Administrație publică

Modele de fundamentare a deciziilor administrative

O mare parte a activităţii managerilor din administraţia publică constă în elaborarea şi adoptarea deciziilor. În principiu, luarea deciziilor în administraţia publică constă în a alege dintre diferite alternative şi mijloace de îndeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o organizaţie.

Procesul decizional se bazează pe utilizarea diferitelor modele de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial tradiţional, modelul politic şi modelele mixte.

Modelul managerial tradiţional

Modelul managerial tradiţional este un rezultat al încercărilor timpurii de a introduce profesionalismul în administraţia publică. Ideea de profesionalism are la bază, pe de o parte, distincţia între administraţie şi politică, introdusă de Woodrow Wilson în 1897, iar pe de altă parte, concepţia lui Max Weber despre birocraţie şi nevoia de raţionalitate în cadrul proceselor de luare a deciziei.

Acest model încearcă să formeze administratorii în direcţia luării deciziilor într-o manieră cât mai eficientă, economicoasă şi eficace. O posibilă cale de îndeplinire a acestor obiective o reprezintă construirea unui proces decizional bazat pe specializare, ierarhizare, formalizare şi competenţă. Managerul este ajutat să aleagă între soluţii alternative aflate în competiţie prin:

• reducerea numărului de alternative care trebuie luate în considerare;
• reducerea numărului de valori implicate în evaluarea alternativelor;
• transmiterea cunoştinţelor necesare pentru luarea deciziei în mod raţional;
• furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, în vederea unei alegeri corecte dintre acestea.

Specializarea este modalitatea principală de reducere a numărului de alternative pe care un admnistrator le ia are două moduri principale de manifestare: între instituţiile publice şi în interiorul lor.

Specializarea pe jurisdicţii între instituţiile publice acordă unei agenţii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din Inspectoratul Şcolar Judeţean nu se preocupă de problemele de protecţie publică aflate sub jurisdicţia Inspectoratului Judeţean de Protecţie Civilă. Ei nu compară valoarea socială a activităţilor din programele pe care le administrează cu cele ale programelor administrate de alte agenţii.

Specializarea se manifestă şi în interiorul instituţiilor. Unii funcţionari publici vor formula politici, programe şi reglementări, în timp ce alţii se vor preocupa de aplicarea lor în practică. Chiar dacă cele două aspecte sunt strâns legate, persoana care se ocupă de aplicarea programelor şi reglementărilor poate să aleagă între diferite mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel puţin nu în mod oficial), cu privire la scopul reglementării sau asupra programului de politici publice.

De asemenea, specializarea limitează setul de valori pe care un funcţionar public le ia în considerare atunci când alege între diferite alternative care-i sunt prezentate. Funcţionarii publici trebuie să fie preocupaţi de satisfacerea interesului general al societăţii, atât cât este posibil în cadrul limitat al autorităţii lor. Deciziile care sunt luate în anumite instituţii sunt, în general, conforme cu sistemul de valori existent în cadrul organizaţiei. Totuşi în administraţia publică din ţara noastră s-a constatat că, ori de câte ori conducătorii politici încearcă să promoveze măsuri/opţiuni contrare acestor valori instituţionale, ei se lovesc de rezistenţă din partea personalului.

Un alt element care limitează marja de opţiuni disponibile factorilor de decizie îl reprezintă natura ierarhică a instituţiilor publice. Autoritatea funcţionarilor publici este definită în mare măsură prin poziţia lor în ierarhia instituţiei. Capacitatea de decizie creşte pe măsură ce poziţia pe scara ierarhică se îmbunătăţeşte. Totuşi, ierarhia limitează responsabilitatea oficialilor şi îi forţează să definească valorile cu care lucrează. Acesta nu înseamnă că managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. Însă, pe măsură ce se avansează pe scara ierarhică, creşte confruntarea cu alegerea între valori şi opţiuni concurente, conjunctură care creează o doză sporită de conflict.

Într-o anumită măsură, se poate aprecia că specializarea şi ierarhia tind să acţioneze în comun pentru limitarea autorităţii. Astfel, specializarea limitează autoritatea de jurisdicţie (ca în formulări de tipul „Nu sunt responsabil pentru ceea ce se întâmplă în biroul/serviciul A"). La rândul său ierarhia limitează autoritatea managerială (în formulări de tipul „Nu fac eu regulile"). În consecinţă, ierarhia permite, chiar obligă factorii de conducere să definească şi să limiteze seturile de valori care încadrează activitatea subordonaţilor.

Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exactă a factorilor şi a informaţiilor care trebuie luate în considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori anumite informaţii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin însă structura limitată a formularelor standard, însă acesta este unul din preţurile care se plătesc pentru simplificare.

În fine, aplicarea modelului managerial tradiţional este condiţionată de competenţa tehnică a factorilor decidenţi de a lua decizii raţionale eliberaţi de orice influenţă politică. Modalitatea prin care s-a răspuns acestei cerinţe a constituit-o sistemul meritului promovat de Woodrow Wilson.

Sistemul de merit a fost văzut ca un mijloc de obţinere a competenţei profesionale. Competenţa profesională consta în înţelegerea sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a informaţiilor şi îndeplinirea atribuţiilor într-o manieră eficientă.

Constrângerile impuse de modelul managerial tradiţional au influenţat dezvoltarea culturilor organizaţionale la nivelul instituţiilor publice. Prin urmare, instituţiile îşi stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficienţă, eficacitate), iar organizarea activităţii şi recrutarea personalului se realizează în spiritul reflectării valorilor respective.

Modelul tradiţional de luare a deciziilor se derulează prin următoarele etape caracteristice:

1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme;
2. explorarea şi elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme;
3. prevederea tuturor consecinţelor semnificative ale fiecărei strategii alternative şi estimarea posibilităţilor de producere a acestora;
4. alegerea strategiei care rezolvă problema în maniera cea mai eficientă şi la costul cel mai redus.

În calitate de trăsătură dominantă a modelului tradiţional, raţionalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului organizaţional şi a soluţiilor practice utilizabile de către instituţiile publice.

În practică, utilizarea modelului managerial tradiţional se loveşte de următoarele

dificultăţi:

1. formularea insuficient de clară a obiectivelor politicilor guvernamentale. De exemplu, restituirea pădurilor foştilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de proprietate, dar acest obiectiv vine în contradicţie cu atribuţiile ocoalelor silvice care vizează protejarea şi întărirea fondului forestier;
2. lipsa coordonării şi a specializării necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori, coordonarea între instituţiile guvernamentale este slabă, altfel spus, „nu ştie stânga ce face dreapta". Motivul îl constituie faptul că instituţiile operează în sfere diferite, cu obiective şi intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o instituţie să se afle într-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o altă instituţie, este destul de mare şi are urmări asupra bunului mers al activităţii.

De exemplu, programele de protecţie a mediului dintr-o zonă montană se pot afla în conflict atât cu proiectele de dezvoltare, cât şi cu cele privind construirea caselor de vacanţă în zona respectivă.

3. dificultatea evaluării costurilor totale ale unui anumit program; întotdeauna există costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercită un impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat.
4. gradul ridicat de teoretizare şi abstractizare a modelului care duce la apariţia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile în practică.

Modelul politic (incremental)

Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezintă o alternativă viabilă faţă de modelul tradiţional, considerat nerealist şi inoperant de către unii critici. Argumentele aduse în favoarea modelului politic au în vedere caracterul realist şi reprezentativ al acestuia pentru activitatea instituţiilor publice. Meitul principal al acestui model constă în eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice.

Această ambiguitate este o caracteristică a societăţilor pluraliste şi reprezintă preţul necesar pentru edificarea consensului şi menţinerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulări vagi, neclare ale obiectivelor e îndeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a întreprinderilor proprietate de stat poate veni în contradicţie cu cel de protecţie socială. Dacă procesul privatizării este definit etapă cu etapă are ca efect reducerea numărului de personal, suportul colectivităţii scade, imaginea autorităţii publice se înrăutăţeşte, clasa politică aflată la putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administraţi publică va recurge la acţiuni lente, fără aspecte spectaculoase, astfel încât numărul de instituţii sau persoane „deranjate'Vafectate să fie cât mai redus.

Prin urmare, modelul politic accentuează necesitatea ca funcţionarii publici să răspundă cerinţelor comunităţii, să fie reprezentativi pentru clasa politică şi să consulte cetăţenii în elaborarea deciziilor administrative.

Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam. El l-a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susţin reciproc şi urmăresc simplificarea şi concentrarea problemelor. Modelul se bazează pe analiza unui număr restrâns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente şi pe cercetarea de echipă, fiecare ocupându-se de o anumită componentă a ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenaţi într-un proces continuu de construire plecând de la situaţia curentă, pas cu pas şi cu schimbări graduale.

Avantajul principal al acestui model este acela că evită soluţiile radicale şi răspunde prompt nevoilor cetăţeanului. Modelul are numeroase dezavantaje şi anume:

1. are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegătorilor, partidele politice evită schimbările radicale în elaborarea programelor de guvernare. În final, decizia se poate concentra în mâinile unui grup restrâns de persoane cu funcţii înalte, pierzându-se o caracteristică importantă a acestui model, şi anume, asigurarea reprezentativităţii părţilor interesate.
2. aplicarea modelului poate duce la obţinerea de rezultate neprevăzute la început şi chiar total nedorite. Cauza principală o constituie tocmai urmărirea cu paşi mici şi lenţi a unor obiective definite neclar.
3. aplicarea cu succes a modelului necesită un nivel ridicat de stabilitate socială, de cultură a negocierii şi de maturitate a clasei politice, condiţii greu de îndeplinit pentru ţările centrale şi est-europene, inclusiv România.

Modelele mixte

Dezbaterile privind avantajele şi dezavantajele celor două modele anterioare au reţinut atenţia teoreticienilor o perioadă îndelungată de timp. În anii 70, cercetătorul Amitai Etzioni propune modelul mixt, obţinut prin combinarea celor două abordări anterioare. Soluţia lui Etzioni sugerează într-o primă fază căutarea variantelor alternative, urmată apoi de explorarea în detaliu şi analiza celei mai interesante. Această abordare înglobează inovaţia (absentă în modelul politic) şi nu impune condiţionările stricte le modelului tradiţional.

Totuşi, în anii 70 cel mai neobişnuit model mixt, a fost elaborat de March şi Olsen. Aceştia susţineau că luarea deciziilor nu este un proces raţional, iar nivelul de înţelegere a problemelor şi de anticipare a raporturilor dintre actorii implicaţi în procesul decizional nu poate fi obţinut în realitate. Acest model a fost etichetat drept „modelul coşului de gunoi" („garbage can model").

Astfel, March şi Olsen susţin că posibilităţile de decizie nu sunt altceva decât o cutie de gunoi în care participanţii la procesul decizional aruncă diversele probleme şi soluţii. Conţinutul coşului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele ataşate celorlalte cutii aruncate, precum şi de viteza cu care este colectat gunoiul. Folosirea metaforei „coşul de gunoi" a fost intenţionată, pentru a sugera lipsa de raţionalitate existentă adeseori în procesul decizional.

Adepţii acestui model au încercat să accentueze că uneori obiectivele de îndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluţii improvizate, fără o fundamentare ştiinţifică şi influenţate de aspectele personale ale relaţiilor dintre managerii instituţiilor publice. Or, majoritatea situaţiilor impun un nivel mai ridicat de ordine şi rigurozitate în alegerea şi analiza variantelor de rezolvare.