Administrație publică

În literatura juridică s-au utilizat mai multe noţiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale organelor administraţiei publice. Ni se pare că termenul cel mai des întrebuinţat, în literatura noastră dintre cele două războaie precum şi în literatura franceză a fost cel de act administrativ.

Unii autori au pus accentul pe sensul formal al actului administrativ subliniind că el emană de la autorităţile administrative, alţii au scos în evidenţă pe lângă sensul formal şi sensul material al actului, adică cuprinsul acestuia.

În prezent, avem în vedere textul art. 52 din Constituţie care întrebuinţează expresia act administrativ, ca atare, o vom folosi şi noi pe aceasta.

Actele administrative constituie principala formă juridică a activităţii autorităţilor administraţiei publice. Numărul actelor administrative este mai mare la autorităţile administraţiei publice situate la un nivel superior în ierarhia organelor administraţiei publice (Preşedintele României, Guvern, ministere) şi scade pe măsură ce coborâm la organele ce constituie baza sistemului. În schimb, în activitatea acestora din urmă, pondere au faptele materiale-juridice şi operaţiunile materiale tehnice.

În literatura noastră juridică postbelică, s-a susţinut şi argumentat temeinic că în cazurile prevăzute de lege, organele judecătoreşti şi ale procuraturii îndeplinesc anumite activităţi, care au toate caracteristicile activităţii executive.

În prezent, această teză îşi păstrează pe deplin valabilitatea, fiind confirmată, de texte legale, în primul rând de Constituţie. În concret, art. 52 din Legea noastră fundamentală se referă expres la actul administrativ al unei "autorităţi publice", ceea ce înseamnă că acesta poate fi emis nu numai de organele administraţiei publice ci şi de alte autorităţi publice, bineînţeles pe baza normelor legale.

În cazurile prevăzute de lege, unele organe ale justiţiei îndeplinesc activităţi administrative şi pot emite acte administrative. Astfel, în Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească se prevede că instanţele sunt conduse de către un preşedinte, care exercită şi atribuţii administrative.

Totodată, se mai precizează că personalul auxiliar, administrativ şi de serviciu se numeşte de către preşedintele Curţii de apel ori, după caz, de procurorul general al parchetului de pe lângă Curtea de apel în a cărei circumscripţie urmează să funcţioneze, cu excepţia executorilor judecătoreşti care se numesc de Ministerul Justiţiei. Asemenea acte, datorită specificului lor, trebuie considerate acte administrative.

Bineînţeles, prin aceste activităţi şi acte, nu se realizează administraţia publică, în sensul de activitate aflată sub conducerea generală a Guvernului - cum se precizează în art. 102 alin. 1 din Constituţie.

Totodată, preşedintele sau birourile celor două Camere ale Parlamentului, deşi nu sunt organe ale administraţiei publice, fac uneori, anumite acte administrative, cum sunt cele de numire şi revocare din funcţie a unor funcţionari din aparatul ajutător al Camerelor legislative, acte care se aseamănă întru totul cu cele întâlnite în mod curent în activitatea autorităţilor administraţiei publice.

Totodată, îşi păstrează actualitatea, aşa numitele acte administrative prin delegaţie, categorie despre care s-a arătat că deşi nu sunt acte de drept administrativ prin subiectul care le elaborează, acesta fiind o structură nestatală, ele trebuie socotite ca atare dat fiind că organizaţiile emitente acţionează ca adevărate autorităţi administrative, pe baza unei delegaţii exprese date de ^leg^e.

În prezent, trebuie considerate acte administrative prin delegaţie cele emise în realizarea unui serviciu public de structuri nestatale autorizate prin lege să funcţioneze în acest scop, cum sunt societăţile comerciale care îndeplinesc servicii publice sau instituţiile private de utilitate publică.

Actele administrative prin delegaţie elaborate pe cale unilaterală sunt obligatorii atât pentru organele statului cât şi pentru particulari. Fiind considerate acte administrative de autoritate apreciem şi noi, alături de alţi autori, că ele pot fi atacate în justiţie conform Legii nr. 29/1990.

În definirea actelor administrative, vom avea în vedere actele administrative ale autorităţilor publice, înzestrate cu o anumită competenţă, adică sensul formal şi cel material al actelor administrative. Actele administrative pot fi definite ca manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal, autorităţi ale administraţiei publice, în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice.

Trasaturi specifice actelor administrative

În literatura noastră de specialitate, cu privire la trăsăturile actului administrativ, sunt exprimate opinii diferite, dar, cu toate acestea, se întâlnesc anumite elemente comune, asupra cărora ne vom opri, cu prioritate, în cele ce urmează.

• Actul administrativ reprezintă principalul act juridic care intervine în activitatea autorităţilor administraţiei publice. Fiind un act juridic, actul administrativ este o manifestare de voinţă făcută în scopul de a produce efecte juridice proprii, adică de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Manifestarea de voinţă a autorităţii administraţiei publice trebuie declarată, de regulă, în formă scrisă, pentru că voinţa neexteriorizată nu poate produce efecte juridice.

• Actul administrativ este o manifestare de voinţă unilaterală prin care organele administraţiei publice se manifestă ca subiecte de drept speciale, învestite cu atribuţii de putere publică.

În toate cazurile în care autoritatea administraţiei publice emite din oficiu un act administrativ prin care se creează obligaţii în sarcina altor autorităţi administrative, organisme nestatale, asociaţii, persoane fizice etc., caracterul unilateral al actului este indiscutabil.

Caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voinţă unilaterală îl

deosebeşte de actele contractuale ale organelor administraţiei publice.

Totodată, caracterul unilateral al actului administrativ, determină, cu anumite excepţii, revocabilitatea acestuia.

În legătură cu trăsătura caracteristică a actului administrativ de a fi o manifestare de voinţă unilaterală, în doctrină şi practica administrativă s-au pus unele probleme.

1. Prima problemă priveşte actele emise în comun, cu participarea fie a mai multor autorităţi ale administraţiei publice, fie a unei autorităţi a administraţiei publice şi a unei organizaţii nestatale. Deşi la emiterea acestor acte iau parte mai multe subiecte nu ne găsim în prezenţa unui act contractual deoarece „acordul lor de voinţă nu este asemănător celui conţinut în contractele civile. Contractele civile dau naştere la raporturi juridice cu dublu obiect şi scop, or subiectele de drept participante la emiterea actului urmăresc acelaşi scop şi aceeaşi prestaţie din partea altor subiecte decât cele care şi-au exprimat voinţa". Manifestările de voinţă ale subiectelor participante converg spre acelaşi efect juridic. Drept urmare, în final, se realizează o singură voinţă juridică, ceea ce îi conferă actului caracter unilateral.
2. A doua problemă se referă la actele administrative emise la cerere. Situaţiile mai des întâlnite în practică sunt acelea în care solicitantul este o persoană fizică, iar obiectul cererii îl constituie emiterea diferitelor categorii de autorizaţii, cum ar fi, autorizaţia de construcţie, prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 50/1991, republicată, autorizaţia pentru realizarea unor activităţi independente în domeniul serviciilor etc.

Voinţa solicitantului exteriorizată în cerere constituie doar o condiţie pentru emiterea actului administrativ propriu-zis, aşa încât nu ne găsim în prezenţa unui acord de voinţă între solicitantul actului şi organul administrativ emitent. Manifestarea de voinţă a autorităţii administraţiei publice concretizată în actul administrativ emis la cerere îşi păstrează caracterul unilateral.

În literatura de specialitate s-a pus problema efectelor pe care le are renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit prin actul respectiv, mai exact, dacă renunţarea este o modalitate de încetare a producerii efectelor juridice de către actul administrativ emis la cererea unei persoane fizice.

În doctrină se consideră că renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la acesta nu afectează valabilitatea actului, ci el continuă să producă efecte juridice până în momentul revocării sale de către organul emitent, într-adevăr, dat fiind că actul emis la cerere este o manifestare unilaterală de voinţă a organului administraţiei publice, efectele juridice ale actului pot înceta tot numai printr-o manifestare unilaterală de voinţă a emitentului.

Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la acesta constituie doar condiţia pentru retractarea (revocarea) actului administrativ.

1. c) A treia problemă priveşte emiterea actelor administrative cu participarea mai multor persoane fizice. Cele mai multe acte administrative de acest gen se emit de autorităţi ale administraţiei publice colegiale (spre exemplu, Guvernul, consiliile locale, consiliile judeţene). Actele administrative se adoptă ca urmare a exprimării votului, prevăzut de lege, al persoanelor care au participat la şedinţele acestor organe colegiale, conform cvorumului precizat de lege.

La întrebarea dacă nu cumva ne aflăm în prezenţa unui acord de voinţă ca în cazul contractelor civile, în literatura noastră juridică s-a răspuns unanim în sensul că ne găsim în prezenţa unui act unilateral şi că numărul de persoane care participă la adoptarea unei decizii administrative nu are relevanţă pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, după caz, bilateral, într-adevăr, în situaţia pe care o discutăm actul administrativ aparţine organului administraţiei publice, fiind fără relevanţă numărul de persoane fizice care participă la adoptarea lui şi, pentru acest motiv, are caracter unilateral.

3. Actul administrativ este emis în temeiul şi pentru realizarea puterii publice. Actul administrativ concretizează voinţa autorităţii administrative ca subiect de drept învestit cu putere publică. Ca atare, actul administrativ emis de autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice, dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică.
4. Actul administrativ este obligatoriu

Obligativitatea actelor administrative trebuie înţeleasă sub mai multe aspecte: •Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept (persoane juridice de drept public sau privat şi persoane fizice) care intră sub incidenţa dispoziţiei respective. Această obligativitate este o consecinţă a prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative ale autorităţilor administraţiei publice, fiind emise pe baza şi în vederea executării dispoziţiilor legale în vigoare. •Actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent atâta vreme cât el nu a fost abrogat, revocat sau anulat. •Actul administrativ este obligatoriu şi pentru organul administrativ superior celui emitent, dar, referitor la acest aspect, trebuie făcută distincţie între actele administrative normative şi cele individuale.

Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior până când acesta din urmă emite, la rândul lui, un act normativ cu un conţinut contrar actului normativ al organului inferior. Dat fiind că actul normativ nou emis are forţă juridică superioară, el îl abrogă pe cel al organului inferior.

Deci, elaborând noi acte administrative normative, organul superior poate oricând să lipsească de efecte juridice actele normative ale organului inferior.

Actul administrativ individual al organului inferior trebuie şi el respectat de organul superior, atâta timp cât acesta nu îl anulează (revocă) în condiţiile prevăzute de lege. Se pot distinge mai multe situaţii:

5. Actul administrativ este executoriu prin el însuşi, adică se execută din oficiu fără a mai fi necesar să intervină instanţele judecătoreşti pentru a-1 învesti cu titlu executoriu. Caracterul executoriu al actului administrativ se datorează faptului că este emis de o autoritate a administraţiei publice, învestită prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce îi conferă valoare obligatorie pentru orice persoană fizică şi juridică căreia i se adresează.

Dacă cel vizat prin acest act îl consideră ilegal, are dreptul de a se plânge organului emitent, celui ierarhic superior, altor organe ale administraţiei publice în cazurile prevăzute de lege, precum şi instanţelor judecătoreşti, potrivit Legii nr. 29/1990.

6. Actul administrativ este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Această trăsătură a actelor administrative este consecinţa ierarhiei în care se constituie normele juridice. În vârful piramidei se găseşte Constituţia, apoi urmează legile organice şi legile ordinare ale Parlamentului, decretele prezidenţiale, ordonanţele şi hotărârile Guvernului, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor etc. Legile fiind emanaţia puterii legiuitoare, toate celelalte acte juridice trebuie să-i fie subordonate, iar legea poate oricând anula, modifica sau suspenda un act administrativ.

Afirmaţia potrivit căreia actele administrative organizează aplicarea şi aplică în concret legile nu trebuie interpretată strâmt, deoarece în cadrul funcţiei executive se recurge şi la acte juridice normative conforme cu legea, iar, în anumite cazuri, legea acordă autorităţilor administrative o putere de apreciere, o putere discreţionară, în temeiul căreia acestea nu se mărginesc să aplice legea, ci au libertatea de a alege, în anumite limite, între două sau mai multe soluţii.

7. Regimul juridic specific al actului administrativ compus din reguli specifice privind forma, procedura de emitere, condiţiile de valabilitate şi controlul actelor administrative, constituie, într-o opinie, o trăsătură a actului administrativ. Pe lângă considerarea regimului juridic administrativ ca o trăsătură de sine stătătoare a actului administrativ, regimul juridic apare şi ca o rezultantă a tuturor trăsăturilor caracteristice, a condiţiilor de valabilitate şi controlului actului administrativ.