Administraţia publică, în sens material, este o activitate de realizare a unor interese generale ale colectivităţii prin procedee de putere publică.
Principala preocupare a administraţiei publice este legată de interesele generale ale oamenilor. Aceasta influienţează şi organizarea administraţiei, care va trebui să ţină seama de organizarea colectivităţilor umane.
Administraţiile moderne presupun apropierea de cetăţean, de beneficiarii prestaţiilor administraţiei.
În organizarea administraţiei se disting: administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale organizate juridic.
Administraţia statului are o structură internă în care distingem o administraţie teritorială şi o administraţie centrală.
În organizarea administraţiei publice se are în vedere sensul formal al conceptului de administraţie publică.
Un criteriu principal în organizarea administraţiei publice este cel teritorial, pentru că oamenii, beneficiarii administraţiei sunt dispuşi, sunt aşezaţi în teritoriu, alcătuind colectivităţi teritoriale.
Analizând organizarea administraţiei publice în raport cu teritoriul vom distinge principalele principii de organizare a acesteia (aceste principii mai sunt numite şi regimuri administrative):
- Principul centralizării administrative
- Principiul descentralizării administrative
- Principiul centralizării administrative are ca premisă fundamentală existenţa unui centru de putere administrativă, unic care dirijează, conduce soluţionarea treburilor publice în oricare colţ al ţării.
Sistemele administrative centralizate sunt cele în care statul îşi exercită prerogativele admisive prin agenţi ai săi, prin delegaţi a căror competenţă este aceea de a aplica în teritoriu deciziile centrului şi de a informa centrul cu privire la modul de soluţionare.
În sistemele centralizate, statul îşi asumă atât soluţionarea colectivităţilor locale ca comunităţi umane cu interese specifice numai că soluţionarea trebuinţelor locale este realizată în
mod centralizat de către stat prin decizie proprie.
Simplificând, se constată existenţa unei singure entităţi cu putere administrative; putem constata manifestarea unei singure voinţe juridice în soluţionarea treburilor publice.
Pentru a-şi îndeplini mai bine prerogativele administrative statul poate să delimiteze teritoriul în circumscripţii administrative sau unităţi administrativ-teritoriale.
Delimitarea aceasta este una pur administrativă şi nu politică în statul nostru unitar. Aceasta înseamnă că nu vom vorbi de putere de legiferare sau de distribuire a justiţiei, distinctă, asociată fiecărei circumscripţii administrative.
În societăţile moderne există o variantă atenuată a centralizării administrative numită deconcentrare administrativă.
În ipoteza deconcentrării administrative suntem în faţa existenţei unei singure puteri de a administra, respectiv, puterea statului.
Statul , însă, în sistemul deconcentrării administrative crează mai multe entităţi pe care le investeşte cu competenţe administrative. Aceste entităţi se bucură de autonomie în îndeplinirea sarcinilor administrative din sfera de competenţă; dar, ele se află într-o ierarhie administrativă, se află în raporturi de subordonare administrativă faţă de stat, ca entitate centrală.
Aşadar, deconcentrarea presupune construirea unui sistem arborescent având în frunte statul, sistemul de entităţi cu competenţă proprie, cu atribuţii recunoscute de către lege în materie administrativă şi cu posibilităţi de a utuliza în numele statului autoritatea publică.
Existenţa ierarhiei, a raporturilor de subordonare face să se exercite de către stat puterea de instrucţie şi puterea de control asupra acestor entităţi.
Făcând o comparaţie, în sistemul deconcentrării publice întâlnim mai multe entităţi, fiecare având o competenţă proprie şi autonomie în exercitarea acesteia. Aceste entităţi se află însă în subordonarea statului.
În sistemul administraţiei din ţara noastră s-a manifestat centralizarea administrativă şi varianta deconcentrării administrative, existând împărţirea administrativă în circumscripţii care au fost suport pentru deconcentrarea administraţiei.
În unităţile administrativ-teritoriale au existat şi există entităţi deconcentrate ale administraţiei statului.
- Principiul descentralizării administraţiei
Descentralizarea administraţiei a apărut ca o consecinţă a adâncirii democraţieie, după anul 1991.
Problema omului, drepturile acestuia reprezintă obiectivul central pentru societăţile moderne, iar procesul de democratizare a acestora a impus subsidiaritatea, ca principiu. Subsidiaritatea impune ca deciziile să fie luate de foruri situate cât mai aproape de cei cărora li se aplică. Subsidiaritatea a impus şi un alt mod de organizare a administraţiei publice, respectiv descentralizarea acesteia.
Administraţia descentralizată pleacă de la premisa existenţei mai multor titulari ai puterii, de a administra.
Dacă în sistemul centralizat puterea administrativă aparţienea numai statului, în sistemul descentralizat se recunoaşte existenţa mai multor titulari ai puterii administrative. Astfel, există în continuare statul ca deţinător al puterii originare de a administra treburi publice.
Colectivităţilor teritoriale locale organizate juridic, statul le recunoaşte puterea de a administra interese ale colectivităţii ca un drept derivat. Acest drept este unul conferit de către stat, nu este unul orginar, ceea ce înseamna că aceste puteri pot fi constituite, modificate, retrase de către stat.
Descentralizarea presupune existenţa ca titulari a puterii de administrare ai statului a colectivităţilor locale (a judeţelor, oraşelor, comunei).
În situaţia regimului administrativ descentralizat fiecare titular al puterii de a administra are iniţiativă şi responsabilitate în soluţionarea unor chestiuni administrative, esenţiale pentru comunitatea pe care o reprezintă.
Putem vorbi de o partajare a intereselor generale pe care aceşti titulari le realizază în coadministrare. Interesele generale ale colectivităţile statale ţin de puterea statului, în timp ce actele, interesele locale ţin de puterea colectivtăţilor judeţene, orăşeneşti sau comunale.
În sistemul descentralizării administraţiei, titularii puterii de a administra sunt investiţi cu personalitate juridică, au deci capacitatea de a manifesta o voinţă proprie în soluţionarea treburilor publice şi nu se află între ei în raporturi ierarhice.
Colectivităţile locale, sunt aşadar, persoane juridice care au patrimoniu propriu, au mijloace materiale, mijloace financiare, dispun de resurse umane şi, au şi puterea de a acţiona pentrru realizarea intereselor colectivităţii respective. Această putere este una administrativă şi nu politică.
Colectivităţile locale investite cu personalitate juridică îşi constituie, în sistemul descentralizării, autorităţi proprii prin procedee politice, prin alegeri libere. Procesul alegerilor nu contribuie decât la desemnarea membrilor care compun autoritatea locală, aceştia, odată investiţi în funcţie având însă, a soluţiona numai chestiuni administrative.
Premisele descentralizării administraţiei publice pe criterii teritoriale sunt:
- Existenţa unor colectivităţi umane aşezate în teritoriu, în circumscripţii administrative ale statului, colectivităţi solidarizate de existenţe ale unor nevoi şi existenţe comune.
În organizarea actuală a ţării noastre, colectivităţile locale, titulare ale puterii de administra treburile publice coincid cu unităţile administrativ-teritoriale. Este posibil, ca statul să recunoască puterea de a administra unei unităţi materiale sau artificiale, care nu este circumscripţie administrativă a sa.
- Trebuie să existe o recunoaştere din partea statului a puterii colectivităţii de a se ocupa de soluţionarea trebuinţelor comune ale membrilor săi.
- Posibilitatea pe care statul o recunoaşte colectivităţilor locale de a-şi constitui autorităţi proprii prin alegeri locale, atutorităţi care vor trebui să exercite voinţa juridică a a persoanei care este colectivitatea, să exercite puterea de a administra interesele colectivităţii.
- Tutela administrativă. Descentralizarea administraţiei publice realizată într-un stat unitar trebuie să aibă coerenţă, să se desfăşoare în limitele construite prin lege. De aceea, este nevoie de instituirea unei supravegheri şi a aunui control statal asupra respectării legii în exercitarea competenţelor administrative ale colectivităţii locale.
Lipsa raporturilor ierarhice între stat şi colectivităţile locale împiedică exercitarea unui control ierarhic derivat din subordonarea administrativă. Statul ar trebui un alt tip de control adecvat descentralizării administraţiei, respectiv, tutela administrativă şi cu realizarea sa a fost investit prefectul, ca reprezentant al guvernului în judeţe.
Prefectul, element de deconcentrare a administraţiei statului, exercită un control de legalitate asupra actelor colectivităţilor locale, iar în ipoteza constatării nelegalităţii acestora, el are la dispoziţie o acţiune în justiţie.
Descentralizarea administraţiei şi federalismul
Statele federale sunt state în care puterea politică este împărţită între mai multe entităţi, respectiv, landuri federale (Germania). Deosebirea fundamentală este aceea că în ipoteza landului asistăm la o descentralizare politică, adică la nivelul acestuia sunt constituite entităţi care legiferează.
În sistemul colectivităţilor teritoriale organizate juridic din statul unitar, descentralizarea este una administrativă , nu şi politică, de aceea nu se identifică situaţia colectivităţilor locale cu situaţia subiectului de federaţie.
Descentralizarea administraţiei se realizează în temeiul constituţiei este hotărâtă de stat şi nu de guvern. Coordonatele descentralizării administrative, puterile şi limitele acesteia se stabilesc potrivit dispoziţiilor legii fundamentale (constituţia), prin lege organică.
Aceste 2 (două) principii şi variantele lor stau la baza organizării administraţiei formale. Ele ne permit să configurăm sistemul administraţiei publice din ţara noastră. Astfel, în sistemul administraţiei publice din Romania entităţile investite cu competenţă de a administra sunt distribuite în 2 subsisteme: subsistemul administraţiei statale şi subsistemul administraţiei locale.
- Subsistemul administraţiei statale are în conţinutul său doua paliere: unul central şi unul teritorial.
La palierul central cuprinde următoarele nivele:
- nivelul al autorităţilor administrative autonome (administraţia prezidenţială şi guvernul României);
- nivelul care cuprinde administraţii ministeriale, unde întâlnim entităţi, instituţii publice (ministere, agenţii, oficii, autorităţi) aflate în subordonarea directă a guvernului;
- nivelul administraţiilor subordonate ministerelor.
Palierul teritorial cuprinde următoarele nivele:
- nivelul administraţiei gunavermentale deconcentrate în teritoriu
- nivelul administraţiei ministeriale deconcentrate în teritoriu.
- Subsistemul administraţiei locale are doua paliere:
- palierul administraţiei locale de bază (se includ administraţiile colectivităţilor comunale, orăşeneşti, municipale);
- palierul administraţiei judeţene, locale de nivel intermediar (cuprinde administraţia judeţelor şi a regiunilor).