Administrație publică

Mediul juridic, sau dreptul ca sistem normativ, este un produs al statului, al organelor sale, inclusiv administrative, care îşi manifestă acţiunea în mod relativ independent chiar asupra autorităţilor care îl creează, acestea fiind obligate să se supună atât reglementărilor autorităţilor superioare, cât şi propriilor reglementări.

Cu alte cuvinte, autorităţile publice au un câmp limitat de acţiune, în sensul că nu pot săvârşi decât acele acte sau fapte juridice şi nu pot intra decât în acele raporturi de drept, pentru care legea le conferă o competenţă determinată.

În acelaşi timp, pluralitatea, diversitatea şi volumul mare al structurilor administrative, precum şi multitudinea şi varietatea acţiunilor executive întreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe şi coordonarea activităţilor, ceea ce numai reglementarea juridică o poate realiza.

Relaţiile administraţiei publice cu mediul juridic se desfăşoară, în principal, în cadrul dreptului administrativ.

Normele dreptului administrativ sunt acea categorie de norme juridice care conferă administraţiei publice posibilitatea să se manifeste în raporturile de drept ca subiecte învestite cu atribuţii de realizare a puterii executive. De aici rezultă că, dreptul administrativ determină existenţa şi acţiunea administraţiei publice. Aceasta, la rândul ei, influenţează în mod hotărâtor dreptul administrativ, deoarece majoritatea covârşitoare a normelor administrative sunt emise chiar de administraţie sau la iniţiativa ei.

Având în vedere relaţiile atât de strânse dintre administraţia publică şi dreptul administrativ, vom prezenta succint câteva elemente de specificitate ale normelor de drept administrativ.

Normele de drept administrativ, pe lângă trăsăturile generale comune oricărei norme juridice, au anumite trăsături caracteristice.

În primul rând, normele dreptului administrativ sunt în exclusivitate produsul voinţei autorităţilor publice legislative sau executive, iar nu a altor subiecte de drept, astfel încât ele nu pot fi reguli recunoscute sau sancţionate de stat, ca în cazul cutumei şi al reglementărilor proprii ale diverselor organizaţii sau asociaţii nestatale.

În al doilea rând, emiterea normelor de drept administrativ se face în exercitarea prerogativelor de putere publică, nu ca în cazul persoanelor de drept privat care îşi pot reglementa şi ele raporturile derivând din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu, în virtutea capacităţii lor juridice de drept comun.

În al treilea rând, forţa de constrângere a statului, care garantează la nevoie aplicarea normelor administrative, este exercitată chiar de autorităţile aparţinând sistemului executiv.

Influenta exercitata de dreptul administrativ asupra administraţiei publice reiese si din clasificarea normelor de drept administrativ, izvoarele dreptului administrativ şi anumite trăsături ale raporturilor de drept administrativ.

Normele de drept administrativ se clasifică după mai multe criterii.

1. După obiectul de reglementare, normele de drept administrativ se clasifică în norme organice sau instituţionale, norme procedurale şi norme materiale:

lnormele organice, numite şi norme de organizare, sunt cele prin care se reglementează înfiinţarea, structura, funcţionarea şi atribuţiile autorităţilor administrative, precum şi ale instituţiilor din subordinea lor;

2normele procedurale sunt cele care reglementează forma în care se realizează anumite activităţi ale administraţiei publice (de exemplu cele privind procedura constatării şi sancţionării contravenţiilor);

3nomele materiale sunt cele care reglementează drepturile şi obligaţiile din cadrul raporturilor juridice în care intră administraţia, pentru executarea prevederilor legale, inclusiv în cazul încălcării acestor prevederi de către subiectele de drept.

1. După sfera de cuprindere a relaţiilor sociale reglementate, normele de drept administrativ se clasifică în norme generale, norme speciale şi norme de excepţie:
   1. normele generale au cea mai mare sferă de cuprindere, reunind cele mai importante reguli de bază ale activităţii executive;
   2. normele speciale se referă la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu restrâns al activităţii executive, derogând, de regulă, de la normele generale;
   3. normele de excepţie vizează situaţii cu totul deosebite, atipice, derogând atât de la normele generale cât şi de la cele speciale.
2. După conduita prescrisă, normele administrative pot fi onerative, prohibitive sau permisive:
   1. normele onerative obligă la îndeplinirea unei activităţi;
   2. normele prohibitive sunt cele care interzic săvârşirea unei acţiuni;
   3. normele permisive sunt cele care lasă subiectelor de drept libertatea de conduită, în limitele prevăzute de ele.
3. După subiectele de drept cărora li se adresează, normele de drept administrativ pot fi interne sau externe:
4. normele interne produc efecte în interiorul autorităţilor administrative, categorie în care

intră regulamentele de organizare şi funcţionare şi regulamentele de ordine interioară;

2. normele externe produc efecte în afara administraţiei şi în raporturile ei cu terţii.

______ Izvoarele dreptului administrativ prezintă mai multe trăsături, şi anume:

1. Forma scrisă de exprimare este o condiţie ad validitatem.
2. Norma scrisă trebuie să fie cuprinsă într-un act normativ de reglementare; ea nu poate fi formulată printr-o hotărâre judecătorească sau pe cale doctrinară.
3. Actele normative administrative trebuie emise întotdeauna de autorităţile publice competente.

4.Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite într-un sistem unitar; componentele acestuia sunt ordonate în ansamblu potrivit criteriului forţei juridice, începând cu Constituţia, continuând cu legile, decretele prezidenţiale, actele normative ale guvernului şi ale miniştrilor, şi terminând cu actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale. Ele au forţa juridică a poziţiei pe care autorul lor o ocupă în ierarhia sistemului autorităţilor publice.

5.În dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic, practica judiciară şi doctrina juridică; în mod excepţional, pot fi izvoare de drept regulile de convieţuire socială, în materie contravenţională, dar numai atunci când legea face trimitere expresă la ele.

Fenomenul de administraţie publică prezintă o mare varietate de raporturi administrative. În mod firesc, pentru cunoaşterea lor se utilizează operaţiunea logică de clasificare, utilizându-se diverse criterii. În analiza relaţiilor administraţiei publice cu mediul, prezintă un interes deosebit cadrul în care se situează destinatarii normei administrative.

Raportul juridic administrativ reprezintă o corelaţie socială reglementată de norma de drept administrativ. Raportului juridic îi pot fi asociate anumite premise şi elemente. Premisele oricărui raport juridic sunt următoarele:

1. norma de drept
2. subiectele
3. faptul juridic

Norma juridică este o regulă de conduită, cu caracter personal - general, adusă la îndeplinire voluntar sau prin forţa coercitivă a statului. Normele administraţiei sunt norme imperative.

Subiectele raportului juridic. Între subiectele raportului juridic extistă o distincţie între subiectul activ şi subiectul pasiv (deţinătorul obligaţiilor). Într-un raport juridic, subiectul activ este întotdeauna un purtător, un deţinător de autoritate publică (guvernul, autoritatea locală). În dreptul administrativ, subiectul activ se numeşte şi persoană administrativă fiind înzestrată cu putere de comandă administrativă şi cu drepturi patrimoniale.

Sistemul persoanei administrative poate cunoaşte următoarea clasificare:

• •persoane administrative generale (statul, colectivităţile teritoriale organizate juridic);
• • persoane administrative speciale (instituţii publice, regii autonome); •persoane administrative înzestrate cu patrimoniu (statul, instituţia publică); •persoane administrative fără patrimoniu (prefectul); •persoane administrative colegiale (guvernul, consiliul judeţean, orăşenesc)
• •persoane administrative unipersonale (prefectul, preşedintele republicii).

Faptul juridic. Existenţa normei juridice şi a subiecţilor raportului juridic nu este suficientă pentru naşterea unui raport juridic. Scânteia acestuia este reprezentată de faptul juridic, ca manifestare de voinţă sau împrejurare generatoare a raportului juridic.

O formă juridică este actul juridic, o manifestare omenească făcută în scopul de a produce consecinţe juridice (autorizaţia de construire), izvor al unui raport juridic de drept administrativ.

Există, şi manifestări omeneşti făcute fără scop de a produce consecinţe juridice, dar de care legea, leagă producerea a unor astfel de consecinţe.

Există, şi împrejurări care pot avea consecinţe juridice, dar sunt independente de voinţa omului (un incendiu produs de trăsnet).

Elementele rapotului juridic sunt: subiectele, conţinutul şi obiectul raportului juridic.

Conţinutul raportului juridic se referă la drepturile şi obligaţiile pe care le au subiectele raportului juridic (exemplu : raporturi juridice de impunere fiscală).

Obiectul raportului juridic se referă la caţiunile şi inacţiunile pe care le folosesc părţile în realizarea conţinutului raportului juridic.

Clasificarea raportului juridic:

1. Raporturi juridice care se nasc în interiorul administraţiei
2. Raporturi juridice care se nasc între o entitate aparţinând sistemului administraţiei (ca subiect activ) şi un particular (subiect aflat în afara sistemului administraţiei)

Astfel, se disting două mari categorii de raporturi administrative: raporturile interne, care se derulează în interiorul administraţiei publice, şi raporturile externe, care se derulează între administraţie şi terţi.

1. Raporturile administrative interne vizează relaţiile din cadrul autorităţilor administraţiei publice şi relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice. După natura lor, aceste raporturi pot fi: de subordonare, de control, de colaborare şi de asistenţă.

Raporturile de subordonare sunt expresia tipică a relaţiilor ierarhice specifice administraţiei publice, în temeiul cărora organele ierarhic inferioare se află în subordinea organelor ierarhic superioare. Acest tip de relaţii asigură conducerea unitară şi eficace a activităţilor de administraţie publică. Subordonarea administrativă poate opera în plan vertical şi în plan orizontal. În plan vertical, subordonarea operează din treaptă în treaptă, până la nivelul guvernului, aflat în vârful ierarhiei administrative generale. De pildă, conducătorii organelor desconcentrate ale ministerelor şi ale altor autorităţi centrale sunt subordonaţi prefectului, iar acesta este subordonat guvernului. În plan orizontal subordonarea operează la acelaşi nivel. De exemplu, subordonarea unui serviciu public local faţă de consiliul local şi primar.

În conţinutul raporturilor ierarhice se includ drepturile subiectului supraordonat de instrucţiune (conducere, coordonare, îndrumare), de control, de anulare şi de substituire. Acestea se exercită asupra subiectelor subordonate, cărora le revin obligaţiile corelative de conformare.

Relaţiile de subordonare funcţionează şi în cadrul autorităţilor administraţiei publice, între funcţionarii de conducere şi cei de execuţie.

Raporturile de control au ca obiect verificarea unor activităţi sub aspectul legalităţii şi/sau oportunităţii. Cu toate că se manifestă, ca regulă, în cadrul raporturilor de subordonare, clasificăm distinct raporturile de control datorită importanţei lor, precum şi a faptului că se pot manifesta şi în afara raporturilor de subordonare, sub forma aşa numitelor activităţi de control speciale, reglementate prin legi speciale. Un exemplu în acest sens este controlul exercitat de Curtea de Conturi.

Raporturile de colaborare sunt raporturile dintre autorităţi ale administraţiei publice sau dintre funcţionari din cadrul aceleiaşi autorităţi publice, între care nu există legături ierarhice. În cadrul acestor raporturi părţile au poziţii egale şi acţionează împreună pentru realizarea unui obiectiv comun. Colaborarea se concretizează în acorduri, acte juridice emise în comun şi activităţi comune.

Raporturile de asistenţă au ca obiect acordarea unui sprijin de natură intelectuală, materială sau de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, după cum legea le lasă la latitudinea celor interesaţi sau le impune. Asistenţa materială constă în punerea la dispoziţie a unor bunuri sau valori, asistenţa de personal se concretizează prin acordarea unui sprijin în resurse umane, iar asistenţa de natură intelectuală presupune acordarea unor avize de specialitate sau asistenţă tehnică de specialitate.

1. Raporturile administrative externe se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi administraţi, persoane fizice şi persoane juridice, precum şi între autorităţile administraţiei publice şi alte autorităţi publice. Aceste raporturi se bazează pe competenţa materială şi teritorială a autorităţilor administraţiei publice şi au în vedere realizarea misiunii acestora.

Raporturile externe ale administraţiei se împart în: raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor publice şi raporturi de colaborare. Observăm că, raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare am întâlnit şi în cadrul raporturilor administrative interne. În cazul raporturilor externe avem însă de a face cu alte categorii de subiecte şi aceste raporturi au un alt conţinut.

Raporturile de subordonare sunt raporturile tipice care se formează între administraţie şi administraţi. Ele sunt caracterizate prin manifestări unilaterale de voinţă ale administraţiei, chiar dacă intervin uneori la cererea celor administraţi. Astfel, autorizaţia de construire se eliberează la cerere, dar conţinutul ei reprezintă voinţa unilaterală a administraţiei, fără a se cere consimţământul solicitantului.

Inegalitatea de poziţie juridică a părţilor nu este rezultatul unei subordonări ierarhice şi nu implică lipsa drepturilor administraţilor. Administraţia publică este obligată să intre în relaţia respectivă în baza legii şi să respecte legea în conduita pe care o urmează. În caz contrar, cel administrat poate declanşa răspunderea juridică sancţionatorie sau reparatorie a administraţiei.

Numeroase raporturi administrative derivă din atribuţiile de control ale administraţiei asupra administraţilor. Acestea au scopul asigurării eficacităţii acţiunii administrative, în diferite domenii de competenţă a administraţiei. Asemenea domenii sunt: sanitar uman, sanitar veterinar, vamal, circulaţia pe drumurile publice, comercial, etc. Dreptul de control al administraţiei corespunde obligaţiei administraţilor de a supune verificării persoana lor, activităţile întreprinse sau bunurile, valorile şi documentele pe care le deţin. Încălcarea, de către cel vizat, a obligaţiilor de supunere spre control, constituie conduită ilicită, care se sancţionează contravenţional sau penal.

Raporturile de utilizare a serviciilor publice sunt frecvente în activitatea administraţiei. Serviciul public reprezintă o activitate cu caracter organizat şi continuu, desfăşurată în vederea satisfacerii unui interes general al unei colectivităţi naţionale sau locale, supusă regimului juridic administrativ. Serviciul public constituie cadrul de realizare a unor drepturi cetăţeneşti consacrate de Constituţie şi legi, cum sunt dreptul la învăţătură, dreptul la ocrotirea sănătăţii, dreptul la liberă circulaţie, precum şi a unor drepturi reieşite din contractele încheiate în vederea prestării unor servicii necesare satisfacerii unor nevoi sociale diverse, cum sunt: furnizarea energiei electrice, termice şi a apei potabile, asigurarea salubrităţii, etc. Prin serviciu public se mai înţelege şi autoritatea sau instituţia publică, ce îndeplineşte activităţile menţionate.

Dacă legea obligă administraţia publică să presteze un anumit serviciu şi îl refuză, explicit sau implicit, ea poate fi obligată la prestarea lui, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. Însă cei administraţi nu pot beneficia decât de acele servicii publice care sunt organizate. Nu există un drept subiectiv pentru a pretinde utilizarea unui serviciu public necreat sau pentru a pretinde înfiinţarea unui asemenea serviciu. Aceasta nu înseamnă că cetăţenii nu au dreptul de a adresa solicitări administraţiei, potrivit intereselor lor, pentru organizarea unor servicii publice. Administraţia publică are obligaţia de a primi, analiza şi soluţiona aceste solicitări, precum şi obligaţia de a comunica răspunsul petiţionarilor, în termenele şi în modalităţile prevăzute de lege. Dar nu are obligaţia de a soluţiona solicitările în sensul dorit de petenţi. Autoritatea administrativă poate însă aprecia, în limita competenţei sale, ca oportună o asemenea solicitare, dând curs favorabil demersurilor legale în vederea înfiinţării serviciului public cerut.

Regimul juridic administrativ care guvernează serviciu public înseamnă, în esenţă, intervenţia autorităţilor administraţiei publice în activitatea respectivă. Statul este cel care hotărăşte, prin acte de autoritate, serviciile publice pe care le organizează la nivel naţional sau local, statutul juridic al acestora, mijloacele materiale, financiare şi umane de care acestea dispun.

Unele servicii publice nu pot fi realizate decât de stat, cum este, de pildă, asistenţa sanitară antiepidemică. Cealaltă categorie are un regim juridic mixt, de natură administrativă şi civilă sau comercială. În asemenea cazuri, contractul devine instrumentul juridic ce concretizează raportul de utilizare a serviciului public, cum se întâmplă în cazul transportului în comun şi a furnizării diverselor utilităţi. Libertatea contractuală a furnizorului este însă limitată prin voinţa unilaterală a autorităţii publice care organizează serviciul respectiv.

Raporturile de colaborare dintre autorităţile administraţiei publice şi cei administraţi reprezintă categoria de relaţii pentru care legea nu prevede o poziţie supraordonată în favoarea acestor autorităţi. Asemenea raporturi se întâlnesc în domeniul cooperării cu organizaţiile şi asociaţiile neguvernamentale. Acestea pot sprijini administraţia în acţiunile sale, sau administraţia le poate sprijini (material, financiar, cu resurse umane) atunci când desfăşoară activităţi de utilitate publică.