Administrație publică

Principii generale aplicate în ştiinţa administraţiei

În ştiinţa administraţiei şi în activitatea din administraţia publică sunt utilizate, atât principii cu un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă, cât şi principii specifice, anumitor activităţi din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea şi aplicarea metodelor.

Principiile generale folosite în ştiinţa administraţiei sunt:

• administraţia publică se află în serviciul omului;
• administraţia publică se subordonează interesului general (public);
• adaptarea administraţiei trebuie să se adapteze la mediul în care-şi desfăşoară activitatea;
• cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare;
• respectarea normelor de drept în înfăptuirea administraţiei publice;
• asigurarea profesionalizării funcţiunii publice;
• creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea permanentă a activităţii şi structurii administrative.

Primul principiu este cel mai important şi constituie cheia de boltă a activităţii administraţiei publice. Pornind de la faptul că, misiunea adminis-traţiei este de servire a persoanei umane şi ca atare toate resursele şi metodele administraţiei sunt subordonate acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat.

El este însă fundamental, pentru că activitatea administraţiei se sprijină pe moralitate, etică şi respect faţă de om. Aceste precizări sunt legiferate şi în Constituţia ţării noastre din 1991, chiar în primul articol; astfel România este considerată "stat de drept, democrat şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane şi dreptatea, reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Realizarea dreptăţii înseamnă judecata după lege, după conştiinţa şi morala creştină. Uneori, o lege poate fi eronată sau nedreaptă şi atunci, realizarea dreptăţii constituie un imperativ fundamentat pe principii constituţionale, superioare legii respective. În acest mod, apare distincţie între dreptate şi legalitate.

Aplicarea aceluiaşi principiu necesită soluţionarea unor probleme diverse şi generează totodată nevoia de a răspunde la întrebări, cum sunt:

• dacă activitatea administraţiei dintr-o ţară sau alta se sprijină întotdeauna pe acest principiu;
• care metode şi tehnici administrative corespund cel mai bine concepţiei democratice;
• cetăţeanul poate fi convins de obligaţiile pe care le are în comunitate, prin metode de constrângere sau dimpotrivă, conştientizează singur acest lucru;

Principiul la care ne-am referit mai este necesar şi pentru a evita transformarea administraţiei într-o instituţie aflată în slujba ei însăşi, care ar deveni un sistem închis şi cu o structură tot mai încărcată, fiind excesiv de birocratizată. Funcţionarul public nu se află în slujba statului, ci a cetăţeanului şi acesta este un laitmotiv al activităţii cotidiene pe care o desfăşoară şi căreia trebuie să-i descopere profunda semnificaţie.

Al doilea principiu reprezintă o consecinţă firească şi se intercondiţionează cu primul principiu. Dacă administraţia are ca obiectiv servi-rea omului, fără îndoială că trebuie să servească pe toţi membrii colectivităţii respective. În acest mod, este acoperit interesul public.

Desigur că, la scara societăţii, primează interesele comune ale membrilor colectivităţii; interesul general are mai mare importanţă decât interesul unui singur om. Ca atare, în activitatea administraţiei publice trebuie să se respecte această prioritate; mai mult, administraţia este obligată să satisfacă interesele generale, apărarea societăţii şi a ordinii publice, mer-gând până la a sacrifica interesele individuale.

Privilegierea cerinţelor generale, de către administraţie, nu diminuează importanţa primului principiu; tocmai faptul de a fi în slujba omului impune administraţiei publice să dea prioritate satisfacerii cerinţelor sociale; altfel ar fi periclitată însăşi existenţa umană.

Cel de-al treilea principiu presupune ca, în vederea îndeplinirii obiectivelor sale, administraţia să se adapteze în mod continuu mediului în care evoluează. Astfel, se creează posibilitatea ca aparatul ei administrativ să fie pregătit, în orice moment, pentru a face faţă circumstanţelor aflate în continuă transformare. Acest principiu este perceput şi ca o obligaţie a administraţiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesităţile mereu crescânde ale vieţii sociale.

Totodată, aplicarea principiului respectiv asigură concretizarea în practică prin administraţia publică a sarcinilor încredinţate de puterea politică.

În aplicarea principiului al patrulea, de cunoaştere a cerinţelor sociale actuale şi de previziune a celor viitoare, administraţia trebuie să fie organizată temeinic, pentru a răspunde exigenţelor cetăţenilor. Este necesară cunoaşterea profundă a cerinţelor fiecărei colectivităţi. Pe baza studierii datelor statistice şi a altor metode de cercetare, administraţia va căuta să prevadă care sunt domeniile în care se înregistrează mutaţii mari, unde, cerinţele vor creşte mai mult, pentru orientarea adecvată şi intensificarea eforturilor sale.

Potrivit principiului al cincilea, întreaga activitate din administraţia publică, funcţionarea aparatului instituţional trebuie să se realizeze într-un cadru legal, conform cu prevederile actelor normative în vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creează în administraţie premise pentru o activitate raţională şi eficientă, în interesului cetăţeanului şi al societăţii. Dimpotrivă, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din admi-nistraţie să fie iraţională şi neeficientă, sau mai grav, devine posibil ca actele emise să nu aibă caracter legal, urmând a fi anulate de însăşi instituţia publică emitentă.

În concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienţei, pentru a

justifica o ilegalitate.

În concordanţă cu principiul al şaselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare, necesită o pregătire corespunzătoare a personalului instituţiilor administrative. Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al funcţionarilor determină calitatea actului administrativ. În acest context, prezintă o importanţă majoră, adoptarea şi aplicarea în practică a unui Statut al funcţionarilor publici, în care să fie reglementate drepturile şi obligaţiile acestora, inclusiv asigurarea condiţiilor de remunerare a acestora, corespunzător funcţiei îndeplinite şi de manifestare a deontologiei profesionale.

Conform celui de-al şaptelea principiu, cercetările întreprinse în administraţia publică urmăresc îmbunătăţirea continuă a activităţii şi structurii acesteia. Mersul ascendent al societăţii impune pentru ştiinţa administraţiei publice elaborarea unor noi soluţii, adaptate mereu realităţilor economice şi sociale. În acelaşi timp, toate obiectivele administraţiei publice nu pot fi concepute şi materializate decât în condiţii de eficienţă şi raţionalitate. De aceea, ştiinţa administraţiei a fost caracterizată şi ca o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei, iar administraţia publică este privită şi ca "ştiinţa eficienţei administrative", deoarece eficienţa apare ca un deziderat, fundamental ce vizează îndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse.

Principii specifice ştiinţei administraţiei

Pe lângă principii generale, există şi principii specifice ale ştiinţei administraţiei, care se aplică numai în anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizată. Aceste principii cu caracter special sunt:

l.organizarea unitară;

2. autonomia de organizare;
3. conducerea unitară;
4. participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor;
5. comunicarea directă dintre şef şi funcţionari;
6. recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor;
7. simplificarea activităţii şi structurii administraţiei
   1. Diversitatea formelor în activitatea de organizare a determinat cerinţa elaborării unei concepţii de organizare unitară în acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din faptul că evită tendinţele divergente care pot apărea în domeniul organizării, datorită numărului mare de instituţii publice. O organizare diversă, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creează disfuncţionalităţi în planul conducerii, coordonării şi controlului. De aceea, nu se recomandă o organizare perfectă, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituţii administrative, (care ar contraveni funcţionării ansamblului), deoarece rezultatul activităţii tuturor instituţiilor publice este mult mai important decât o performanţă singulară.

Acest principiu are aplicabilitate pe plan naţional, deoarece administraţia locală de specialitate este subordonată administraţiei centrale, iar aceasta, la rândul său, este subordonată Guvernului.

2. În concordanţă cu principiul anterior, acţionează al doilea principiu în activitatea administrativă, şi anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explică prin însuşirea structurilor sociale de a fi autoreglabile.

Administraţia publică reprezintă un subsistem al societăţii, iar instituţiile publice sunt ansambluri concrete, capabile să soluţioneze problemele legate de activitatea şi structura lor.

De aceea, instituţiilor administrative beneficiază de autonomie relativă şi sunt capabile să se autoregleze. Aceasta înseamnă că ele au posibilitatea să se adapteze la sarcinile care le revin, să caute soluţii pentru rezolvarea fiecărui caz în parte, să-şi realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmează a se manifesta, însă, într-un cadru legal, cu respectarea normelor juridice şi reprezintă ceea ce se numeşte puterea de apreciere sau puterea discreţionară a administraţiei.

În lipsa autonomiei, instituţiile publice nu ar putea fi raţional organizate, deoarece pentru funcţionarea lor ar fi necesar un număr prea mare de instrucţiuni detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instrucţiunile care se referă la instituţiile administraţiei să stimuleze caracteristica lor de autoreglare; în caz contrar, s-ar majora în mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ.

3. Principiul conducerii unitare se află în concordanţă cu cel al organizării unitare şi reprezintă o cerinţă obligatorie în orice condiţii şi la toate nivelurile activităţii sociale.

O conducere realizată pe baze ştiinţifice asigură o unitate fermă, atât în planul gândirii, cât şi în cel al acţiunii. Dar această unitate nu este incompatibilă cu un schimb liber de păreri, în cadrul căruia pot să apară şi puncte de vedere diferite. Astfel, în faza de elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiţii pentru dezbaterea complexă a problemelor şi realizarea unei largi confruntări de opinii, în scopul fundamentării cât mai temeinice a soluţiilor. Însă, odată ce s-a ajuns la o concluzie şi s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toţi, chiar şi pentru cei care au avut altă părere.

Realizarea conducerii unitare în administraţia centrală este compatibilă cu asigurarea autonomiei locale în unităţile teritorial-administrative, care trebuie să satisfacă cerinţele colectivităţilor locale, dar să nu contravină principiului unităţii.

În practică, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare şef al unei instituţii publice să stabilească o direcţie unitară de acţiune, de la care să nu admită abateri. În acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcţionar să depindă ierarhic de un singur şef şi să nu primească, în acelaşi timp, dispoziţii de la mai mulţi şefi.

4. Participarea funcţionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea sistematică a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, întrucât de efortul lor depind în ultimă instanţă, realizările în plan administrativ. Astfel, orice conducător eficient trebuie, nu numai să încurajeze funcţionarii în iniţiativele lor, dar să le acorde anumite răspunderi în planul conducerii, în limita competenţelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conducătorul cere, ori de câte ori are posibilitatea, sugestii şi propuneri de la subalterni. Această metodă are efecte psihologice semnificative, dacă funcţionarii care participă la elaborarea programului sau a deciziilor respective le consideră ca fiind ale lor şi, în consecinţă asumă răspunderea pentru îndeplinirea acestora. Se porneşte, deci, de la premisa că, interesul pentru deciziile proprii este mai mare decât faţă de ale celorlalţi. A da colaboratorilor sentimentul că ei şi-au stabilit propria lor sarcină, este metoda cea mai potrivită de a obţine de la ei rezultate superioare.

Aplicarea acestui principiu necesită respectarea anumitor reguli, dintre care menţionăm:

O după elaborarea unei decizii, ultimul cuvânt trebuie să-l aibă şeful instituţiei/compartimentului, care urmează să-şi asume direct răspunderea;

O colaboratorii trebuie moderaţi, pentru a nu aduce puncte de vedere parţiale care să prejudicieze viziunea unitară realizată şi pentru a elimina gradul de influenţă asupra celorlalţi funcţionari.

O dacă colectivul de funcţionari nu poate aduce o contribuţie reală la luarea deciziei, este inutil să i se ceară părerea, mai ales, în anumite probleme care-i depăşesc competenţa;

O este recomandabil ca, ori de câte ori se ia o decizie la care unii funcţionari au avut un rol deosebit, să se menţioneze numele şi contribuţia lor. În acest mod se încurajează spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca şi spiritul de solidaritate pentru acţiunile efectuate în comun.

5. Funcţionarii publici îşi îmbunătăţesc rezultatele, dacă sunt bine şi la timp informaţi de către superiorii lor. Dacă şeful ascunde faţă de funcţionari condiţiile în care se înfăptuieşte misiunea instituţiei în ansamblu, dificultăţile apărute sau rezultatele obţinute în fiecare etapă, colectivul de funcţionari este lipsit de informaţiile necesare pentru realizarea în condiţii de eficienţă a activităţii sale.

Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la curent cu activitatea instituţiei, se consideră diminuaţi în valoarea lor profesională, lipsiţi de încrederea şi respectul pe care le merită. Comunicarea conferă substanţă, atât acţiunilor realizate, cât şi colaborării dintre conducere şi funcţionari. Conducătorul care consideră că-şi sporeşte puterea, păstrând anumite secrete faţă de colaboratorii săi direcţi, greşeşte şi astfel scade eficienţa activităţilor respective.

Se apreciază că cea mai judicioasă metodă de comunicare a şefului constă în a se adresa direct funcţionarilor pentru a-i cunoaşte, a-i înţelege, a-i cointeresa şi a-i integra creator în structura funcţională a instituţiei publice.

Cunoaşterea subordonaţilor nu se poate obţine numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace pur personale, care diminuează autoritatea şi obiectivitatea şefului.

"Este de preferat ca şeful să nu se amestece în problemele prea intime sau particulare ale colaboratorilor, chiar dacă cunoscându-le, obţine informaţii mai precise. Atunci când este necesar să se obţină şi unele date despre viaţa particulară a subalternilor, ele trebuie reduse la strictul necesar şi urmează a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare decât în interesul funcţionarilor sau al activităţii instituţiei. Dacă informaţiile deţinute au un caracter confidenţial sau pot aduce prejudicii celui în cauză prin difuzarea lor, discreţia devine obligatorie; ea ţine de secretul profesional şi de moralitatea şefului".

6. Una din modalităţile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi a le îmbunătăţi activitatea, constă în a-i aprecia şi a-i premia. Aprecierea trebuie să fie meritată şi sinceră. Dacă recompensa se acordă pe nedrept, ea îl demobilizează pe cel care beneficiază de ea, întrucât acesta nu mai depune nici un efort pentru a-şi depăşi valoarea. În acelaşi timp, ea are rezultate negative şi pentru ceilalţi funcţionari, deoarece în loc să-i stimuleze spre o activitate merituoasă, îi incită la acţiuni de captare a bunăvoinţei şefului.

Pe de altă parte, pentru a eficientiza activitatea instituţiei, un conducător trebuie să aplice sancţiuni funcţionarilor nedisciplinaţi sau care au greşit. O conduită corectă din partea şefului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituţiei şi funcţionarilor.

În practică, conducătorul instituţiei publice obţine de la funcţionari rezultate superioare, în măsura în care el manifestă interes şi pentru realizarea aspiraţiilor personale ale acestora. Ar constitui o eroare dacă s-ar considera că toţi funcţionarii dintr-o instituţie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcţionari nu colaborează, decât în măsura în care îşi ating şi scopurile proprii.

Însă, un conducător eficient urmează să utilizeze aspiraţiile personale ale funcţionarilor, pentru realizarea scopurilor instituţiei, satisfăcând în acelaşi timp şi interesele celor în cauză.

7. Principiul simplificării activităţii şi structurii administraţiei se opune supradimensionării aparatului de stat, funcţionării unor structuri paralele cu atribuţii similare, birocraţiei inutile, soluţiilor complicate şi formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte dăunătoare şi costuri nejustificate. Simplificarea administraţiei, implicit a aparatului administrativ de stat, trebuie să se facă în mod raţional, în concordanţă cu cerinţele reale ale bunei funcţionări a instituţiilor publice.

În acest sens, se disting două direcţii principale de acţiune:

O o simplificare internă, realizată din interiorul organelor şi instituţiilor publice şi care se referă la activitatea şi structura acestora. Astfel, se elimină formele de activitate şi acţiunile inutile, precum şi structurile neraţionale;

O o simplificare externă care se referă la activitatea şi structura exterioară a administraţiei publice şi se efectuează la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale şi locale. În acest mod, se elimină activităţile paralele, inutile şi compartimentele intermediare a căror existenţă nu se justifică.

Literatura europeană de specialitate reţine şi alte principii specifice administraţiei, care pot avea fie efect de activare (principii proactive), fie de restrângere (principii de restricţionare) a activităţii acestui sector.

Aceste principii caracterizează sectorul public şi arată prin ce se diferenţiază o organizaţie publică de una privată. Sunt două grupe de principii - principii restrictive şi principiile de acţiune (proactive).

1. Principiile restrictive (de restricţionare) sunt: legalitatea, egalitatea, obiectivitatea şi continuitatea.

Aceste principii se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către puterile publice, iar în caz contrar, cetăţeanul poate formula o plângere la tribunal. Se întâlnesc în textele Constituţiei într-o formă explicită şi au un caracter reactiv.

1. Principiul legalităţii presupune că prestarea serviciilor trebuie să se realizeze în conformitate cu norma aplicabilă (legea) şi cu supunerea faţă de principiile dreptului, atât în administraţia publică cât şi în cea privată.
2. Egalitatea urmăreşte promovarea echităţii cu privire la accesul la serviciile publice, atât din punct de vedere geografic, cât şi din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie să ajungă în orice colţ al ţării, timbrul costând la fel).
3. Obiectivitatea are în vedere ca serviciile să fie prestate cu imparţialitate, justiţie şi interes general.

• Pe baza principiului continuităţii, prestarea serviciilor trebuie să se realizeze (ţinând cont de specificul fiecărui sector) de o manieră permanentă, regulată şi neîntreruptă (ex: poşta trebuie să funcţioneze permanent, poliţia trebuie să protejeze cetăţenii mereu etc.).

1. Principiile proactive - pot apărea în textele constituţionale, dar nu sunt exigibile în faţa tribunalelor. Aceste principii demonstrează dorinţa prestării serviciului în condiţiile cele mai bune, din partea organizaţiei.

Faţă de principiile reactive, aceste principii propun ca administraţia să întâmpine evenimentele, să caute o soluţie la probleme chiar înainte ca acestea să apară, să conteze pe ajutorul cetăţenilor săi.

1. Transparenţa - cu excepţia serviciilor secrete ale statului - trebuie să dea posibilitatea cetăţenilor şi utilizatorilor să participe la asigurarea unei funcţionări corecte a activităţii, să dispună de informaţie, ca bază de dialog între administraţie şi cetăţean. De asemenea, transparenţa trebuie să servească drept instrument de control a administraţiei publice din partea cetăţenilor. Acest principiu nu operează în sectorul privat.
2. Participarea statuează concepţia potrivit căreia, cetăţeanul este în acelaşi timp "utilizator şi proprietar" al serviciilor publice private, în calitatea sa de contribuabil. Rezultă astfel că, participarea sa este garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect, chiar prin implicarea cetăţeanului în colaborare cu unitatea prestatoare.
3. Responsabilitatea se referă la măsura în care organizaţia publică se face responsabilă de prestarea serviciului (în faţa Parlamentului dar şi în faţa cetăţenilor). Este responsabilitatea statului în faţa societăţii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le prestează dar, în general, şi pentru bunăstarea generală pe care o realizează prin intermediul altor participanţi implicaţi în crearea avuţiei naţionale.
4. Economia, eficienţa, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orientează spre acelaşi scop şi anume, o utilizare mai bună a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public trebuie să aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala publică la cât mai mult posibil. Acest principiu se relaţionează direct cu principiul eficienţei, conform căruia obiectivele publice trebuie să se obţină cu cel mai mic număr de resurse posibile. Eficacitatea se referă, în exclusivitate la îndeplinirea obiectivelor în condiţii corespunzătoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.