Administrație publică

Pentru ca un act administrativ să fie valabil şi să producă efecte juridice, el trebuie să îndeplinească anumite condiţii şi anume:

• •actul administrativ să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale;
• •actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege;
• •actul administrativ să fie conform din punct de vedere al conţinutului cu Constituţia şi dispoziţiile legale în vigoare; •actul administrativ să fie emis conform interesului public urmărit de lege.

Emiterea actului administrativ de organul competent şi în limitele competenţei sale

Competenţa autorităţilor administraţiei publice se caracterizează prin anumite trăsături caracteristice şi anume:

1. Competenţa are caracter legal, adică fiecare organ al administraţiei publice este înzestrat cu anumită competenţă determinată de lege. Aceasta înseamnă că, în principiu, o autoritate a administraţiei publice nu poate să-şi transmită competenţa sa stabilită de lege unui alt organ al administraţiei publice.

În practica administrativă, este posibil, ca uneori, titularii funcţiilor, din diferite motive, să fie împiedicaţi să-şi exercite atribuţiile, ori, să fie supraaglomeraţi cu diferite sarcini, ceea ce ar avea drept consecinţă îngreunarea sau chiar împiedicarea activităţii de organizare a executării legii.

Pentru a se evita asemenea situaţii, prin lege s-au creat anumite modalităţi pentru a se asigura continuitatea activităţii de organizare a executării legii şi anume:

1. a) Delegarea de atribuţii se referă la încredinţarea de către unii demnitari, aleşi locali sau funcţionari publici de decizie a anumitor atribuţii altor persoane (de obicei, inferioare faţă de delegant). Spre exemplu, primarul poate delega exercitarea unora din atribuţiile ce-i revin potrivit art. 68 l din Legea nr. 215/2001, prin dispoziţie, emisă în cel mult 30

de zile de la validare, viceprimarului sau, după caz, viceprimarilor. b) înlocuirea unor funcţionari publici are loc în cazul când unii dintre ei nu pot să-şi exercite atribuţiile, din diferite motive: Uneori, însăşi legea prevede cine este înlocuitorul de drept, în alte situaţii, desemnarea înlocuitorului rămâne la latitudinea funcţionarului de decizie.

2. Competenţa are un caracter obligatoriu, adică - aşa cum s-a mai arătat - atribuţiile stabilite prin lege organelor administraţiei publice trebuie îndeplinite conform prescripţiilor legii, exercitarea lor nu are caracter facultativ.

Dacă organul administraţiei publice care emite un act administrativ este lipsit de competenţă, actul este ilegal iar, ilegalitatea datorată incompetenţei, nu poate fi acoperită prin confirmare, fiind nul sau chiar inexistent. Organul competent poate să adopte un act cu un anumit conţinut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale.

3. Competenţa, de regulă, are un caracter permanent, în sensul că ea se exercită în mod continuu, şi anume, autoritatea administraţiei publice competentă poate să emită un act administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute de lege.

Forma si procedura elaborarii actului administrativ

1. In cele mai multe cazuri, actele administrative îmbracă forma scrisă, care este apreciată ca o garanţie de respectare a legalităţii.

La actele administrative normative, forma scrisă este indispensabilă deoarece Constituţia şi legea prevăd obligaţia publicării lor.

Actele administrative individuale se fac, şi ele, adesea, în formă scrisă. Cu toate acestea, unele acte administrative pot îmbrăca şi forma verbală. Astfel, art. 38 alin. l din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede că sancţiunea avertismentului se aplică oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul constatator.

Avantajul formei scrise şi în cazul actelor administrative individuale este incontestabil: exclude posibilitatea contestării existenţei actelor; constituie un mijloc de dovadă în caz de litigii; asigură condiţii mai bune pentru exercitarea controlului asupra legalităţii lor.

Actele administrative nu trebuie confundate cu înscrisurile constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice.

Astfel, încheierile de autentificare nu pot fi considerate ^sacte administrative deoarece declaraţia notarului nu adaugă efecte juridice noi raportului juridic născut prin voinţa liber declarată a părţilor, ci se mărgineşte să constate identitatea părţilor, consimţământul acestora şi precizarea datei când are loc operaţiunea de constatare.

Totodată, actele de stare civilă, ca şi alte acte doveditoare, emanând de la autorităţile administraţiei publice, nu pot fi considerate acte administrative dat fiind că ele nu cuprind o manifestare de voinţă producătoare de efecte juridice ci doar constată existenţa unui fapt material juridic ori atestă o anumită calitate (de pildă, calitatea de salariat) sau o anumită situaţie.

În sprijinul acestor consideraţii teoretice pot fi invocate şi argumente de ordin legislativ şi anume dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 33/2002. Potrivit art. 2, prin certificat în sensul acestei ordonanţe se înţelege documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atestă o anumită calitate, în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia.

În alin. 2 al aceluiaşi articol se precizează că prin adeverinţa în sensul acestei ordonanţe se înţelege documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.

Certificatele şi adeverinţele se eliberează numai la cererea scrisa a persoanelor îndreptăţite ori a mandatarului acestora şi numai în situaţia în care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului le privesc în mod direct.

Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotită o condiţie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existenţa unei dispoziţii care să sancţioneze cu nulitatea lipsa formei scrise.

Uneori, legea stipulează, în mod expres, că numai lipsa anumitor menţiuni din cadrul unui act administrativ are ca efect nulitatea acestuia.

Spre exemplu, procesul-verbal de constatare a contravenţiei se face în formă scrisă şi el trebuie să cuprindă menţiunile prevăzute în art. 16 alin. l din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, Numai lipsa menţiunilor indicate expres în art. 17 atrage nulitatea procesului verbal şi anume: numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator.

Pe de altă parte, actele organelor colegiale ale administraţiei publice, vor trebui întotdeauna să îmbrace forma scrisă, chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual, dat fiind că numai aşa se poate distinge hotărârea adoptată de opiniile diverse exprimate în şedinţă.

Mai trebuie să adăugăm că în proiectul Codului de procedură administrativă, forma scrisă este înscrisă ca o regulă a elaborării actului administrativ.

Forma scrisă reprezintă numai punctul de plecare al procedurii de elaborare a actelor administrative, cel mai adesea, această procedură implică şi îndeplinirea altor forme procedurale.

1. Formele procedurale care intervin cu ocazia elaborării actelor administrative pot fi clasificate în trei categorii, şi anume, anterioare, concomitente şi posterioare emiterii actelor administrative.
2. Formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activităţi care nu produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea hotărârii producătoare de efecte juridice. Asemenea activităţi sunt: avizele, acordul, propunerile, rapoartele, sesizările şi altele. Dintre acestea, ne vom opri asupra primelor două categorii, deoarece practica administrativă se confruntă cu ele mai des.
3. a) Avizele sunt opinii pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al administraţiei publice într-o problemă sau în mai multe probleme pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză. În literatura de specialitate română şi străină, avizele se clasifică în trei categorii: avize facultative, avize consultative şi avize conforme.

• •Avizele facultative se caracterizează prin faptul că organul competent să emită un act administrativ este liber să le solicite sau nu altui organ, iar dacă le-a cerut, are posibilitatea să aprecieze dacă este sau nu cazul să se conformeze acestor opinii.
• •Avizele consultative se caracterizează prin faptul că organul administraţiei publice competent să emită un act administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar are libertatea de apreciere dacă se conformează sau nu acestora. De pildă, avizul Consiliului Legislativ are caracter consultativ şi este un aviz de specialitate.
• •Avizele conforme se caracterizează prin faptul că organul administraţiei publice competent să emită un act administrativ este obligat nu numai soi Ie ceară altui organ al administraţiei publice, dar şi să li se conformeze. In situaţia acestor avize, actul administrativ care se emite nu poate avea un conţinut contrar opiniilor cuprinse în avizul conform. Totuşi, dacă organul administraţiei publice ce a solicitat avizul nu este de acord cu conţinutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv. Un exemplu de aviz conform este cel dat de ministrul delegat pentru coordonarea autorităţilor de control pentru aprobarea Regulamentelor de organizare şi funcţionare a autorităţilor de control aflate în subordinea sau coordonarea sa. Caracterul conform al acestui aviz este precizat chiar de actul normativ care îl prevede. De asemenea, avize conforme sunt avizul de gospodărire a apelor şi avizul de amplasament, necesare executării lucrărilor care se construiesc pe ape sau care au legătură cu apele, lucrări menţionate în art. 48 al Legii Apelor nr. 107/1996. Caracterul conform al acestor avize este stabilit în art. 51 alin. l din aceeaşi lege.

Denumirea de „aviz" în cazul celui de gospodărire a apelor este impropriu folosit, pentru că, în realitate, acest aviz produce efecte juridice, pe baza lui investitorul poate fi obligat să execute anumite lucrări necesare, necuprinse în documentaţia tehnică.

Se pare că însuşi legiuitorul l-a considerat, de lege lata, un act administrativ, din moment ce a stipulat că avizele şi autorizaţiile de gospodărire a apelor, precum şi refuzul de emitere a acestora pot fi contestate potrivit Legii nr. 29/1990.

Şi în cazul avizului de amplasament, după cum se subliniază într-o părere, deşi este calificat „aviz conform", i se aplică regimul juridic al actului administrativ.

Nerespectarea unor termeni consacraţi în doctrina română şi străină, cum este şi cel de aviz, poate produce confuzii şi consecinţe nedorite nu numai de ordin teoretic, ci mai ales practic.

Avizele pot proveni de la o structură internă a organului emitent al actului administrativ (avize interne) sau de la un alt organ decât cel care urmează să emită actul juridic (avize externe).

Caracterul tot mai specializat al conducerii administrative a impus înfiinţarea şi dezvoltarea organelor cu atribuţii consultative, care au ca principală activitate emiterea avizului de specialitate. Compartimente cu caracter consultativ pot fi organizate chiar în structura autorităţii administraţiei publice emitente al actului administrativ (spre exemplu, oficiul juridic) sau pe lângă organul de conducere al autorităţii administraţiei publice.

Uneori, chiar autorităţi ale administraţiei publice de decizie pot să îndeplinească atribuţii cu caracter consultativ în anumite probleme de competenţa altui organ al administraţiei publice (spre exemplu, prefectul avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate

în judeţe şi municipiul Bucureşti).

Răspunderea membrilor organelor consultative pentru activitatea lor concretizată, în principal, în avize, nu înseamnă un amestec şi nici diminuarea atribuţiilor autorităţilor administrative de decizie.

1. b) Acordul. Noţiunea de acord a fost întrebuinţată în special legată de acordul prealabil, adică de consimţământul dat de un organ determinat de lege altui organ administrativ pentru emiterea unui act administrativ.

Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Aşadar, acordul presupune existenţa unui act administrativ al altui organ decât celui care dă acordul, fie că el urmează să fie emis, fie că el este deja emis.

Dacă legea cere pur şi simplu „acordul" unui organ al administraţiei public autoritatea competentă să emită actul are libertatea de a cere consimţământul celuilalt organ fie înainte, fie concomitent, fie posterior emiterii actului.

Emiterea acordului nu obligă autoritatea administraţiei publice să elaboreze actul administrativ condiţionat de acord, dar lipsa acordului determină nevalabilitatea actului administrativ.

Acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar, dacă se cere anularea acestuia, în litigiu, calitatea de pârât o va avea autoritatea emitentă a actului şi nu aceea care şi-a dat acordul.

În ce priveşte acordul prealabil cu toate că are unele elemente comune cu avizul conform, în sensul că ambele sunt date pe baza iniţiativei organului emitent al actului administrativ, ele se deosebesc unul de celălalt.

Astfel, s-a arătat că avizul conform nu produce el însuşi efecte juridice deşi constituie un element component al procedurii de elaborare a unui act administrativ, fără de care acesta nu este valabil, în timp ce în cazul acordului, efectul juridic este rezultatul manifestării de voinţă a mai multor organe şi nu a manifestării de voinţă a unui singur organ al administraţiei publice, cum se întâmplă când acesta este obligat să ceară avizul conform al altui organ.

Drept urmare, în aceeaşi opinie, se apreciază că acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea conduc la acte administrative complexe care se caracterizează prin faptul că, iau naştere prin două sau mai multe manifestări de voinţă, care provin de la organe diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiaşi efect juridic, formează o singură unitate juridică.

Tocmai prin această trăsătură actele administrative complexe se deosebesc de celelalte acte administrative a căror valabilitate este condiţionată de îndeplinirea unor operaţii materiale- tehnice, prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului.

Celelalte forme procedurale prealabile (propuneri, rapoarte anchete certificate etc.) sunt operaţiuni tehnico-administrative care nu produc prin ele însele efecte juridice. Spre exemplu, potrivit art. 5 din Legea nr 50/1991 republicată şi modificată, notificatul de urbanism, emis de autorităţile prevăzute în art. 4 reprezintă doar forma procedurală, un act de informare, prealabil emiterii actului administrativ propriu-zis, care este autorizaţia de construcţie

2. Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ Aceste forme se referă, pe de o parte, la cvorum, majoritatea cerută pentru adoptarea actului şi semnarea (uneori, contrasemnarea] actului, iar, pe de altă parte, motivarea acestuia.

A.Prin cvorum se înţelege numărul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie valabile. Cvorumul este obligatoriu să fie respectat deoarece dispoziţiile ce-1 reglementează sunt cuprinse în legi ordinare sau alte acte normative cărora organul vizat trebuie să li se conformeze.

BMajoritatea cerută pentru adoptarea actului se referă la numărul de voturi necesare pentru ca hotărârea să fie valabilă şi obligatorie;

Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi absolută, simplă şi calificată.

Prin majoritate absolută se înţelege adoptarea unui act administrativ cu votul majorităţii membrilor ce compun organul colegial; prin majoritate simplă se înţelege adoptarea unui act administrativ cu votul majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă; prin majoritate calificată se înţelege adoptarea unui act administrativ cu votul a două treimi (sau, eventual, a trei pătrimi) din numărul membrilor ce compun organul colegial.

Cvorumul nu se confundă cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act juridic, primul se referă la numărul de membri necesar pentru ca o autoritate administrativă să lucreze valabil, în timp ce cea de a doua priveşte numărul de membri necesar pentru ca un act administrativ să fie adoptat în mod valabil.

C.Semnarea (şi contrasemnarea pentru anumite acte normative) este reglementată în dispoziţiile legii noastre fundamentale şi în alte legi. Spre pildă, potrivit art. 108 alin. 4 din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare; ordinele prefectului care stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de specialitate se contrasemnează de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor care au fost consultaţi înainte de emiterea acestor acte administrative (art. 137 alin. 2 din Legea nr. 215/2001); hotărârile consiliului local se semnează de consilierul care conduce şedinţa, ales în condiţiile prevăzute de art. 37 şi se contrasemnează pentru legalitate de către secretar (art. 48 din Legea nr. 215/2001).

În cazul actelor administrative emise de autorităţi administrative unipersonale (spre exemplu, de primar), pentru care legea cere forma scrisă, nesemnarea reprezintă o încălcare a unei condiţii esenţiale de valabilitate.

DMotivarea. În dreptul nostru administrativ, în principiu, nu există obligaţia generală de motivare a actelor administrative.

În ce priveşte actele administrative individuale, obligaţia motivării există pentru actele administrative individuale jurisdicţionale.

În ultimul timp, o serie de acte normative prevăd obligativitatea motivării pentru anumite acte administrative individuale. De exemplu, Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, care, prin art. 13, instituie obligaţia de a indica în răspunsul trimis petiţionarului temeiul legal al soluţiei adoptate sau Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, care, prin art. 22, prevede că refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică petiţionarului.

Adeseori, în practică, autorităţile administraţiei publice îşi motivează multe din actele administrative individuale tocmai datorită avantajelor pe care le reprezintă îndeplinirea acestei forme procedurale, în special, sub aspectul controlului legalităţii acestor acte.

Conform art. 28 alin. l din Legea nr. 24/2000, proiectele de acte normative trebuie însoţite de: expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi; note de fundamentare - în cazul ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului; referate de aprobare - pentru celelalte acte normative. Motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului.

Expunerile de motive la proiectele de legi şi notele de fundamentare la ordonanţe şi

hotărâri ale Guvernului se publică împreună cu actul normativ.

Totodată, conform art. 78 din aceeaşi lege, în preambulul proiectelor de'acte normative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale se menţionează temeiul legal din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 sau, după caz, din alt act normativ pe care se bazează.

În practică, s-a constatat că unele acte normative sunt publicate fără nota de fundamentare. Pentru remedierea acestei situaţii, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 6/2003 pentru modificarea art. 31 alin. 5 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, s-a prevăzut că expunerile de motive la legi şi notele de fundamentare la ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului se publică împreună cu actul normativ în cauză sau se precizează pe Internet de către autorităţile publice emitente.

Totodată, în art. 6 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, se specifică instrumentele de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative.