevenirea şi identificarea fraudei şi corupţiei.^[8] Această formă de control are şi o sarcină pedagogică pentru că formează, consolidează şi dezvoltă deontologia profesională a celor ce desfăşoară activităţi legată de gestionarea banului public.

Obiectivele controlului exercitat de Curtea de Conturi sunt:^[9]

• formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi mişcarea fondurilor între aceste bugete;
• constituirea, utilizarea şi gestionarea fondurilor speciale şi a fondurilor de tezaur;
• formarea şi gestionarea datoriei publice şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi externe;
• utilizarea alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a subvenţiilor, a transferurilor şi a altor forme de sprijin financiar din partea statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
• constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice de către autorităţile administrative autonome şi de către instituţiile publice cu caracter comercial şi financiar;
• situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale de către instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi societăţile naţionale, precum şi concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică;
• constituirea, utilizarea şi gestionarea resurselor financiare privind protecţia mediului, îmbunătăţirea calităţii condiţiilor de viaţă şi de muncă;
• utilizarea fondurilor puse la dispoziţia României de către Uniunea Europeană prin Programul SAPARD şi a cofinanţării aferente;
• utilizarea fondurilor provenite din asistenţa financiară acordată României de Uniunea Europeană şi din alte surse de finanţare internaţională.

Raporturile juridice supuse controlului financiar sunt analizate sub două aspecte:

• aspectul juridic care vizează legalitatea raporturilor juridice în cele trei ipoteze: al încheierii, modificării şi încetării lor;
• aspectul economic care urmăreşte respectarea principiilor de economicitate, eficacitate şi eficienţă în realizarea operaţiunilor economice.

Controlului financiar exercitat de Curtea de Conturi sunt supuse următoarele categorii de unităţi patrimoniale:^[10]

• statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau neautonome;
• Banca Naţională a României;
• regiile autonome;
• societăţile comerciale la care statul, unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile publice sau regiile autonome deţin, singure sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social;
• organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim obligatoriu, în condiţiile în care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru;
• beneficiarii de garanţii guvernamentale pentru credite, de subvenţii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităţilor administrativ-teritoriale sau a instituţiilor publice;

Mai pot fi supuşi controlului acestei instituţii:^[11]

• beneficiarii care administrează, în baza unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparţinând domeniului public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale;
• persoanele juridice menţionate, dar care participă cu mai puţin de 50% la formarea capitalului social;
• persoanele juridice care nu-şi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile admi- nistrativ-teritoriale sau instituţiile publice, verificările efectuându-se împreună cu reprezentanţii instituţiilor competente în domeniul supus controlului;
• instituţiile care beneficiază de investiţii financiare, asociaţii şi fundaţii care utilizează fonduri publice, verificările urmând a se efectua în legătură cu legalitatea utilizării a acestor fonduri.

Curtea de Conturi exercită controlul exclusiv asupra execuţiei bugetelor Preşedinţiei, Guvernului, Curţii Supreme de Justiţie, Curţii Constituţionale, Consiliului Legislativ, Avocatului Poporului, Camerei Deputaţilor şi Senatului.

1. c) Controlul financiar ulterior

Controlul exercitat de Curtea de Conturi este un control ulterior, el se efectuează după ce operaţiunile au avu loc şi urmăreşte respectarea dispoziţiilor legale privind gestionarea şi folosirea fondurilor publice. El are următoarele caracteristici:

• este un control ulterior, exercitându-se asupra actelor şi operaţiunilor economico-financiare după ce acestea au fost executate;
• este un control financiar, în sensul că atribuţiile de control vizează creditele bugetare sub aspectul legalităţii formării, repartizării, întrebuinţării şi stingerii acestora;
• este un control extern, sfera activităţii sale bazându-se pe documentele existente la alţi agenţi economici;
• este un control total, urmărindu-se toate aspectele pe care legea le impune;
• este un control periodic, deoarece se face la o dată stabilită prin Programul anual de control al Curţii de Conturi;
• este un control de execuţie prin el urmărindu-se modul de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor legale.^[12]

În sfera controlului financiar ulterior, sunt cuprinse atribuţiile de verificare a (figura 1.4.):

• contului general anual de execuţie a bugetului de stat;
• contului anual de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat;
• contului anual de execuţie a bugetelor locale;
• contului anual de execuţie a bugetelor fondurilor speciale;
• contului fondurilor de tezaur;
• contului anual al datoriei publice a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale şi situaţiei garanţiilor guvernamentale şi ale unităţilor administrativ-teritoriale pentru credite interne şi externe primite de către alte persoane juridice.

Curtea de Conturi prin verificarea conturilor constată dacă:^[13]

• conturile supuse controlului său sunt exacte şi conforme cu realitatea şi dacă inventarierea patrimoniului public a fost făcută la termenele şi în condiţiile stabilite de lege;
• veniturile statului, unităţilor administrativ-teritoriale, asigurărilor sociale de stat şi ale instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din venituri proprii au fost legal stabilite şi încasate la termenele prevăzute de lege;
• cheltuielile au fost angajate, lichidate, ordonanţate, plătite şi înregistrate conform reglementărilor legale şi în concordanţă cu prevederile legii bugetare;
• modificările aduse prevederilor iniţiale ale bugetelor sunt autorizate şi dacă s-au făcut în condiţiile legii;
• subvenţiile şi alocaţiile pentru investiţii s-au acordat de la buget sau din fonduri speciale, în condiţiile legii, şi s-au utilizat conform destinaţiilor stabilite;
• contractarea şi utilizarea împrumuturilor de stat, rambursarea ratelor scadente ale acestora şi plata dobânzilor aferente s-au făcut în condiţiile legii;
• creanţele şi obligaţiile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt îndreptăţite sau garantate, iar activele sunt protejate potrivit legii.

Controlul conturilor anuale de execuţie şi descărcarea de gestiune este de competenţa exclusivă a Curţii de Conturi. Curtea este competentă să exercite controlul financiar asupra tuturor raporturilor juridice stabilite de lege în sarcina sa.

Pe lângă cele menţionate mai sus Curtea de Conturi are posibilitatea, în baza programului propriu de control, să verifice pe parcursul exerciţiului bugetar şi la finele acestuia, în baza valorii minime a operaţiunilor stabilită anual pentru fiecare operaţie următoarele operaţiuni privitoare la:^[14]

• conturile gestiunilor publice de bani, alte valori sau bunuri materiale publice;
• conturile execuţiei de casă a bugetelor publice;
• conturile de execuţie a subvenţiilor şi alocaţiilor bugetare pentru investiţii acordate altor beneficiari decât instituţiile publice;
• bilanţurile şi conturile de execuţie ale ordonatorilor de credite bugetare şi ale administra­torilor care gestionează fonduri ce se supun regimului bugetului public;
• operaţiuni referitoare le mărirea sau micşorarea datoriei publice a statului.

Stabilirea anuală a valorii minime a obligaţiilor este de competenţa Curţii de Conturi. Ea se stabileşte prin Programul anual de control.

În îndeplinirea atribuţiilor de control financiar Curtea de Conturi dispune de prerogative speciale:

• obligativitatea tuturor celor care sunt supuşi controlului de a transmite actele, documentele solicitate la termenele stabilite de Curte, precum şi de a asigura accesul în sediile lor, dacă se hotărăşte de către Curtea de Conturi efectuarea controlului sau cercetării la faţa locului;
• accesul neîngrădit la documentele şi informaţiile necesare exercitării funcţiilor de control;
• Curtea de Conturi poate să solicite organelor de control financiar şi ale Băncii Naţionale a României verificarea cu prioritate a unor obiective în cadrul atribuţiunilor lor legale;
• poate să ceară şi să utilizeze, pentru exercitarea funcţiilor sale de control rapoartele celorlalte organisme cu atribuţii de control financiar.

Prin controalele sale Curtea de Conturi urmăreşte:^[15]

• exactitatea şi realitatea bilanţurilor contabile şi a conturilor de profit şi pierderi;
• îndeplinirea obligaţiilor financiare către buget sau către alte fonduri stabilite prin lege;
• utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinaţiei stabilite;
• calitatea gestiunii economico-financiare, dacă prin aceasta se afectează drepturile statului, unităţilor administrativ-teritoriale sau instituţiilor publice ori se creează obligaţii în sarcina acestora;
• economicitatea, eficienţa şi eficacitatea achiziţiilor publice;
• dacă contractarea şi utilizarea împrumuturilor de stat, rambursarea ratelor scadente ale acestora şi plata dobânzilor aferente s-a făcut în conformitate cu legea;
• respectarea de către autorităţi cu atribuţii în domeniul privatizării a metodelor şi procedurilor de privatizare prevăzute de lege, precum şi asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite în contractele de privatizare;
• respectarea dispoziţiilor legale privind modul de administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare rezultate din acţiunile de privatizare.^[16]
• utilizarea creditelor contractate sau garantate de Guvern în conformitate cu acordurile de împrumut încheiate precum şi modul în care sunt asigurate resursele financiare destinate rambursării creditelor, dobânzilor şi comisioanelor bancare aferente;
• utilizarea subvenţiilor şi altor forme de sprijin financiar din partea statului, a unităţilor administrativ-teritoriale sau instituţiilor publice, potrivit destinaţiei legale a acestora;

• respectarea clauzelor contractelor de închiriere sau concesionare, în baza cărora persoanele juridice supuse controlului administrează bunuri şi servicii aparţinând domeniului public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale;
• neîndeplinirea obligaţiilor financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale sau instituţiile publice, verificările efectuându-se împreună cu reprezentanţii instituţiilor competente în domeniul supus verificării;
• legalitatea utilizării fondurilor publice de către asociaţii, fundaţii, societăţi de investiţii financiare.

Ca urmare a controlului efectuat, Curtea de Conturi se poate confrunta cu următoarele situaţii:

• în cazul constatării aplicării unor măsuri care contravin reglementărilor legale din domeniul contabil, financiar şi fiscal, Curtea va decide suspendarea aplicării lor;
• dacă constată utilizarea ilegală sau ineficientă a fondurilor bugetare sau a celor speciale, Curtea poate decide blocarea acestora;
• poate să constate şi să dispună înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar- contabilă controlată, corectarea bilanţurilor contabile, a conturilor de profit şi pierderi şi a conturilor de execuţie;
• poate să ceară celor în drept suspendarea din funcţie, până la pronunţarea hotărârii definitive în cauză de către instanţele judecătoreşti, a persoanelor răspunzătoare de săvârşirea faptelor cauzatoare de prejudicii sau a abaterilor grave cu caracter financiar constatate de organele care gestionează fonduri publice.

Fig.1. Controlul Curţii de Conturi: atribuţii, funcţii, entităţi publice controlate, măsuri ce pot fi propuse, caracteristici

^[1]   Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.O.nr.116 din 16.03.2000, cu modificările şi completările ulterioare.

^[2]   Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.O.nr.116 din 16.03.2000, cu modificările şi completările ulterioare, art.2 alin.1) şi 2).

^[3]  D.D. Şaguna - „Drept financiar şi drept fiscal", Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p.213.

^[4]   Legea nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.O.nr.116 din 16.03.2000, cu modificările şi completările ulterioare, art. 16.

^[5]   0.U.G.nr.117/2003 privind preluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului instanţelor Curţii de Conturi de către instanţele judecătoreşti, publicată în M.O.nr.752 din 27.10.2003, art.2.

^[6]  D.D.Şaguna - „Drept financiar şi drept fiscal", Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p.214.

16

^[7]  Constituţia României republicată în M.O.nr.767/2003, art.139, alin.1), 4), 5), 6).

^[8]  I.A. Szabo - Prevenirea şi identificarea fraudei şi corupţiei, Revista Controlul economic financiar nr.7/2003, p.20-21.

^[9]    Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.O.nr.116 din 16.03.2000, cu modificările şi completările ulterioare, art.17; Norme de control financiar ulterior extern şi de valorificare a constatărilor aprobate de Plenul Curţii de Conturi prin Hotărârea nr.33 din 27.02.2003, pct.1.3.

17

^[10] Legea nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.O.nr.116 din 16.03.2000, cu modificările şi completările ulterioare, art.18.

^[11] Legea nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.O.nr.116 din 16.03.2000, cu modificările şi completările ulterioare, art.19.

^[12] D.D.Şaguna - „Drept financiar şi drept fiscal", Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p.231.

19

^[13] Legea nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.O.nr.116 din 16.03.2000, art.25; Norme de control financiar ulterior extern şi de valorificare a constatărilor aprobate de Plenul Curţii de Conturi prin Hotărârea nr.33 din 27.02.2003, pct.22.

^[14] Legea nr.94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în M.O.nr.116 din 16.03.2000, cu modificările şi completările ulterioare, art.23.

^[15] Norme de control financiar ulterior extern şi de valorificare a constatărilor aprobate de Plenul Curţii de Conturi prin Hotărârea nr.33 din 27.02.2003, pct.5) şi 6).

^[16] D.D.Şaguna - „Drept financiar şi drept fiscal", Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p.234.

21