Administraţia publică în sens material, ca activitate, presupune derularea unei multitudini de acţiuni pentru a-şi îndeplini acţiunile.
Acţiunile din componenţa administraţiei publice pot viza asigurarea de servicii de interes general de servicii publice sau acţiuni de organizare a executării şi executarea în concret a legii.
Spunem astfel, că în sfera administraţiei publice se disting acţiuni de prestaţie, dar şi acţiuni de dispoziţie.
Dacă în legătură cu acţiunile de presaţie legătura pare mai simplă, pentru acţiunile de dispoziţie trebuie să avem în vedere activitatea preponderent organizatorică a administraţiei publice, dimensiunea normativă a acesteia.
Administraţia publică, aşadar, soluţionează cazuri individuale, prestează servicii, dar în acelaşi timp dispune, emite norme cu caracter general prin care organizează executarea legilor. Activitatea normativă a administraţiei se întemeiază pe legimitatea pe care o conferă acesteia legătura cu puterea executivă, ca faţetă a funcţiunilor statului.
În concluzie, în sfera administraţiei publice ca activitate se disting cele 2 mari categorii de acţiuni: de dispoziţie şi de prestaţie, în practică acestea fiind uneori îngemănate.
Pornind de la aceasta clasificare a acţiunilor administraţiei se pot contura şi categoriile de entităţi funcţionale prin intermediul cărora se îndeplineşte administraţia.
Astfel, vom distinge doua tipuri de unităţi funcţionale în care se concretizează entităţile administraţiei publice. Acestea sunt: instituţia publică şi regia autonomă (regia autonomă intră în categoria personelor administrative).
Persoana administrativă se caractizează prin dubla personalitate juridică şi anume, personalitatea de drept public şi cea de drept privat. Calitatea de persoana administrativă impunea cu necesitate existenţa primei dimensiuni, adică a capacităţii de drept public, a capacităţii de a acţiona în regim de putere publică.
În capacitatea juridică a persoanelor administrative se distinge puterea de a administra puterea de comandă administrativă. Alături de această dimensiune era necesară şi existenţa drepturilor patrimoniale ca suport şi garanţie pentru îndeplinirea puterii de comandă administrative.
Deţinătorii puterii de a face administraţie, statul pe de o parte şi colectivităţile teritoriale organizate juridic, pe de alta, nu acţionează ca atare în câmpul administratiei, ci pentru acest lucru personalizează agenţi ai acestora, pe care îi înzestrează cu mijloace materiale, umane şi îi investeşte cu competenţă administrativă, adică cu atribuţii de asigurare a unor interese publice în diverse sectoare de activitate.
Astfel de personalizaţi sunt: instituţii publice şi regii autonome.
Instituţia publică reprezintă o persoană administrativă creată de stat sau de colectivitatea locală, prin atribuirea de mijloace din patrimoniul acestora în vederea asigurării unor acţiuni de dipoziţie, în principal, şi mai puţin acţiuni de prestaţie.
Instituţia publică este supusă regimului juridic creat de normele dreptului public. Ea se înfiinţează prin acţiuni de putere, prin lege, hotărâri de guvern sau prin puterea consiliului judeţean, orăşnesc, comunal; mijloacele materiale la dipoziţia instituţiei publice sunt bunuri în domeniul public al statului sau al colectivităţilor locale aflate în administrare sau bunuri aparţinând domeniului privat.
Instituţiile publice pot fi de interes naţional, cele create de către stat sau de interes local, cele create de comuna, oraş sau judeţ , ca formă de colectivităţi locale.
Activitatea pe care o desfăşoară instituţiile publice este una preponderent de dispoziţie, iar instrumentul juridic utilizat este actul administrativ (diplome, autorizaţii).
Personalul instituţiilor publice poate face parte din categoria funcţionarilor publice, iar conducătorul poate îndeplini o funcţie de demnitate publică.
Regia autonomă este acel tip de entitate publică constituie în principal pentru a presta serviciile publice în regim comercial. Regiile autonome au fost înfiinţate în ţara noastră în temeiul legii nr. 15/1990. Regiile autonome sunt de interes naţional ori de interes local, după cum funcţionează autoritatea statului sau sub autoritatea unei colectivităţi locale.
Mijloacele unei regii autonome sunt mijloace proprii şi mijloace primite din partea administratiei care le-a înfiinţat. Şi regiile autonome pot beneficia de bunuri publice pe care le primesc în administrare (particularii pot accede la bunurile publice prin concesionare, prin închirieri).
Regiile autonome acţionează în ramuri strategice, în sectoare importante ale administraţiei, acolo unde statul sau o colectivitate locală are interesul asigurării unei activităţi care să funcţioneze în mod regulat şi continuu, activitate care priveşte interese publice şi pentru care iniţiativa privată nu manifestă interes.
Prin intermediul regiilor autonome se distribuie energie, se asigură transportul în comun în localitaţi sau pe căile ferate, se distribuie apa potabilă şi alte servicii de interes major pentru colectivităţi.
Spre deosebire de instituţia publică, regia autonomă are calitatea de comerciant ceea ce înseamnă că regimul juridic aplicabil acesteia este unul de drept comun, care se alătură regimului de drept public. În calitate de comerciant, regia autonomă participă în raporturile de drept comun, prestează servicii şi încasează tarife.
Regiei autonome i se aplică regimul de drept public în procesul de organizare şi regimul de drept privat în procesul de funcţionare (instituţiei publice i se aplică regimul de drept public).
Cu privire la modul de finanţare, regia autonomă se autogestionează financiar, în sensul că îşi acoperă cheltuielile din tarifele încasate şi, realizează şi un profit. Trebuie reţinut, că deşi are un regim comercial, nu profitul este scopul regiei autonome, ca în cadrul unei societăţi comerciale ci asigurarea funcţionării în mod regulat şi continuu a serviciului public.
În acest scop, regia autonomă poate beneficia de sume sub formă de subvenţii din partea bugetului administraţiei care a înfiinţat-o.
Sub aspectul gestionar, instituţia publică are resurse preponderent asigurate din bugetul administraţiei care a înfiinţat-o, conducătorii ei au calitatea de ordonator al bugetului public, uneori, instituţia publică putând realiza şi venituri proprii.
Raportul, în care se situează regia autonomă faţă de administraţia care a înfiinţat-o, este unul de subordonare, în virtutea căruia administraţia organizatoare numeşte conducerea regiei, o poate suspenda sau revoca şi, de asemenea, stabileşte regulile şi standardele pe care regia trebuie să le asigure în funcţionarea sa, exercită controlul asupra acestuia.
Autonomia regiei este una gestionară şi nu administrativă. În raporturile cu cei administraţi, regiile autonome vor trebui să aplice regulile de prestare a serviciului public, respectiv construite de administraţia care a înfiinţat-o.
Aceste doua unităţi funcţionale ale sistemului administraţiei publice pot căpăta în practică diverse denimiri. Astfel, putem distinge ca instituţii publice: ministere, agenţii, oficii, inspectorate. Regiile autonome pot fi numite regii autonome sau societăţi naţionale.
În activitatea instituţiei publice se întâlnesc acţiuni de dispoziţie cu caracter predominant şi acţiuni de prestaţie. Cu cât ne situăm mai aproape de vârful sistemului administraţiei publice constatăm, că predomină acţiunile de dispoziţie. Raportul se schimbă către baza sistemului administraţiei publice.
Astfel, în subsistemul administraţiei statale, la palierul central, instituţiile publice vor desfăşura o activitate de organizare a executării legii şi de construire a normelor necesare. Acest lucru se realizează prin acţiuni de dispoziţie. Guvernul, ministerele, autorităţile administratiei autonome sunt puse să edifice politicile sectoriale în domeniu şi să construiască normele de aplicare a legii în sectoarele lor către baze ale sistemului.
Instituţiile publice existente sunt cele care aplică regimurile aflate la vârful sistemului, la situaţii concrete, individuale sau care prestează servicii concrete.
Există instituţii atipice. Trebuie avută în vedere dimensiunea de persoană administrativă a instituţiei publice, adică dimensiunea de subiect a raportului de drept public. Acest subiect are capacitatea de drept public, are puterea de a face acte unilaterale.
Există, în sistemul românesc, situaţia clasică, firească, în care dimensiunea publică şi cea privată sunt înrudite de aceeaşi entitate. Pentru a-şi îndeplini prerogativele aceste persoane de drept public trebuie să aibă, direct sau indirect, legătura cu mijloace materiale, să aibă şi puteri patrimoniale.
În situaţia clasică, firească, cele doua dimensiuni sunt înrudite de aceeaşi entitate.
Ministerul are o dublă personalitate de drept public, dar şi personalitatea de drept privat.
Există situaţii în care aceste doua personalităţi sunt întrunite de entităţi distincte, care
funcţionează într-o simbioză administrativă. Un exemplu este cel al prefectului şi al prefecturii.
Spre deosebire de minister, în situaţia prefectului şi a prefecturii capacităţile de drept public şi privat sunt destinate de persoane diferite. Prefectul este investit cu competenţă, cu atribuţiile de îndeplinire a unor sarcini publice, cu capacitatea de drept public. Prefectul, însă, este lipsit de mijloace materiale, de resursele umane necesare ca suport al îndeplinirii sarcinilor publice necesare pentru a garanta modul de îndeplinire al acestora.
Pentru a suplini această lipsă a fost constituită instituţia prefecturii, persoane juridice înzestrate cu mijloace materiale, resurse, capacitate de drept public edificată pentru a sprijini îndeplini prerogativele publice de către prefect.
Raporturile prefect - prefectură sunt de natură legală, iar din punct de vedere al dreptului public îl clalificăm ca raport de simbioză administrativă.