Introducere. Consideraţiuni generale
Evoluţia politică a Marii Britanii oferă un exemplu clasic de trecere de la monarhia absolută la monarhia constituţională[1], astăzi Marea Britanie fiind considerată, pe drept cuvânt, una dintre ţările tipice pentru sistemul politic parlamentar[2].
Din punct de vedere istoric, poporul britanic s-a făurit din convieţuirea şi contopirea în final a saxonilor şi normanzilor. Structurile politice feudale au dominat foarte mult timp în viaţa britanică, deşi
încă de timpuriu a fost cunoscută instituţia parlamentului, având mai întâi un rol consultativ. Magna Charta - primul document al garantării drepturilor şi libertăţilor - a reprezentat, la timpul respectiv (1215), mai curând o îngrădire a drepturilor regale de către baronii care se opuneau puterii absolute, decât un act normativ constituţional cu aplicaţie generală. Multe din principiile sale s-au păstrat însă, inspirând întreaga evoluţie constituţională ulterioară a ţării. In 1689, prin adoptarea cunoscutului "Bill of Rights" au fost puse bazele monarhiei parlamentare britanice. Evoluţiile ulterioare ale sistemului politic britanic au marcat tot mai puternic afirmarea Marii Britanii ca o monarhie parlamentară. Deşi Marea Britanie se numără astăzi printre puţinele ţări care nu au o constituţie scrisă, tradiţiile democratice sunt foarte puternice, existând o puternică reacţie în această ţară împotriva oricăror lideri politici care au căutat să zdruncine cât de puţin bazele instituţiilor democratice. Pe plan constituţional sunt de menţionat mai multe momente: unirea definitivă a Scoţiei cu Anglia, sub denumirea de Regatul Unit al Marii Britanii (în 1707), devenit ulterior Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, ca şi procesul creării "Commonwealth"-ului britanic, care şi-a găsit consacrarea şi legalizarea la Westminster (în 1931), din care mai fac parte şi în prezent o serie de foste colonii britanice. Mai sunt de menţionat "Parliament Act" (din 1911 şi 1949), Representation of the People Act (din 1963), privind drepturile pairilor ş.a. Pe plan internaţional, Marea Britanie - care a jucat un rol important încă din secolul XVI - a devenit, în perioada postbelică, unul dintre cei cinci membri permanenţi ai Consiliului de Securitate şi, deşi aproape toate coloniile sale au devenit independente, ea şi-a păstrat şi continuă să exercite o considerabilă influenţă politică[3].
In ceea ce priveşte structura dreptului constituţional britanic trebuie precizat că, deşi Marea Britanie, aşa cum am arătat, nu are o constituţie scrisă[4], ea dispune totuşi de o bogată practică parlamentară, documentele clasice cu privire la garantarea drepturilor şi libertăţilor pe care le-am menţionat deja întregindu-se cu practica Parlamentului, cu actele emise de acesta în importante domenii. "Cea mai mare parte a practicii constituţionale... se întemeiază pe obiceiuri care au apărut şi au evoluat de-a lungul timpului. Principii precum imparţialitatea Speaker-ului Camerei Comunelor, responsabilitatea colectivă a Cabinetului şi responsabilitatea individuală a miniştrilor nu se întemeiază pe statute, documente sau hotărâri judiciare ci pe acceptarea unei practici generale pe parcursul anilor"[5].
Ar fi greşit să se creadă că practica judiciară nu are nici un rol în cristalizarea dreptului constituţional britanic. Dimpotrivă, ea a adus şi aduce permanent elemente noi, de natură să precizeze şi concretizeze conţinutul drepturilor constituţionale şi obligaţiile parlamentarilor. Astfel, în speţa Sheriff of Middlesex, (în 1840)[6], a fost stabilit principiul că Parlamentul are dreptul să pedepsească pe propriii săi membri pentru o încălcare a statutului lor, nici o altă autoritate judiciară nefiind competentă în asemenea cazuri. Judecătorul Stephen, în cauza Bradlaugh v. Gossett, în 1884[7], a stabilit supremaţia
parlamentului faţă de Curţi în toate problemele privind afacerile interne ale Parlamentului.
Garantarea drepturilor şi libertăţilor
Aşa cum s-a arătat la punctul precedent, primele documente privind drepturile omului au apărut în Marea Britanie, ele păstrând în felul acesta o paternitate recunoscută asupra tuturor instrumentelor adoptate în această materie pe plan european şi pe plan mondial. Magna Charta a constituit, la timpul său, o adevărată constituţie dictată de regele Ioan fără de Ţară, în virtutea înţelegerii încheiate cu nobilii şi clericii nemulţumiţi de abuzul puterii regale. Mai târziu, ideile consacrate în Magna Charta au fost concretizate şi precizate în alte documente importante, precum "Petition of Rights" (1628), "Habeas Corpus Act" (1679) şi "Bill of Rights" (1689). Spre deosebire de Magna Charta, care reglementa mai mult relaţiile dintre monarhie, nobilii feudali şi clerici, căutând să îngrădească puterea regală, "Petiţia drepturilor" - impusă regelui Carol I de către Parlament - are un caracter mai larg, pentru prima dată subiect al drepturilor apărând "omul liber", de unde concluzia că acest document se adresează unei categorii foarte largi de supuşi ai regelui. Printre marile idei pe care le conţine "Petiţia drepturilor" sunt de remarcat următoarele: omul liber nu poate fi obligat la impozite fără consimţământul Parlamentului; omul liber nu poate fi citat fără un temei legal; soldaţii şi marinarii nu pot pătrunde în case particulare; în timp de pace, soldaţii şi marinarii nu pot fi pedepsiţi. Datorită caracterului său, "Habeas Corpus Act" este apreciat de specialiştii în Drept Constituţional ca fiind "a doua constituţie britanică" după Magna Charta. Acest document a fost emis pentru a pune capăt încălcărilor masive ale libertăţilor personale efectuate de puterea regală absolutistă. Potrivit acestui document, orice deţinut avea dreptul să pretindă să i se comunice imediat decizia de arestare şi să obţină punerea sa în libertate pe cauţiune. Pentru anumite cazuri grave se prevedea căjudecata urmează să aibă loc în prima sesiune a Curţii cu Juri. În cazul în care deţinutul nu ar fi fost pus sub acuzare şi nici condamnat, nici în timpul celei de a doua sesiuni a Curţii cu Juri, el trebuia să fie pus în mod obligatoriu în libertate. "Habeas Corpus Act" prevedea sancţiuni pentru funcţionarii justiţiei care nu respectau regulile procedurale ce priveau garanţiile libertăţii persoanei.
Prin caracterul lor novator şi bogatul conţinut de idei, documentele britanice au premers de fapt acţiunile revoluţionare democratice care s-au soldat cu răsturnarea absolutismului, cu proclamarea ideii drepturilor şi libertăţilor omului în alte ţări, în primul rând în Franţa, unde tradiţiile liberale britanice şi ideile iluministe au determinat adoptarea cunoscutelor documente privind drepturile omului şi cetăţeanului, care aveau să fundamenteze modelul respectului pentru drepturi şi libertăţi în toate ţările democratice.
Parlamentul. Camera lorzilor şi Camera comunelor
Parlamentul britanic are o îndelungată tradiţie, deşi la început atribuţiile sale au fost în mod precumpănitor de ordin consultativ. Istoria Marii Britanii atestă faptul că încă din timpurile cele mai vechi regii saxoni aveau obiceiul să se consulte în probleme importante cu "oameni înţelepţi". Sunt cunoscute "marile consilii" care îi asistau pe regii normanzi în soluţionarea unor importante probleme de stat[8]. Constituirea Camerei comunelor a reprezentat consecinţa unei evoluţii istorice, legate în special de imperativul soluţionării constructive, dar şi democratice, în consonanţă cu interesele naţiunii, a problemelor legate de taxe şi impozite. Cererile unor monarhi în legătură cu strângerea de fonduri pentru purtarea unor războaie trebuiau să fie discutate în cadrul consiliului. La jumătatea secolului al XIV-lea începe să se practice cu regularitate alegerea reprezentanţilor, deşi Marele Consiliu nu constituia un parlament în sensul modern. Cu toate acestea, consiliul îşi pierdea tot mai mult caracterul său feudal, căpătând un adevărat caracter naţional reprezentativ, incluzând în componenţa sa nu numai reprezentanţii clerului, nobilii, dar şi "comunii", adică, după expresia lui F.W.Maitland, "aceia care se roagă, aceia care luptă şi aceia care muncesc"[9]. Această din urmă clasă sau categorie socială a dat şi denumirea ulterioară a "comunelor" sau Camerei comunelor, organism legislativ având misiunea să se ocupe de cele mai importante probleme ale ţării şi în primul rând de cele financiare. "Camera comunelor, ca o cameră separată, îşi trage originea din întrunirile neoficiale ale cavalerilor şi orăşenilor, care discutau neliniştiţi cu uşile închise despre ce răspuns colectiv aveau să dea vreunei întrebări sau cereri dificile cu care fuseseră confruntaţi de puterile mai înalte. Erau atât de grijulii să nu lase vreun raport despre aceste proceduri, încât nu ştim nimic despre organizarea internă a acestei vechi Camere a comunelor "[10].
Din anul 1376, "comunele" au început să-şi aleagă Speaker-ul pentru a prezenta petiţiile lor şi pentru a elabora răspunsurile către rege şi către lorzi.
Cu timpul, puterile Parlamentului s-au întărit. In 1399, regele Richard al II-lea a fost destituit de către Parlament. Anumiţi monarhi au căutat însă să diminueze ori să minimalizeze puterile Parlamentului, ignorând regula nescrisă care se afirma cu privire la cerinţa de a se obţine în toate cazurile aprobarea Parlamentului pentru taxe şi impozite. Aşa, de pildă, Henric al VII-lea, din dinastia Tudorilor[11], în 24 de ani de domnie a convocat Parlamentul numai de şapte ori. Alţi monarhi au considerat însă necesar Parlamentul pentru a ratifica măsurile luate de ei. Henric al VIII-lea s-a folosit de Parlament pentru a anula căsătoria sa cu Caterina de Aragon, în 1533, şi pentru a se proclama el însuşi ca şef suprem al bisericii anglicane, în 1534. Regina Elisabeta a întreţinut relaţii constructive cu Parlamentul, deşi au fost înregistrate şi anumite fricţiuni între Regină şi conducătorii parlamentului. Regii din dinastia Stuarţilor sau arătat cei mai flexibili în raporturile cu parlamentul. Au existat şi încercări de a supune parlamentul puterii regale în timpul lui James I, dar acestea s-au soldat cu un eşec. In 1688 James al II-lea, ca şi tatăl său înainte, a fost detronat de către Parlament.
Cu timpul, relaţiile dintre puterea regală şi Parlament s-au normalizat, puterea Parlamentului nemaiputând fi contestată de diferiţii monarhi care s-au succedat la conducerea ţării. O importantă reformă a avut loc în anul 1823. Această reformă a extins sistemul de partide de la Parlament la întreaga ţară, legându-l de sistemul Cabinetului de guvernare. Totodată a fost instituţionalizată existenţa opoziţiei, care trebuia să-şi asume o serie de funcţii tradiţionale ale Parlamentului, au fost clarificate relaţiile între Camera comunelor şi Camera lorzilor, modificându-se în acelaşi timp procedura parlamentară pentru a se asigura o guvernare efectivă şi a se economisi timpul pentru rezolvarea problemelor de stat.
- Camera lorzilor
Originea acestui forum se găseşte în divizarea Parlamentului britanic originar, ca urmare a afirmării "comunelor", ce grupau toate categoriile sociale. Camera lorzilor cuprindea pe acei nobili care beneficiau de titluri nobiliare recunoscute sau concedate contra unor sume de bani de către monarhii britanici (barons by writ or fee). Intr-o anumită perioadă, rolul său a descrescut şi ca urmare a reducerii numărului "pairilor", sau al "egalilor" (a nobililor care se bucurau de titluri juridice tradiţionale recunoscute, care îi făceau să aibă obârşia aproape la fel de veche ca şi monarhul însuşi). Pe de altă parte, şi anumiţi monarhi au contribuit la scăderea rolului Camerei lorzilor, preferând să folosească în soluţionarea afacerilor curente "consiliul secret". Ca urmare a restaurării monarhiei, în anul 1660 Camera lorzilor s-a reînfiinţat de facto. În secolul al XVIII-lea se menţine însă un oarecare echilibru între cele două Camere. Prin actul de reformă din 1932, Camera lorzilor slăbeşte ca influenţă prin aceea că, urmare acordării dreptului de vot clasei mijlocii şi a restrângerii puterii regale de a numi noi pairi, rolul acestui organism se diminuează. De altfel, lorzii s-au opus şi reformelor din 1867, fapt ce a făcut ca relaţiile dintre Camera lorzilor şi Camera comunelor să cunoască momente de încordare.
În legătură cu Camera lorzilor se mai cuvine a fi menţionate Actul parlamentar din 1911, care consacra competenţa Camerei lorzilor de a se pronunţa şi în problemele taxelor şi impozitelor, precum şi Actul parlamentar din 1949, care a adus unele modificări[12] celui din 1911, reducând intervalul dintre sesiuni cu privire la lectura legilor financiare.
În ceea ce priveşte atribuţiile Camerei lorzilor trebuie precizat că acestea sunt în primul rând de ordin legislativ. Camera lorzilor poate adopta singură anumite acte, dar are şi competenţa de a acţiona în cazul revizuirii unor anumite legi. Ea perfectează şi definitivează de fapt anumite proiecte care nu şi-au putut găsi soluţionarea în dezbaterile Camerei comunelor, contribuind astfel la împlinirea procesului legislativ. În afară de aceste atribuţii, Camera lorzilor are şi dreptul de a dezbate, în mod independent, anumite probleme importante. Deşi în literatura de specialitate din Marea Britanie s-au exprimat critici la adresa Camerei lorzilor[13], opinându-se că aceasta cuprinde mai ales persoane care beneficiază de titluri nobiliare ereditare, episcopi şi prea puţine persoane din rândul administraţiei, educaţiei, forţelor armate, care ar fi fost înnobilate, ea constituie totuşi un element de echilibru, ponderând influenţa guvernului asupra Camerei comunelor prin intermediul sistemului bipartid. În ceea ce priveşte proiectul de reformă, în legătură cu acest corp parlamentar, Partidul Conservator şi-a manifestat întotdeauna rezerva faţă de ideea introducerii unor inovaţii, în timp ce Partidul Laburist s-a pronunţat pentru schimbări. Deşi Regina, într-un mesaj din iunie 1967, a preconizat o serie de măsuri vizând printre altele eliminarea bazei ereditare a Camerei lorzilor, o asemenea schimbare structurală s-a produs treptat. O lege din 1968 a precizat că numai o parte din membrii Camerei lorzilor (circa 2 30) numiţi pe viaţă de catre Regină, cu avizul primului ministru, au dreptul de vot. Ceilalţi membri ai Camerei lorzilor (nedesemnaţi de Regină şi beneficiind numai de ascendenţa lor ereditară) fără a beneficia de vot, şi-au menţinut dreptul de a participa la şedinţe şi de a lua cuvântul la dezbateri. Ca urmare a reformei, succesorii actualilor pairi ereditari nu vor avea dreptul de a participa la lucrările Camerei lorzilor şi ei vor fi înlocuiţi treptat, în viitor, de reprezentanţi ai profesiilor, oameni de ştiinţă, industriaşi, conducători ai sindicatelor, foşti parlamentari care, chiar dacă nu ar putea să participe cu regularitate la şedinţele Camerei lorzilor, ar fi în măsură să aducă anumite contribuţii, din timp în timp. În ceea ce priveşte puterile Camerei lorzilor, se preconizează ca aceasta, reformată şi consolidată cu elemente noi, să fie competentă să amâne un proiect de lege ordinară, pe timp de şase luni din momentul dezacordului între cele două Camere. Această din urmă propunere a suscitat şi suscită încă opoziţia Partidului Laburist, care doreşte ca hotărârile de bază să rămână în mâinile reprezentanţilor aleşi ai poporului, considerând că ar fi nedemocratic ca să poată fi modificat în altă parte ceva care s-a stabilit prin alegeri. Conservatorii opinează, la rândul lor, că pentru a desfăşura o activitate eficientă, Camera lorzilor trebuie să dispună de mai multe atribuţii.
După venirea la putere a Partidului laburist, în 1997, au fost reluate propunerile de modernizare a Camerei lorzilor. La 3 februarie 1999, Camera comunelor a aprobat proiectul propus de premierul Tony Blair, cu 381 voturi pentru şi 135 împotriva, la cea de a doua lectură. Proiectul urma să elimine din scena parlamentară 759 de marchizi, duci, conţi, viconti şi baroni, care reprezentau până atunci două treimi din cei 1.295 membri ai Camerei lorzilor.
Cu prilejul primei lecturi a proiectului de reformă în Camera Lorzilor, la 17 martie 1999, s-a propus alegerea a 75 pairi ereditari de către propriile lor partide, propunere acceptată şi ea de Regină.
Concomitent cu dezbaterea proiectului în cele două Camere a fost constituită şi o Comisie regală, prezidată de lordul Wakeham, având misiunea de a elabora un raport în legătură cu rolul şi atribuţiile celei de a doua Camere. Comisia regală şi-a prezentat raportul la 20 ianuarie 1999, sugerând în esenţă un număr de membri ai Camerei Lorzilor între 65-195, precum şi puţine schimbări în atribuţiile lor
legislative[14].
După realegerea lui Tony Blair, acesta şi-a manifestat dorinţa de a desăvârşi reforma începută. Ca urmare a reducerilor operate, Camera Lorzilor cuprinde în prezent 91 pairi ereditari, 592 pairi pe viaţă (aleşi), 2 arhiepiscopi şi 24 episcopi aparţinând bisericii anglicane, ceea ce însumează un număr total de 709 membri ai Camerei Lorzilor[15].
In prezent, Camera Lorzilor cuprinde 721 membri, dintre care 92 pairi ereditari, 603 pairi pe viaţă, 26 de arhiepiscpi şi episcopi.
- Camera comunelor
Deşi principiul reprezentării a acţionat în Marea Britanie de mai bine de 700 de ani, sufragiul universal pentru adulţi a fost instituit numai cu 30 de ani în urmă. Cu toate acestea, este de semnalat că o propunere cu privire la sufragiul tuturor adulţilor a fost înaintată de colonelul Rainsborough, în 1647, dar respinsă de Cromwell. Prima Cameră a comunelor din timpul lui Henric al VIII-lea se compunea din 298 membri. Numărul acestora ajunsese în 1830 la 637. Ca urmare a lui "Reform Act" din 1832, s-a stabilit un sistem de vot care permitea de fapt exercitarea drepturilor electorale de către 5% din adulţi. "Reform Act" din 1867 a diminuat multe dintre condiţiile prohibitive pentru exercitarea drepturilor elecotrale. Reforme subsecvente au fost efectuate în 1868 şi 1884. în 1918 a fost recunoscut dreptul de vot al femeilor, dar cu anumite limitări. In Marea Britanie, abia în 1928 femeilor li s-a recunoscut egalitatea deplină de a vota, la fel ca şi bărbaţii. Ideea votului cu adevărat universal a fost recunoscută însă, de fapt, abia în 1948.
In prezent, în Marea Britanie au dreptul de vot toţi cetăţenii care au domiciliul în circumscripţia electorală respectivă la data înscrierii lor în listele electorale. Dreptul de vot nu este recunoscut persoanelor deţinute şi alienaţilor mintali. In Marea Britanie listele electorale sunt stabilite potrivit unui chestionar adresat fiecărei familii şi puse la punct în fiecare an în luna octombrie. Inscrierea în listele electorale are loc automat, potrivit chestionarelor. Nu există restricţii pentru a fi ales în Camera comunelor. Cu toate acestea, nu pot fi aleşi funcţionarii publici, membrii forţelor armate, judecătorii, ecleziasticii romano-catolici şi anglicani, membrii poliţiei şi titularii unor alte funcţii oficiale. Pentru motive diferite, nu pot fi aleşi faliţii care nu au fost încă reabilitaţi[16]. Numărul circumscripţiilor electorale este stabilit de către Parlament, iar limitele lor sunt trasate în raport de numărul locuitorilor, fiind revizuite la un interval de 10 sau 15 ani.
Ca urmare a alegerilor din 5 mai 2005, Partidul Laburist deţine 355 locuri în Camera Comunelor, Partidul Conservator 198, Partidul Liberal Democrat 62, Partidul Democrat Unionist 9, Partidul Naţional Scoţian 6, Sinn Fein 5, celelalte locuri revenind altor partide. Dintre noii aleşi 518 sunt bărbaţi şi 128 femei.
Pentru Camera comunelor alegerile se fac direct, prin vot secret, pe baza unui scrutin uninominal, cu majoritate simplă, care nu este însă obligatorie. Numărul locurilor în Camera comunelor este de 659, număr care coincide cu numărul circumscripţiilor electorale[17], în fiecare circumscrpitie fiind ales un singur deputat. Sistemul electoral britanic permite votul prin procură şi votul prin corespondenţă.
Votul prin procură este permis funcţionarilor în străinătate, iar votul prin corespondenţă este facilitat persoanelor care datorită unui handicap fizic, imposibilităţii de a se prezenta la biroul de vot, sau serviciului, nu se pot prezenta personal pentru a-şi exercita dreptul electoral. Atât în cazul votului prin procură, cât şi în cazul votului prin corespondenţă, este necesar să se adreseze o cerere către responsabilul Registrului electoral. Membrii Camerei comunelor beneficiază de imunitate parlamentară în legătură cu activităţile exercitate în Parlament. Imunitatea se referă numai la procesele civile, nu şi la cauzele penale. Imunitatea este valabilă pe toată durata sesiunii şi 40 de zile înainte şi după terminarea ei[18]. Ridicarea imunităţii deputaţilor britanici nu se poate face decât prin lege.
În timp ce membrii Camerei lorzilor nu beneficiază de nici o indemnizaţie, membrii Camerei comunelor au o indemnizaţie anuală de 11.250 de dolari, la care se adaugă indemnizaţii pentru restituirea cheltuielilor de deplasare, de secretariat, de transport. Membrii Camerei comunelor depun 5% din indemnizaţia lor unei case de pensii. Foştii membri ai Parlamentului, care au 4 ani de serviciu şi vârsta de
- de ani, au dreptul la o pensie ce reprezintă 1/60 din indemnizaţia lor pe an de serviciu. Se prevede o pensie pentru familiile membrilor Camerei comunelor decedaţi. În schimb, membrii Camerei lorzilor nu beneficiază de pensii.
Membrii Camerei comunelor se bucură de gratuitatea convorbirilor telefonice oficiale, de scutirea de timbru pentru corespondenţa oficială, de permise generale de transport clasa I-a pe calea ferată, liniile aeriene sau navale, de un permis de călătorie pentru 10 călătorii clasa I-a pentru soţii lor, ca şi de o alocaţie kilometrică pentru folosirea maşinii personale în deplasările de serviciu. Cheltuielile anuale ale Camerei comunelor nu depăşesc 1.300.000 dolari.
Ca urmare a alegerilor legislative ce au avut loc la 7 iunie 2001, partidul laburist şi premierul Tony Blair şi-au consolidat poziţia în sistemul politic britanic. Din cele 659 locuri în Camera Comunelor, 414 au revenit partidului laburist, în timp ce conservatorii au obţinut 167 iar Partidul Liberal-Democrat 52 mandate, situaţie considerată de observatorii politici ca o ameninţare la adresa funcţionării sistemului bipartid. De menţionat este şi faptul că în actuala Cameră a Comunelor sunt 118 femei faţă de 541 bărbaţi, procent net favorabil faţă de alte ţări.
Parlamentul este convocat în fiecare an de către Regină, fiecare sesiune durând de regulă un an. Numărul de zile consacrate şedinţelor plenare este de 167 pentru Camera comunelor şi de 112 pentru Camera lorzilor. În cadrul Camerei comunelor sunt constituite comisii pe probleme. Lucrările Camerei comunelor sunt conduse de "Speaker"-ul acesteia, care primeşte o indemnizaţie specială. Secretariatul Camerei comunelor este condus de un grefier, care este subordonat "Speaker"-ului. Ordinea de zi a şedinţelor Camerei comunelor este stabilită de comun acord cu guvernul şi cu consultarea principalului partid de opoziţie. Membrii Camerei comunelor care doresc să ia cuvântul trebuie să atragă atenţia "speaker"-ului (catch the speaker's eye) de la locul în care se găsesc în sala de şedinţe, dar ei pot să-l informeze din timp în legătură cu dorinţa lor de a lua cuvântul asupra unei probleme sau alteia. Nici un membru al Camerei comunelor nu poate să intervină în dezbateri mai mult decât o singură dată asupra aceleiaşi probleme, afară de cazul când este autorul unei moţiuni ori când ia cuvântul cu aprobarea Camerei. În comisii nu se aplică această limitare.
Pentru a curma dezbaterile inutile, sistemul parlamentar britanic cunoaşte posibilitatea sistării discuţiilor urmată de trecerea directă la votare ("closure" procedure), reţinerea selectivă a unor anumite amendamente ("kangaroo" closures) sau închiderea "Kangur" a dezbaterilor, precum şi fixarea unor
limite determinate de timp pentru discutarea unor probleme ("guillotine" devices).
Practica legislativă britanică recunoaşte anumite sancţiuni care se pot aplica membrilor Camerei comunelor. Aşa, de pildă, "speaker"-ul poate aplica trei sancţiuni: chemare la ordine, ridicarea cuvântului sau îndepărtarea din sala de şedinţe. Camera comunelor, în plenul său, poate aplica drept sancţiuni desemnarea pe numele de familie (naming) şi excluderea din Cameră.
Hotărârile se iau întotdeauna cu majoritatea simplă a voturilor exprimate. Dezbaterile sunt publice, editându-se dări de seamă, procese-verbale şi o colecţie anuală a hotărârilor Camerei.
În Camera comunelor există nouă comisii. În afară de acestea, există şi comisii speciale (select), sesionale (sessional select), "standing" (adhoc) şi mixte. Şedinţele comisiilor sunt publice, ele putând delibera şi adopta hotărâri, în toate situaţiile cu participarea unei treimi din membrii lor. Ziariştii au acces la o galerie a presei, precum şi în majoritatea saloanelor şi culoarelor. Ei au dreptul să participe la şedinţele plenare, cât şi la şedinţele comisiilor, dacă acestea sunt publice. Acreditarea ziariştilor şi autorizarea accesului lor în sala de şedinţe se face de către un funcţionar special însărcinat cu securitatea parlamentului (serjeant-at-arms). Transmisia dezbaterilor parlamentare la radio sau televiziune nu este uzitată.
În ce priveşte funcţia legislativă menţionăm că, în toate cazurile, proiectele de legi fiscale şi anumite alte legi în materie financiară trebuie să fie depuse mai întâi în Camera comunelor. Camera lorzilor nu poate nici să întârzie proiectele de legi în materie financiară (money bills), nici să împiedice adoptarea altor proiecte (afară de cazul când este vorba de un proiect ce are în vedere prelungirea duratei maximale a parlamentului) pe care Camera comunelor le-a votat în cursul a două sesiuni consecutive. Proiectele introduse în cea de a doua Cameră sunt retrimise după votare celei dintâi, care poate să le accepte, să le refuze sau să propună altele. Naveta între cele două Camere continuă până ce intervine un acord. Dacă acesta nu intervine înainte de sfârşitul sesiunii, proiectul de lege eşuează (afară de proiectele de legi în materie financiară).
În Marea Britanie, iniţiativa legislativă aparţine parlamentarilor, guvernului, colectivităţilor locale, companiilor create printr-o lege, societăţilor private şi particularilor. Se cunosc însă anumite limitări la dreptul de iniţiativă legislativă. Astfel, nu se pot face propuneri de legi cu privire la creşterea cheltuielilor publice sau a impozitelor în domeniile care aduc atingere intereselor sau avantajelor unor persoane (private bills). În ce priveşte iniţiativa parlamentarilor, aceasta se materializează printr-o propunere formulată de un parlamentar, care trebuie să fie sprijinită de cel puţin 11 co-semnatari. La începutul sesiunii, 20 de propuneri care trebuie examinate cu prioritate sunt selectate prin tragere la sorţi. În Camera comunelor, douăsprezece zile de vineri în fiecare sesiune sunt rezervate propunerilor de legi.
Procedura legislativă cuprinde, în sistemul britanic, mai multe etape: 1) moţiunea, solicitând aprobarea de a prezenta un proiect sau o propunere de lege; 2) prezentarea şi prima lectură a acestuia, de principiu; 3) a doua lectură; discutarea principiilor generale; depunerea de amendamente care pot să repună textul în discuţie; 4) examinarea în comisii, pe articole, şi formularea de amendamente. Osebit de acestea, trebuie menţionată faza aşa numită a "raportului" (afară de cazul în care textul nu a fost deja amendat în cadrul comisiilor) şi depunerea de noi amendamente, a treia lectură a legii şi adoptarea sa. Urmează transmiterea către cealaltă Cameră, unde aceleaşi faze sunt reluate şi apoi, mai multe consultări între Camere, până când se realizează un acord asupra unui text unic. În final, legea devine obligatorie prin sancţionarea de către Regină şi publicarea textului legii. În teorie, Regina poate să refuze să sancţioneze o lege, dar în practică refuzul de a sancţiona o lege nu s-a mai produs de 250 de ani. Votarea bugetului se face în Camera comunelor. Camera lorzilor nu poate să amendeze proiectele de legi cu caracter financiar, nici să le întârzie cu peste 30 de zile.
Regina poate să dizolve Camera comunelor, la cererea primului ministru; în schimb Camera lorzilor nu poate fi niciodată dizolvată. Mandatul Parlamentului poate să fie prelungit printr-o lege, dar el nu se
poate autodizolva.
Guvernul poate încheia şi ratifica tratate internaţionale fără aprobarea Parlamentului, deşi textul tratatelor trebuie să fie supus în mod formal Parlamentului. Teoretic, rolul Parlamentului în materie de probleme externe nu este limitat, dar în mod tradiţional el va exercita un rol predominant în problemele de afaceri externe. Tratatele încheiate de către Guvern sunt depuse Parlamentului pentru informare. In cazul în care un tratat modifică legislaţia existentă sau comportă consecinţe de ordin financiar, modificările trebuie să fie adoptate prin lege.
- Rolul partidelor
In viaţa politică britanică partidele au un rol foarte important, deşi modalităţile lor de acţiune, în special pe plan parlamentar, sunt diferite de cele cunoscute în celelalte ţări. In Anglia, partidele politice îşi au originea în timpul domniei lui Carol al II-lea, deşi şi mai înainte existaseră anumite deosebiri în cadrul Parlamentului între cei care preferau o singură biserică naţională, instituţionalizată, şi cei care atacau biserica naţională instituită, datorită mai ales unor afinităţi cu catolicismul roman. Cu toate acestea, ambele grupări susţineau suveranitatea Parlamentului faţă de pretenţia religiei de a-şi trage legitimitatea dintr-un drept divin. După recunoaşterea suveranităţii Parlamentului a apărut diviziunea între "conservatori" (tories) şi "liberali" (whigs). Conservatorii au fost acuzaţi de a avea legături secrete cu biserica catolică. Ei se opuseseră deschis, în 1678, unui proiect de lege care viza excluderea lui James al II-lea de la tronul Angliei. Distincţia între partide se referea însă nu numai la motive religioase, dar şi la modalităţile diferitelor grupuri parlamentare de a acţiona. Pe atunci, în fapt, nici nu existau distincţii clare între liberali şi conservatori în toate problemele, şi nici forme de organizare a partidelor pe deplin stabilite. Partidele existau numai în Parlament; ele nu aveau o bază teritorială şi nici nu se bucurau de o extindere la nivelul întregii ţări.
Odată cu extinderea partidelor la nivelul ţării s-au cristalizat mai bine şi diferenţele între partide şi programele lor politice. Dezvoltarea presei şi a mijloacelor de comunicaţie a sporit interesul pentru politică. Asociaţiile care s-au dezvoltat în diferite regiuni ale Marii Britanii s-au transformat mai târziu în asociaţii locale ale partidelor. S-a constituit, astfel, Uniunea Asociaţiilor naţionale conservatoare şi constituţionale, în 1867, şi Federaţia Naţională Liberală, în 1877. Concomitent au apărut lideri de partid care depindeau mai mult de loialităţile personale decât de principii politice şi programe. Lideri ca Gladstone şi Disraeli au iniţiat campanii electorale proprii în care îşi explicau opţiunile politice. Partidul Liberal îşi are originile în creşterea numărului sindicatelor şi organizaţiilor socialiste. Premergătoarele acestui partid au fost Federaţia social-democrată (1881), Societatea fabienilor (1883) şi Partidul independent al muncii (1893), denumirea de partid laburist fiind adoptată la un congres ce a avut loc în 1906. In 1918 partidul laburist a fost transformat dintr-o federaţie de societăţi afiliate, într-o organizaţie naţională cu propriile sale ramuri.
"Sistemul celor două partide, întrerupt prin apariţia, în ultima parte a secolului al XlX-lea, a Partidului Laburist, s-a reconstituit în mod lent prin descreşterea progresivă, în special în cursul unei perioade cuprinse între cele două războaie mondiale, care a fost o perioadă de tripartidism, a influenţei unuia dintre partidele în prezenţă". Acest fapt se explică, potrivit
analiştilor, datorită sistemului electoral britanic majoritar cu un singur tur de scrutin şi elementului, deja subliniat, al sprijinului sindicatelor[19].
Fiecare dintre cele două principale partide sunt interesate mai ales să câştige alegerile,
preocupându-se în mod prioritar de campaniile electorale şi apoi de promovarea propriului program pe calea activităţii parlamentare. Între ele există deosebiri în ce priveşte organizarea, datorate mai ales faptului că Partidul Conservator s-a format odată cu parlamentul, în timp ce Partidul Laburist cuprindea iniţial grupuri de presiune extraparlamentare ce aveau drept scop să obţină o reprezentare parlamentară. Cea mai mare dificultate pentru partide este să-şi asigure sprijinul ţării fără a sacrifica flexibilitatea acţiunilor lor în cadrul Parlamentului. Partidele cuprind de regulă trei mari structuri: nivelul organizaţiilor, nivelul conducerii şi nivelul parlamentar. În ambele partide un rol foarte important îl ocupă liderul care, în condiţiile în care partidul respectiv reuşeşte în alegeri, devine automat şi primul ministru al Marii Britanii.
Instituţia "liderului politic" sau a "liderului naţional" (această din urmă formulare fiind improprie) este de origine britanică, neavându-şi corespondentul în alte sisteme constituţionale. Din examinarea unei sinteze elaborată de Uniunea Parlamentară rezultă că următoarele ţări cunosc instituţia liderului politic, existând obligaţia desemnării automate ca şef al guvernului a conducătorului formaţiunii majoritare: Australia, Bangladesh, Canada, Fiji, India, Malaesia, Noua Zeelandă, Republica Sud Africană, Sri Lanka. În Norvegia şi Austria, fără a exista instituţia liderului politic, există obligaţia desemnării automate ca prim ministru a şefului partidului majoritar.
În ţările care aplică sistemul de drept britanic este recunoscută şi legiferată o anumită polarizare a forţelor "guvern" şi "opoziţie", conducătorul opoziţiei fiind retribuit cu o diurnă fixă, având un statut oficial şi trebuind să fie consultat în anumite probleme. El este şeful "cabinetului fantomă" (contra- guvern) care, în situaţia succesului în alegeri al partidului său, devine guvern al ţării.
Liderul Partidului Conservator este ales, cu începere din 1965, de către reuniunea deputaţilor conservatori. El trebuie să întrunească 15% mai mult din voturi decât contracandidatul său cel mai apropiat. În iulie 1965, când Alec Douglas-Home s-a retras din funcţia de lider al Partidului Conservator, acest post s-a disputat între Edward Heath, Reginald Maulding şi Enoch Powell, care au întrunit respectiv 150, 133 şi 15 voturi. În consecinţă, s-a recurs la o nouă votare pe care a câştigat-o Heath, contracandidaţii săi retrăgându-se.
Dispunând de largi prerogative, liderul are dreptul să desemneze pe preşedintele partidului (care conduce oficiul central), să stabilească programul partidului şi politica sa în problemele curente. Liderul Partidului Conservator se găseşte într-o poziţie politică mai puternică decât liderul Partidului Laburist, care trebuie să fie confirmat anual de către parlamentarii care fac parte din acest partid. Structura Partidului Conservator cuprinde mai multe organisme, printre care un rol esenţial îl ocupă Adunarea parlamentară conservatoare, înfiinţată în octombrie 1922, cunoscută sub denumirea de "Comitetul 1922". Această Adunare a deputaţilor conservatori are un rol foarte important în viaţa partidului. Deşi liderul Partidului Conservator, odată ales, dispune de o foarte largă autonomie în exercitarea funcţiilor sale, au existat cazuri în care "Comitetul 1922", sub presiunea masei membrilor partidului, a provocat căderea unor lideri, ca de pildă Austen Chamberlain în 1922, Neville Chamberlain în 1940, Alec Douglas-Home în 1965 ş.a.
În Partidul Conservator britanic disciplina parlamentară este asigurată prin aşa numiţii "Whips" (termen intraductibil, care desemnează mai curând un "hăitaş" în cursul vânătorii sau, eventual, un "chestor" parlamentar, în accepţiunea noastră de astăzi, deşi atribuţiile nu se suprapun). Aceştia sunt conduşi de un "Chief Whip" şi au dreptul de a propune sancţiuni împotriva membrilor Partidului Conservator care se îndepărtează de la disciplina parlamentară. Asemenea sancţiuni s-au aplicat în timpul guvernării lui Margaret Thatcher unor deputaţi care au adoptat atitudini critice la adresa guvernului conservator sau au votat cu partidul advers.
În ceea ce priveşte Partidul Laburist, trebuie menţionat că aici atribuţiile liderului sunt ceva mai reduse şi nu există un sistem atât de ferm de asigurare a menţinerii unităţii grupului parlamentar ca în cazul conservatorilor. Cu toate acestea, Tony Blair a reuşit - datorită succesului obţinut în două alegeri consecutive - să dobândească o puternică autoritate în propriul său partid şi pe plan internaţional.
În legătură cu deosebirile politice între cele două partide se cuvine a fi subliniat faptul că Partidul conservator susţine îndeosebi autonomia organizaţiilor sale locale. Consiliul central este compus din lider, conducători ai partidului, parlamentari, reprezentanţi ai formaţiunilor locale, însumând astfel peste 5.500 persoane. El este însă prea mare pentru a adopta decizii şi, practic, activitatea partidului este condusă de Comitetul executiv al Uniunii Naţionale, care cuprinde 150 de membri, în frunte cu liderul. Acesta are - cum s-a arătat - un rol foarte important în conducerea activităţii politice. Partidul organizează conferinţe anuale la care participă membrii conferinţei naţionale şi reprezentanţi ai agenţiilor constituite pe plan local.
Partidul laburist a reprezentat, până în anul 1918, aşa cum s-a arătat, o federaţie cuprinzând mai multe organizaţii şi uniuni afiliate. În prezent, organele sale sunt Conferinţa anuală a partidului, la care participă circa 1.000 de delegaţi aleşi de organizaţiile afiliate, Comitetul executiv naţional, compus din 28 membri, liderul ales pe un an.
În legătură cu rolul partidelor[20] în viaţa societăţii britanice este cunoscut că ele îndeplinesc mai multe funcţii: organizează opinia publică, o educă, asigură o legătură politică între Parlament şi ţară, dau stabilitate şi coeziune Parlamentului, conferă consistenţă Guvernului, promovează stabilitatea guvernării şi asigură cele mai efective mijloace ale schimbării guvernelor. Au fost subliniate în literatura de specialitate şi unele dezavantaje ale sistemului celor două partide. Aşa, de pildă, s-a arătat că prin acest sistem s-a ajuns de fapt la eliminarea completă din Camera comunelor a "independenţilor", adică a parlamentarilor care nu doresc să se afilieze în mod formal nici unui partid. Acestei susţineri i sa răspuns că adesea "critica guvernului este mult mai eficientă prin intermediul unei opoziţii organizate pe baze de partid, decât printr-un număr de independenţi care nu sunt legaţi între ei"[21]. O altă critică ce s-a adus în literatura britanică de specialitate este şi aceea că sistemul celor două partide ar fi de natură să suprime individualitatea parlamentarilor, incluşi într-o formaţiune politică sau alta. S-a mai susţinut că datorită sistemului de partide, anumite probleme care nu interesează direct partidele politice riscă să fie neglijate, ca de pildă reforma legii căsătoriei, legile privind respectul zilei de duminică, regulamentele privind jocurile de noroc - pe care parlamentarii independenţi ar fi putut să le pună în discuţie şi să le promoveze cu mai multă eficienţă decât parlamentarii aparţinând unor anumite partide. S-a susţinut, de asemenea, că întărirea partidelor ar putea avea o ascendenţă a acestora asupra guvernelor conduse de partidele respective, imprimându-le un oarecare automatism în luarea hotărârilor. Un asemenea pericol nu există însă în Marea Britanie. Astfel, în 1945, când Harold Laski, preşedintele Comitetului naţional executiv al partidului laburist, a încercat să schiţeze anumite puncte pe care domnul Attlee urma să le promoveze în activitatea guvernamentală, el a fost refuzat. Cu toate acestea, în Australia, Partidul Muncii (mai exact conducerea acestuia) a avut o influenţă foarte mare în desemnarea cabinetului laburist.
Persistenţa sistemului celor două partide în Marea Britanie, în pofida acestor critici, se datoreşte faptului că un asemenea sistem se dovedeşte a fi cel mai potrivit pentru societatea britanică. Scopul fiecărei alegeri generale este de a confirma sau de a schimba guvernul. "Aceasta este forma de democraţie pe care englezii o preferă pentru că ea le permite să exercite deplina suveranitate la fiecare cinci ani, chiar dacă compunerea legislaturii nu poate să reflecte în mod precis diferitele lor puncte de vedere"[22]. Disputa politică se polarizează în felul acesta în competiţia celor doi mari actori - guvernul şi opoziţia -, partidele mici neavând şanse şi fiind obligate, în final, să se ralieze uneia sau alteia din cele două părţi.
Popularitatea sistemului celor două partide se datoreşte faptului că în Marea Britanie domneşte convingerea că un asemenea sistem dă stabilitate guvernului democratic, delimitând în mod clar responsabilităţile politice. In ţările în care există mai multe partide, alinierile se produc după ce se publică rezultatul alegerilor şi încep jocurile politice de influenţă. Dar în Marea Britanie, votând pentru un partid, electoratul alege nu numai guvernul, ci indică în acelaşi timp şi marile linii politice pe care doreşte ca acesta să le urmeze. In felul acesta, "poporul participă la exerciţiul puterii mai direct decât în multe alte ţări unde sistemul electoral produce o legislatură reprezentând pe departe, cu mai multă acurateţe, opinia publică decât Parlamentul britanic"[23].
Un alt autor britanic apreciază că "diferenţele între partide sunt suficiente pentru a menţine solidaritatea de bază a loialităţii electorale a partidului, şi suficient de puternice pentru a face ca fiecare partid să critice programul oponenţilor săi care sunt la conducere. În acelaşi timp, sprijinul electoratului faţă de partide este suficient de echililbrat, existând un număr suficient de votanţi care pot oscila astfel ca să facă guvernul conştient de riscurile unei înfrângeri electorale"[24].
Aşa cum s-a arătat mai sus, un rol esenţial al activităţii partidelor politice revine activităţii parlamentare, acesta fiind de fapt câmpul predilect de acţiune a partidelor politice. Prin aceasta se dă o orientare concretă activităţii partidelor, făcându-se ca ea să se reflecte în actele normative ce se adoptă în direcţiile majore de orientare a politicii ţării. Sistemul britanic de partide este, prin urmare, unul dintre sistemele cele mai strâns legate de activitatea parlamentară, permiţând partidelor - ca factori politici capabili să polarizeze convingerile alegătorilor - să-şi regăsească activitatea în mod direct în câmpul legislativului, domeniu în care partidele îşi pot manifesta pe deplin personalitatea, individualitatea şi exprima convingerile.
Monarhia
In sistemul politic britanic monarhia ocupă un important rol reprezentativ. Deşi atribuţiile monarhului sunt limitate, el exercită totuşi unele prerogative în cadrul unui anumit mecanism politic, care face din Marea Britanie o ţară parlamentară prin excelenţă.
La origine, ocuparea tronului britanic decurgea din afirmarea unor virtuţi militare, pentru ca apoi, cu timpul, să se introducă o monarhie ereditară, care accepta moştenitori de ambele sexe. Prerogativele regale au cunoscut o importantă involuţie, ele descrescând pe măsură ce au sporit atribuţiile Parlamentului. Monarhii care au încercat să suprime libertăţile au sfârşit prin a fi înlăturaţi de la tron, cum a fost cazul lui James al II-lea, care a fost forţat de revoluţia populară ce a avut loc în anul 1688 să abdice, după care a fost proclamat cunoscutul "Bill of Rights". Găsindu-se în conflict cu Parlamentul datorită intenţiei sale de a se căsători cu doamna Simpson, o americană divorţată, care nu era considerată de britanici potrivită ca să devină regina lor, Eduard al VIII-lea a fost forţat să abdice în 1936.
In sistemul britanic se face o distincţie între ideea de "coroană" şi "monarhie" propriu zisă. "Coroana" este privită ca un concept juridic impersonal, însumând totalitatea puterilor, inclusiv prerogativele executivului. Aşa cum se exprimă S.B.Chrimes, "regele este prin drept, ca şi prin natură, mai curând un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonală, nemuritoare, un simbol al unităţii finale şi al continuităţii scopurilor guvernării"[25]. In sistemul britanic, monarhul este numai o persoană fizică; ea nu va putea fi trasă la răspundere pentru exerciţiul puterilor sale, din moment ce miniştrii Coroanei sunt responsabili.
Monarhul dispune de o serie de prerogative ca, de pildă, numirea primului ministru. In trecut, au existat cazuri în care monarhii au exercitat un rol decisiv în desemnarea persoanelor care urmau să
îndeplinească funcţia de prim-ministru. Astfel, în 1834 William al IV-lea l-a demis pe lordul Melbourne şi l-a însărcinat pe Sir Robert Peel să formeze Cabinetul, deşi acesta nu se bucura decât de sprijinul unei pătrimi din numărul deputaţilor. În 1839, tânăra regină Victoria l-a demis pe Peel (care se bucura de sprijinul unei jumătăţi din Cameră), numindu-l din nou pe Lord Melbourne, aflat în minoritate. În zilele noastre această prerogativă este limitată prin faptul că dacă un partid câştigă majoritatea, liderul său recunoscut în Camera comunelor devine automat prim-ministru, iar dacă guvernul este înfrânt, monarhul trebuie să desemneze ca şef al guvernului pe liderul opoziţiei. Există totuşi anumite situaţii în care monarhul dispune de mai multă libertate de acţiune. De pildă, în situaţia în care primul ministru moare în timpul mandatului său şi nu există un lider recunoscut în cadrul partidului din care face parte pentru a fi desemnat în locul său. În timpul celui de-al doilea război mondial, pentru a evita situaţii de criză, Churchill a recomandat doi potenţiali succesori ai săi: Eden, urmat de John Andersen, care ar fi trebuit să devină lider dacă atât el cât şi Eden ar fi fost ucişi. Există şi posibilitatea când primul ministru doreşte să transfere prerogativele sale altei persoane - din motive de boală sau vârstă înaintată. În anul 1963, când Harold Macmillan a demisionat din motive de sănătate, luarea în considerare a punctului său de vedere a fost apreciată atât de importantă încât Regina l-a vizitat la sanatoriu şi a acceptat propunerea lui Macmillan de a-l desemna pe Lord Home ca succesor al său.
Monarhul exercită o anumită influenţă în ceea ce priveşte numirea miniştrilor, deşi aceasta nu este hotărâtoare. El poate demite Guvernul în mod implicit, prin demiterea primului ministru, principiul responsabilităţii colective solicitând în asemenea situaţii ca toţi miniştrii să demisioneze în mod solidar. În practică, un astfel de caz nu s-a mai produs însă din anul 1834. Doctrina britanică nu este unanimă în a aprecia dacă suveranul poate să demită un guvern care acţionează într-un mod neconstituţional.
Monarhul poate să dizolve Parlamentul, dar această măsură nu se poate efectua fără aviz, respectiv un Ordin al Consiliului privat, condus de lordul prezident şi o Proclamaţie pentru care lordul cancelar îşi asumă responsabilităţile.
Alte modalităţi prin care monarhia îşi poate manifesta influenţa în viaţa politică sunt: crearea pairilor, cu avizul primului ministru; exercitarea dreptului de veto în cazul unor legi (prerogativă ce nu a mai fost folosită de pe timpul lui George al IV-lea) şi graţierile.
În prezent, în exerciţiul puterilor care îi rămân, Regina îndeplineşte totuşi unele funcţii executive importante, în anumite situaţii precis limitate cum ar fi, de pildă, cazul demisiei unui prim-ministru. În discuţiile cu miniştrii, Regina poate să prezinte propriile sale vederi şi să primească informaţii din cele mai variate domenii. Dar, după cum se arată în literatura de specialitate, "măsura în care un ministru se pleacă dorinţelor suveranului va depinde de personalitatea sa şi cât de puternic se simte în această materie"[26]. Plasându-se pe ea însăşi deasupra politicii de partide, Regina reprezintă totuşi o forţă unificatoare. Prin contactele sale personale cu conducătorii altor naţiuni, Regina este în situaţia de a putea influenţa şi raporturile internaţionale. Îndeplinindu-şi atribuţiile ceremoniale, Regina conferă demnitate şi încredere guvernului. Ca şef de stat şi exemplu demn de urmat în viaţa religioasă, morală şi de familie, Regina uneşte de fapt întreaga naţiune. Ca şef al "Commonwealth"-ului, ea întăreşte legăturile cu celelalte popoare ce fac parte din comunitatea britanică de naţiuni.
Trebuie constatat că în multe privinţe monarhia britanică îndeplineşte funcţii asemănătoare acelora pe care le îndeplinesc preşedinţii în Germania şi Italia. Deşi puterea Reginei britanice este foarte limitată, ea continuă să rămână un simbol al naţiunii. "Monarhul este un simbol mai personificat şi mai atrăgător al unităţii naţionale decât vagul concept de stat, drapelul sau chiar un preşedinte, iar sistemul ereditar rezolvă cel puţin problema succesiunii". Fiind liberă de legături politice anterioare, monarhia are, mai presus de orice, o reputaţie de imparţialitate. Aceasta conduce spre o foarte largă acceptare a Reginei ca un simbolic şef de stat şi al Commonwealth-ului şi adaugă semnificaţie şi valoare
oricărui sfat dat sau oricărei acţiuni întreprinse în aceste rare ocazii când ele sunt esenţiale. In comparaţie, preşedintele S.U.A. are aproape jumătate din electoratul care a votat împotriva lui. Comparând instituţiile politice din S.U.A. şi Marea Britanie, Richard Crossman consideră că ţara sa ar fi de fapt o monarhie deghizată, arătând că "singurul rival al «republicii deghizate» britanice ar fi instituţiile republicane deschise ale S.U.A."[27].
Primul ministru şi Cabinetul
Primul ministru
Instituţia primului ministru a apărut şi a evoluat ca o consecinţă a renunţării de către monarhi la dreptul lor de a conduce personal şedinţele cabinetului. La început, primul ministru era numai unul dintre miniştrii desemnaţi de rege să conducă şedinţele cabinetului în locul său. Această poziţie a sa nu avea nimic comun cu noţiunea de prim ministru în sensul modern, deoarece el depindea direct de rege şi nu de electorat.
Instituţia modernă a primului ministru este un produs al lui "Reform Act" din 1832, care a consacrat obligaţia numirii primului ministru în persoana liderului partidului majoritar în Camera comunelor. Primul ocupant al acestei demnităţi în acest sens modern a fost Robert Peel.
Poziţia primului ministru a fost bazată mult timp pe o înţelegere nescrisă şi nu pe o convenţie în sensul propriu-zis al cuvântului. Deşi Disraeli a semnat, în 1878, tratatul de la Berlin ca "prim ministru al Angliei", o asemenea funcţie nu apare expres într-un document legislativ decât în anul 1917, iar o menţiune despre salariul primului ministru, de abia în anul 1937.
Principalele funcţii ale primului ministru sunt următoarele: el este liderul partidului său, pe tot cuprinsul ţării şi în Parlament; este responsabil de desemnarea miniştrilor, care sunt numiţi de Regină cu avizul său; demite miniştrii dacă circumstanţele solicită acest lucru; selectează pe acei miniştri care urmează să constituie Cabinetul; este cel care prezidează şedinţele Cabinetului şi coordonează în mod direct întreaga politică, dezvoltând şi precizând orientările de principiu pe care le stabileşte propriul său partid; este liderul Camerei comunelor, controlând activitatea ei şi acţionând ca purtător al său de cuvânt. Totodată, el comunică suveranului hotărârile Guvernului; este responsabil pentru o mare varietate de numiri şi exercită un patronaj considerabil. Printre prerogativele sale cele mai importante se numără şi întâlnirile cu primii miniştri ai ţărilor Commonwealth-ului în cadrul unor conferinţe periodice, şi cu şefii altor guverne, în cadrul unor întâlniri la nivel înalt.
Primul ministru este o figură deosebit de importantă, poate chiar cea mai importantă a vieţii politice britanice. La afirmarea prestigiului său au contribuit şi contribuie în mare măsură calităţile sale personale, caracterul său, modul de lucru cu colaboratorii apropiaţi, cu membrii Cabinetului. Funcţiile sale deosebit de largi îi permit să exercite o influenţă considerabilă asupra vieţii politice britanice. După cum au arătat în 1921 lord Oxford şi Asquith, "funcţia primului ministru este ceea ce purtătorul său înţelege să facă cu ea"[28]. Primul ministru ocupă o poziţie dominantă în cadrul Cabinetului, selectând problemele ce urmează să fie supuse discuţiei, propunând soluţii şi chiar arbitrând anumite divergenţe ce pot apare între miniştri. Ideile sale au cea mai mare şansă să fie acceptate, deoarece el este şi liderul partidului de guvernământ şi speaker-ul Camerei comunelor. Tendinţa obiectivă ce se manifestă în viaţa politică britanică merge în direcţia creşterii puterii sale în sistemul constituţional. Morley consideră că primul ministru este "cheia de boltă a arcadei", în timp ce Ivor Jenninge apreciază că el ar trebui să fie
considerat mai curând însăşi "arcada Constituţiei"[29].
Istoria vieţii publice britanice a demonstrat cum anumiţi prim miniştri, datorită stilului lor, s-au impus ca personalităţi deosebit de puternice ale vieţii politice din Marea Britanie, ca de pildă lordul Salisbury, Lloyd George, Winston Churchill, Margaret Thatcher ş.a., în timp ce alţii, ca Neville Chamberlain, Harold Attlee, au rămas mai puţin în amintirea contemporanilor, iar unele dintre acţiunile lor au fost criticate chiar în cadrul propriului lor partid.
Actualul prim ministru al Marii Britanii este Tony Blair, şeful Partidului Laburist, în funcţie din 1997, reales în 2001 şi 2005.
Cabinetul
Instituţia britanică a cabinetului îşi are originea în cerinţa manifestată încă de timpuriu de a avea un executiv restrâns care să soluţioneze problemele curente ale ţării. La început monarhii numeau un Mic consiliu, care îi ajuta direct în luarea deciziilor şi care se numea iniţial "Curia regis", ce s-a dezvoltat ulterior în Consiliul privat (Privy Council). În secolul XIII, Consiliul privat era un organism bine conturat, cu atribuţiuni precise. În practică, competenţele Consiliului privat au fluctuat în funcţie de tăria şi caracterul Regelui. Astfel, în perioadele în care Henric al III-lea, Richard al II-lea şi Henric al VI-lea erau minori, Consiliul a guvernat de fapt ţara, dar sub Henric al VII-lea el era utilizat mai ales să înregistreze deciziile regelui. Proclamaţiile Consiliului reprezentau mijloacele de a comunica voinţa regală către naţiune, luând în acelaşi timp măsurile administrative necesare. El avea însă şi unele atribuţii judecătoreşti decurgând din soluţionarea unor petiţii ce fuseseră adresate Regelui. În timpul dinastiei Tudorilor, Consiliul devenise un adevărat nucleu de guvernământ cu funcţii legislative, executive şi judiciare. El emitea ordonanţe, controla administraţia şi pedepsea pe acei care nu respectau hotărârile sale. Tribunalul "Camerei înstelate" a devenit faimos pentru investigarea ofenselor politice şi folosirea torturii ca mijloc de a obţine mărturii. Pe măsură ce Parlamentul se opunea tot mai puternic puterii Regelui, puterea Consiliului privat a intrat în declin. Reînfiinţat în 1660, puterile sale au fost considerabil reduse. În prezent, Consiliul privat cuprinde circa 300 de membri - miniştri şi foşti miniştri, clerici, alţi înalţi funcţionari şi judecători - care se reunesc în plen numai când suveranul moare sau anunţă intenţia sa de a se căsatori. În mod obişnuit, problemele curente ale Consiliului sunt rezolvate de 4 - 10 membri, care sunt de obicei miniştri ai Cabinetului şi se întrunesc în prezenţa Reginei.
Pentru a contracara dificultăţile convocării Consiliului în probleme urgente, regele Carol al II-lea a ales un mic număr de membri ai acestuia cu care se consulta în mod permanent şi care au constituit "cabinetul", denumire luată de la camera secretă a Regelui, unde se întruneau de obicei. Cabinetul purta şi denumirea de "Cabal" (sau "cabală", cum s-a încetăţenit mai târziu în vorbirea curentă), de la iniţialele celor cinci oameni politici care îl compuneau: Clifford, Arlington, Buckingham, Ashley şi Lauderdale. Cabinetul nu reprezenta un comitet ales de Consiliul privat, pentru că era selectat de Rege şi nu se asemăna în nici o privinţă cu Cabinetul modern. "Cabala" a devenit rapid nepopulară, numele său fiind legat de intrigi secrete şi de sfătuitori incorecţi ai monarhului.
În schimb, instituţia Cabinetului s-a afirmat, mai ales după ce regele George I a încetat să participe la deciziile sale, fapt ce făcea ca unul dintre miniştrii prezenţi să comunice, în mod necesar, regelui deciziile cabinetului. Practica a continuat în timpul lui George al II-lea şi George al III-lea şi, drept rezultat, influenţa personală a monarhului a scăzut, în timp ce un ministru mai important decât ceilalţi a apărut ca o personalitate a vieţii politice. În prezent, compoziţia Cabinetului este decisă de primul ministru. Spre deosebire de alte sisteme politice, în Marea Britanie membrii Cabinetului sunt aleşi dintre deputaţii partidului majoritar în Camera Comunelor. Un guvern care a fost înfrânt cu prilejul unei dezbateri majore în Camera comunelor trebuie fie să demisioneze, fie să ceară Reginei dizolvarea
Parlamentului. Un guvern care a fost înfrânt cu prilejul votării, trebuie să demisioneze imediat. Toţi miniştrii sunt responsabili în mod colectiv pentru deciziile cabinetului.
Cabinetul îndeplineşte, în sistemul politic britanic, importante funcţii: decide cu privire la marile direcţii politice care urmează să fie traduse în viaţă pe plan intern şi în problemele internaţionale; conturează detaliile politicii; coordonează politicile diferitelor departamente; ia decizii în probleme urgente şi formulează planuri pentru viitor.
Deşi şedinţele Cabinetului se ţin de obicei în fiecare joi, în sala de şedinţe din Downing Street 10 (reşedinţa primului ministru), el poate fi convocat şi mai des, dacă circumstanţele o impun. Agenda şedinţelor Cabinetului este sub controlul primului ministru, care decide problemele ce trebuie incluse pe ordinea de zi şi stabileşte prioritatea discutării lor. Secretul deliberărilor este asigurat printr-un jurământ care este depus de către toţi miniştrii. Deciziile nu se iau prin vot ci, de obicei, primul ministru foloseşte toată influenţa sa pentru ca hotărârile să fie luate prin consens.
In secolul XX s-au adus o serie de critici modului în care funcţionează Cabinetul britanic. Printre acestea remarcăm afirmaţia că procedura sa este ineficientă, că nu a reuşit să formuleze direct şi efectiv o politică pe termen lung, că nu s-au luat măsuri pentru o folosire deplină şi eficientă a experţilor, iar coordonarea departamentelor a fost ineficientă. Receptive la aceste critici, diferitele guverne au întreprins o serie de măsuri practice pentru a spori eficienţa activităţii lor ca, de pildă, stabilirea unui secretariat permanent al Cabinetului, reducerea numărului membrilor Cabinetului, constituirea unor comitete cuprinzând experţi, organizarea sistematică a unor comisii ale Cabinetului. După părerera autorilor britanici J.Harvey şi L.Bather, cabinetul britanic trebuie privit astăzi mai curând ca un termen "umbrelă", care acoperă diferite grupuri ce elaborează politica. In loc să reprezinte un corp având misiunea să elaboreze decizii, Cabinetul, în plenul său, a devenit un instrument pentru coordonarea şi implementarea hotărârilor diferitelor comitete, pentru a da mai multă coerenţă muncii guvernului.
Opoziţia
Spre deosebire de alte state, în Marea Britanie opoziţia are un caracter instituţionalizat, la fel ca şi guvernul. Aşa cum se vorbeşte de "guvernul Majestăţii Sale", se vorbeşte şi de "opoziţia Majestăţii Sale", deoarece, aşa cum s-a arătat, în caz de succes în alegeri, opoziţia urmează să promoveze automat liderul său ca şef al guvernului. Trebuie subliniat că prin Actul Coroanei din 1937, care a stabilit salariul primului ministru, a fost stabilit şi un salariu pentru liderul opoziţiei.
In prezent, opoziţia joacă un rol foarte important în sistemul britanic de guvernământ. Deşi la început liderii opoziţiei au înţeles sarcina lor numai în termeni critici, predominant negativi, cu timpul opoziţia s-a transformat într-o adevărată instituţie ce îndeplineşte în mod esenţial atribuţiuni pozitive.
Funcţiile sale principale sunt: asigură responsabilitatea continuă cu privire la căile prin care puterile guvernului sunt exercitate; acceptă responsabilitatea guvernării când electoratul doreşte o schimbare de politică; cooperează cu guvernul în dezbaterea problemelor supuse Parlamentului; exprimă principiul vital al libertăţii de cuvânt în Marea Britanie.
Deşi s-au adus anumite critici existenţei opoziţiei "oficiale" în Marea Britanie, acestea nu i-au făcut pe britanici să renunţe la acest sistem. S-a afirmat că opoziţia încetineşte uneori maşina guvernamentală, datorită criticismului său repetat. S-a arătat că adeseori dreptul opoziţiei de a critica a fost exercitat numai pentru a obţine avantaje de partid. Aceste afirmaţii, deşi reale, nu pot fi considerate argumente pentru renunţarea de către britanici la sistemul opoziţiei oficiale, la care ei ţin foarte mult, considerând că opoziţia - chiar dacă uneori îşi depăşeşte prerogativele - rămâne un element de echilibru absolut necesar într-un sistem politic democratic, care trebuie să asigure libertatea cuvântului, critica deciziilor guvernamentale, sincronizarea unor puncte de vedere diferite pe baza unor dezbateri constructive în legătură cu marile probleme care privesc dezvoltarea ţării.
Puterea judecătorească
În sistemul britanic există o multitudine de organe care îndeplinesc funcţia judecătorească, la diferite nivele şi în raport de specificul cauzelor. Subliniind însemnătatea organelor judecătoreşti, doctrina britanică de Drept Constituţional relevă că "dacă un guvern democratic este efectiv şi de durată, este esenţial ca legile care au fost adoptate de reprezentanţii aleşi ai cetăţenilor să fie aplicate şi sprijinite"[30].
Principalele funcţii ale "curţilor" (tribunalelor) în sistemul britanic sunt: să "declare" dreptul acolo unde Parlamentul nu a fost suficient de explicit; să prevină orice tendinţă de autoritarism aplicând dreptul în mod imparţial şi independent, fără nici un amestec din partea cuiva; când cetăţenii se găsesc în conflict cu autorităţile, să determine cu precizie sancţiunea care urmează să fie aplicată persoanei care încalcă legea; să hotărască în disputele dintre cetăţeni; să oprească orice persoană care s-ar amesteca ilegal în drepturile altora; să asigure mijloacele prin care, în măsura în care este posibil, o persoană vătămată să poată obţine reparaţia pentru prejudiciile suferite.
Sistemul judiciar, ca şi multe alte instituţii britanice, îşi are originile în timpurile cele mai vechi ale populaţiei saxone. Încă de atunci s-a recunoscut că este deosebit de important pentru justiţie ca ea să fie una dintre funcţiile statului şi, totodată, separată de celelalte ramuri ale puterii, respectiv legislativul şi executivul. Cu toate acestea, principiile menţionate nu şi-au găsit niciodată o aplicare deplină în practică. Astfel, în ceea ce priveşte administrarea justiţiei de către stat, ea s-a transformat, în anumite perioade ale istoriei britanice, în administrarea directă a justiţiei de către monarhi. Pe de altă parte, regii saxoni - ca şi cei normanzi - erau responsabili în mod personal de administrarea justiţiei şi de abia în secolul XIV s-a reuşit o oarecare departajare a funcţiilor judiciare de celelalte funcţii ale monarhilor. Dar şi după această dată, funcţiile judiciare şi cele administrative s-au suprapus încă multe secole, Curtea Camerelor Înstelate constituind exemplul cel mai cunoscut.
Sistemul judiciar britanic reorganizat prin Judicature Acts, din 1873-1875, cuprinde o Curte Supremă Judiciară, Curtea de Apel (având o divizie civilă şi una criminală), Înalta Curte şi Curţile Coroanei.
Jurisdicţia civilă însumează Curţile de ţinut, Înaltele curţi, Curţile de apel şi Camera lorzilor
(care exercită anumite atribuţiuni judiciare). În materie criminală există curţile compuse din magistraţi, curţile de apel, curţile Coroanei, Înalta curte şi altele.
Bazându-se în principal pe dreptul cutumiar, pe reguli nescrise şi pe obicei - unele încorporate în documente sau culegeri care au rezistat unor îndelungate perioade de timp -, dreptul britanic are ca principală sursă "Common Law", după care urmează "Case Law" (precedentul judiciar), regulile echităţii, statutele şi alte reglementări cu caracter juridic (de pildă, normele dreptului internaţional). Aşa cum s-a arătat în literatura istorică, "Common Law-ul englez nu era un cod imitând codul lui Iustinian, ci un labirint de precedente, cazuri şi hotărâri ale diferitelor curţi regale, un labirint ce trebuia descurcat cu ajutorul cheilor aflate în mâna juriştilor de profesie"[31].
Prin activitatea lor, instanţele judiciare britanice aduc o contribuţie demnă de semnalat la respectarea drepturilor cetăţenilor şi repararea prejudiciilor pe care aceştia le pot suferi chiar din partea autorităţilor. Trebuie subliniat că hotărârile unor tribunale britanice au stabilit soluţii interesante, care sau impus cu forţa precedentului judiciar, pe care îl recunoaşte ca sursă de drept sistemul juridic anglo- saxon. Astfel, s-a precizat, de pildă, că tribunalele administrative trebuie să acţioneze în cadrul limitelor jurisdicţiei lor şi numai respectând procedura stabilită. În calitatea lor de tribunale inferioare, hotărârile acestora sunt supuse controlului Înaltei Curţi iar regulile de procedură trebuie să fie respectate, la fel ca şi într-o Curte de justiţie (Local Government Board v.Arlidge, 1915). Pe de altă parte, este general recunoscut că tribunalele trebuie să respecte regulile justiţiei naturale, în caz contrar hotărârile lor urmând să fie înlăturate. Acest principiu se aplică în toate cazurile în care persoane oficiale au dreptul să adopte hotărâri care ar putea afecta drepturile indivizilor. In speţa Franklin v. Minister of Town and Countey Planing (1948), s-a stabilit că exerciţiul unor asemenea puteri nu este numai o funcţie pur administrativă. Persoana oficială trebuie să acţioneze pe plan judiciar în conformitate cu regulile justiţiei naturale şi curţile pot să intervină, dacă ele consideră că acest lucru nu s-a făcut. In speţa Ridge v. Baldwin (1964), Comitetul de supraveghere din Brighton a destituit pe şeful poliţiei ca urmare a criticilor ce i-au fost aduse acestuia de către judecător când a fost judecat şi achitat pentru infracţiunea de conspiraţie (conspiracy). Curtea a apreciat că, acţionând în felul acesta, comitetul a ignorat prevederile unei legi din 1919 (Police Act), iar nepermiţând şefului poliţiei dreptul la înfăţişare (hearing) s-a încălcat una din regulile justiţiei naturale.
In alte cazuri, în ceea ce priveşte legislaţia delegată, s-a stabilit principiul că orice act îndeplinit în virtutea unei asemenea delegări trebuie să respecte procedura stabilită şi să nu constituie cu nimic un exces faţă de puterile conferite prin legea care a stabilit posibilitatea derogării, în caz contrar actul efectuat cu depăşirea prevederilor legii urmând să fie declarat ultra vires. In cauza R. v. The Minister of Health (ex parte Davis) (1929), curtea a oprit Ministerul Sănătăţii ca să confirme ordinele consiliului oraşului Derby cu privire la achiziţionarea obligatorie a pământului. Actul care permitea derogarea, The Housing and Town Planing Act (1925) autoriza asemenea achiziţii numai pentru curăţenia cartierelor mărginaşe şi lucrări de ameliorare, dar Consiliul din Derby, în cazul judecat, a dispus vânzarea sau închirierea pământului cu profit, fără să precizeze cazurile în care aceste operaţiuni puteau fi efectuate. Sa subliniat în hotărârea Curţii că această măsură contravine principiilor Actului şi, în consecinţă, dacă ministerul ar fi confirmat ordinul autorităţii din Derby, ar fi depăşit jurisdicţia sa. In mod asemănător, în speţa Mixman’s Properties Ltd v. Chertsey Urban Council s-a precizat că deşi Caravat Sites and Control Development Act (1960) conferea autorităţilor locale largi puteri cu privire la folosirea terenurilor, aceste puteri trebuiau să fie exercitate în conformitate cu intenţiile actului care nu se extindeau în nici un caz la condiţiile privind încheierea unor acorduri pentru a închiria locuinţe instalate în vagoane (căruţe) unor locuitori individuali.
Administraţia locală
In Marea Britanie sistemul de guvernământ este unitar, prin aceasta înţelegându-se că suveranitatea îşi găseşte expresia printr-un singur rând de organe centrale de guvernământ. Guvernul central, fiind ales de Parlament, dispune de o autoritate constituţională la nivelul cel mai înalt, ceea ce face ca aparatul guvernamental local să acţioneze mai curând ca un agent al guvernului central. Cu toate acestea, în cadrul structurii unitare a sistemului britanic, unele zone se bucură de un anumit grad de independenţă regională care nu poate duce, însă, la crearea unor relaţii de tip federal. Irlanda de Nord, de pildă, deşi îşi trimite deputaţi la Westminster, are propriul său Parlament, propriul său Senat şi Cameră a comunelor, propriul său Cabinet şi guvernator general. Dar, în timp ce Irlanda de Nord se bucură de un anumit grad de independenţă din partea puterii centrale, reprezentanţii Irlandei de Nord în Camera comunelor au calitatea să se pronunţe cu privire la problemele interne ale Marii Britanii, ceea ce unor autori li se pare paradoxal! In anul 1920 acest sistem fusese avut în vedere pentru a se aplica întregii Irlande, dar el a fost respins de Sudul Irlandei, care s-a pronunţat în favoarea unei independenţe depline. Cu toate că în problemele interne Irlanda de Nord se autoguvernează, relaţiile dintre ea şi puterea centrală nu sunt relaţii de tip federal. Insulele Canalului şi Insula Mare au propriii lor parlamentari, dispunând - ca şi Irlanda de Nord - de o largă autoguvernare. Cu toate acestea, ele sunt supuse în ultimă instanţă Parlamentului britanic, deşi nu au reprezentanţi la Westminster. Scoţia dispune de un grad foarte mare de autonomie administrativă.
Aşa, de pildă, Departamentul scoţian pentru educaţie, agricultură şi pescării, dezvoltare internă şi sănătate, are sediul la St.Andrews House, Edinburgh. În 1603, uniunea dintre Anglia şi Scoţia a menţinut parlamente separate pentru cele două ţări, dar Actul de uniune din 1707 a dizolvat parlamentul scoţian, urmând ca de atunci Scoţia să trimită reprezentanţii săi în parlamentul britanic.
În Marea Britanie autorităţile locale sunt subordonate în întregime guvernului central. Ele pot să se angajeze numai în activităţi pentru care competenţa lor este clar stabilită şi trebuie să îndeplinească doar sarcinile care se cer de la ele. Puterile lor sunt conferite prin statute sau prin Actul general care se aplică tuturor autorităţilor locale. Competenţele lor pot fi însă stabilite şi prin acte proprii, de interes local, care sunt adoptate de către înseşi autorităţile locale şi care se aplică numai indivizilor sau grupurilor de autorităţi individuale. Anumite statute cer ca autorităţile locale să asigure sau să administreze anumite servicii, în timp ce altele le permit mai curând să asigure servicii numai dacă doresc. Controlul legislativ devine cea mai importantă formă a controlului central asupra autorităţilor locale. În afară de aceasta, există şi controlul central, exercitat prin mijloace administrative şijudiciare.
Originile autorităţii locale se găsesc în perioada saxonă, când exista un anumit număr de unităţi independente. După cucerirea normandă (1066), unor oraşe li s-au conferit charte regale şi au fost abilitate să-şi administreze propriile lor afaceri, în timp ce în comitate sau ţinuturi, unor nobili puternici li s-a acordat titlul de judecător de pace, având competenţa de a administra în aceste părţi ale regatului.
Structura modernă a administraţiei locale datează din secolul XIX, ea reprezentând în foarte mare măsură un produs al noilor condiţii create de revoluţiile industriale şi agrare. Serviciile pe care autorităţile legale le asigură privesc problemele mediului, construcţia de locuinţe, aprovizionarea cu apă, locurile de recreere, serviciile care asigură protecţia cetăţenilor, locuinţele, educaţia, transportul pe anumite zone etc.
Autorităţile locale cuprind în principal consiliile alese pe trei ani, din rândul cărora o treime este reînnoită anual. Primarul este ales de către consilierii municipali. El îşi îndeplineşte atribuţiile timp de un an, putând fi reales. În Scoţia consiliile oraşelor şi ale districtelor sunt compuse din consilieri şi primari (bailli). Calitatea membrilor consiliilor este adesea criticată, apreciindu-se că anumiţi oameni devin consilieri nu atât pentru a servi comunitatea locală, cât mai curând din dorinţa de a dobândi un prestigiu local sau a se afirma mai târziu într-o carieră parlamentară. Pe de altă parte, trebuie amintit că serviciul în cadrul consiliilor locale nu este retribuit, cu excepţia unor alocaţii. Deciziile adoptate de consiliu sunt puse în practică de diferiţi oficiali şi funcţionari guvernamentali locali. În general aceştia sunt numiţi şi concediaţi de către consiliu, deşi ministrul mediului (sau secretarul de stat în Scoţia) îşi pot exercita dreptul de veto în legătură cu asemenea numiri. Funcţionarii administraţiei locale - şi în special conducătorii unor departamente - trebuie să aibă însă, în mod obligatoriu, o calificare profesională. Funcţionarii nu pot figura printre candidaţii propuşi pentru alegerea consiliului. Foştii consilieri nu pot deveni funcţionari ai administraţiei locale decât după trecerea a 12 luni. Funcţionarii nu trebuie să fie angajaţi politic şi nici să se comporte în mod partizan în activitatea lor.
Autorităţile locale sunt libere să-şi încheie propriile aranjamente în legătură cu conducerea problemelor locale. Consiliile locale trebuie să se reunească cel puţin de 4 ori pe an, deşi în practică numărul şedinţelor consiliului este mult mai mare. Publicul şi presa pot participa la şedinţele consiliului, deşi anumite şedinţe pot fi declarate confidenţiale (cu caracter intern). Şedinţele consiliului îmbracă forma unor dezbateri pe marginea unor propuneri ce sunt făcute de comitetele consiliului. Problemele de principiu sunt stabilite de către consiliu, iar comitetele de lucru precizează detaliile.
Controlul cheltuielilor este exercitat de întregul consiliu, dar există şi un control specializat, care este exercitat de către comitetul pentru finanţe şi trezorier. La sfârşitul anului financiar, examinarea conturilor este efectuată de către District Auditor, numit de către guvernul central.
Cu toate că partidele politice se preocupă de câştigarea unui număr cât mai mare de locuri în consiliile locale, nu se poate vorbi practic de un "control" al unui anumit partid asupra administraţiei locale. Pe de altă parte, diferenţele între laburişti şi conservatori sunt acum mai puţin vizibile pe plan local decât erau între aceste partide înainte de anul 1945. S-a susţinut şi se susţine că atitudinile doctrinare ale partidelor sunt de regulă irelevante în ceea ce priveşte problemele locale. In timp ce partidele la putere se pot schimba la fiecare 5 ani, consiliile pot avea o majoritate permanentă a unui partid. In consiliile mai mari, politica de partid este inevitabilă şi nu rareori se manifestă divergenţe între cei care doresc să dezvolte serviciile şi cei care doresc să păstreze cheltuielile şi taxele la nivelul cel mai scăzut posibil. Specialiştii britanici în ştiinţe politice observă că există un interes mai scăzut al publicului în ce priveşte alegerile locale. Ei relevă totodată că structura sistemului local este depăşită, deoarece se menţin multe autorităţi mici care dezvoltă slabe legături cu unităţile economice şi sociale moderne. In ultimii ani au fost făcute propuneri ambiţioase vizând crearea unor unităţi regionale puternice în Marea Britanie. Se aminteşte că în timpul celui de al doilea război mondial Marea Britanie a fost împărţită în 12 regiuni, fiecare sub controlul unui comisar regal. După anul 1945 s-au făcut numeroase propuneri care aveau în vedere crearea unor autorităţi regionale noi, care să înlocuiască autorităţile locale existente. Deşi s-au purtat şi se poartă încă foarte multe discuţii în problema modernizării administraţiei locale (Partidul Laburist fiind unul din promotorii schimbărilor) nu s-au perfectat însă noi forme organizatorice la nivel local care să le înlocuiască pe cele existente.
Concluzii asupra sistemului constituţional britanic
Sistemul constituţional britanic prezintă - aşa cum s-a văzut în cele ce preced - o serie de particularităţi proprii, care îl individualizează în cadrul sistemelor de tip parlamentar. O remarcă preliminară care trebuie făcută este aceea că, aşa cum relevă specialiştii britanici în Dreptul Constituţional, doctrina "clasică" a separaţiei puterilor şi-a găsit o aplicare limitată în sistemul britanic. Când Montesquieu a vizitat Anglia în 1729, el a fost impresionat de înaltul grad de libertate politică existent în această ţară - incomparabil mai mare decât cel din Franţa, guvernată în acea perioadă de un regim absolutist. Doctrina politică a lui Montesquieu, elaborată printre altele şi sub influenţa realităţilor din Marea Britanie, nu-şi găseşte însă decât o aplicabilitate limitată în Marea Britanie. Există anumite interferenţe între cele trei puteri, dar acestea nu sunt de natură să facă inoperantă aplicarea principiului separaţiei puterilor ca atare.
Dintre interferenţele ce se manifestă între diferitele puteri se pot menţiona în primul rând cele între puterea legislativă şi cea judecătorească. Astfel, se menţionează faptul că Regina nu numai că trebuie să-şi dea consimţământul cu privire la proiectele de legi, dar toată procedura judiciară se efectuează în numele său. Camera lorzilor nu este numai un corp legislativ, ci şi cea mai Inaltă Curte de apel. Lordul cancelar prezidează şedinţele Camerei lorzilor când aceasta funcţionează ca instanţă de apel. In afară de aceasta, mai multe organisme judiciare - Comitetul judiciar al Consiliului privat, Curtea de apel şi Divizia cancelarială a Inaltei Curţi - funcţionează sub preşedinţia sa. El dispune şi de prerogativa de a recomanda numirea judecătorilor.
In ceea ce priveşte interferenţele de atribuţii între puterea executivă şi cea judecătorească, se poate menţiona poziţia secretarului (ministrului) pentru interne, care acţionează într-o calitate juridică atunci când avizează exercitarea prerogativelor regale de graţiere. El îndeplineşte şi anumite atribuţii executive legate de funcţionarea tribunalului.
In ceea ce priveşte interferenţele dintre executiv şi legislativ se citează funcţiile pe care Regina le exercită în cadrul ambelor puteri. Aşa cum s-a mai arătat, miniştrii - în sistemul britanic - trebuie să fie membri ai legislativului, cele mai importante portofolii ale guvernului fiind încredinţate unor
membri ai Camerei comunelor[32].
Deşi sistemul constituţional britanic nu respectă în întregime regulile stabilite de Montesquieu, nu se poate spune că în Marea Britanie nu există o separaţie a puterilor. Dimpotrivă, chiar din timpurile cele mai vechi s-a recunoscut că puterile regelui nu trebuie să fie exercitate arbitrar şi că trebuie să se consulte, împărţind responsabilitatea, cu cei mai înţelepţi oameni ai regatului. Magna Charta a reafirmat şi ea ideea că actele regelui trebuie să fie conforme cu dreptul ţării.
În linii mari, se poate aprecia că sistemul separaţiei puterilor funcţionează în Marea Britanie. Astfel, puterea executivă nu se găseşte în mâinile unui singur om puternic, ci se împarte între circa 20 de miniştri, puterea legislativă este divizată între Camera comunelor şi Camera lorzilor, Camera comunelor este ea însăşi împărţită în două părţi - datorită distincţiei între guvern şi opoziţie -, însumând nu mai puţin de 639 de membri, reprezentând fiecare un district diferit. Deşi puterile locale derivă din puterea Parlamentului, consiliile sunt alese direct de către populaţia locală şi îşi numesc propriile lor oficialităţi. Loialităţile şi responsabilităţile sunt astfel mai curând îndreptate către electoratul local decât către puterea centrală. Puterea industrială aparţine atât statului, cât şi întreprinderilor particulare. În economia ţării guvernul exercită funcţiile sale pentru a asigura deplina folosire a forţei de muncă, stabilitatea preţurilor şi îmbunătăţirea nivelului de viaţă, permiţând totodată indivizilor să ia propriile lor decizii economice. Libertatea economică şi politică reprezintă un aspect neîndoielnic al democraţiei. Cea mai importantă dintre toate formele de separare este însă, după părerea autorilor britanici, separarea între guvern şi libertatea opiniilor, care poate diferi de cea guvernamentală. După cum opinează doi autori britanici, "în felul acesta exerciţiul puterii este difuzat în mod larg în cadrul comunităţii, prin variate forme de separaţie care nu sunt cu nimic mai puţin semnificative pentru a preveni apariţia tiraniei decât separaţia între legislativ, executiv şi judiciar"[33].
În ce priveşte modul în care funcţionează sistemul politic britanic se subliniază că existenţa unui partid de opoziţie reprezintă o garanţie pentru democraţie, opoziţia nefiind "o umbră" a guvernului existent, dispunând de posibilitatea reală de a câştiga puterea în cadrul unui sistem de alegeri libere, indispensabil pentru un stat democratic.
La adresa sistemului politic britanic s-au adus şi se aduc o serie de critici de către analiştii care şi- au consacrat activitatea studierii acestui sistem. Se menţionează astfel că o bună parte din populaţie nu se manifestă pe plan politic decât cu prilejul alegerilor şi că există indiscutabil o anumită "elită politică", care are un rol precumpănitor în viaţa ţării. Cu toate acestea, nu se poate contesta că guvernarea în Marea Britanie este esenţialmente democratică, deoarece ea permite exprimarea punctelor de vedere în mod liber, conţine suficiente garanţii împotriva uzurpării puterii de către forţe care ar fi tentate să înlocuiască democraţia printr-un sistem autocratic. "Sistemul britanic de guvernământ este întemeiat într-o largă măsură pe existenţa unui anumit grad de consens şi unei cantităţi considerabile de încredere între guvern şi cei guvernaţi. Guvernanţii se bazează foarte mult pe bunăvoinţa variatelor interese cu care trebuie să se ocupe şi preferă discuţii, înţelegeri şi compromisuri unei impuneri a voinţei guvernului intereselor contrare"[34].
În felul acesta, printr-o politică de stimulare a participării la conducerea statului, în special la nivelul parlamentului, care joacă un rol proeminent în întreaga viaţă britanică, interesele diferitelor partide, grupuri politice, categorii sociale, reuşesc să se armonizeze în cadrul unui sistem în care, pe de o parte se exclude arbitrariul autorităţii iar pe de altă parte se înfăptuieşte un control deplin de către justiţie asupra modului în care autorităţile acţionează pentru repararea injustiţiilor, pentru garantarea drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor. Beneficiind de o bogată tradiţie, drepturile omului în Marea Britanie se înfăptuiesc în cadrul unui sistem politic democratic ce asigură, în principal, participarea cetăţenilor la viaţa politică, prin reprezentanţi aleşi iar, pe de altă parte, garantarea efectivă a drepturilor şi libertăţilor prin mecanisme politice şi judiciare ce sancţionează orice atingeri aduse libertăţii individuale. Deşi are o veche tradiţie, sistemul constituţional britanic este totuşi flexibil, permiţând o permanentă adaptare a mecanismelor politice la noile cerinţe ale vieţii sociale şi garantând pe deplin condiţiile indispensabile înfăptuirii justiţiei şi împlinirii autenticelor drepturi şi libertăţi ale omului. Nu putem decât să împărtăşim opinia profesorului S.B.Chrimes în sensul că "printre constituţiile existente, Constituţia britanică (în sens de organizare politică, n.n.) este produsul unei
istorii care nu a fost niciodată pe deplin sfărâmată de-a lungul unei perioade de aproape patrusprezece secole"357.
[1] S.B.Chrimes, English Constitutional History, Oxford University Press, Londra, New York, ed.1978, pag.121.
[2] În legătură cu sistemul politic al Marii Britanii a se vedea, în special: Walter Bagehof, The English Constitution, Collins, The Fontana Library, Londra, 1965; R.M.Punnett, British Government and Politics, Heineman, Londra, 1071; Pierre Pactet, Droit constitutionnel. Institutions politiques, ed.a 18-a, Ed.Armand Collin, Paris, 1999; Harvey and Bather, The British Constitution, MacMillan Education, Londra, 1978; Hery Toch, Essentials of British Constitution and Government, Cassell, Londra, 1983; Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 14e ed., Montchrestien, Paris, 1995; Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean Marie Pontier, Jean Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 4e ed., Paris Ed.Economica, 2001; Dominique Chagnollaud, Droit constitutionnel contemporain. Tome I, Theorie generale. Les grands regimes etrangers, Ed.Armand Collin, Paris, 2001; John Morison, Gordon Anthony, Cain O'Neill, Le regime politique du Royaume-Uni, în Les regimes politiques des pays de l'U.E. et de la Roumanie, sous la direction de Genoveva Vrabie, Regia Autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 2002, p. 339 şi urm.
[3] Războiul dus cu Argentina, în 1982, a demonstrat că Marea Britanie continuă să rămână încă o importantă forţă militară. Ea face parte din Alianţa N.A.T.O. Este membră fondatoare a Organizaţiei Naţiunilor Unite, membră a Consiliului Europei şi a Comunităţii Europene.
[4] Samuel E.Finer, într-un studiu consacrat sistemului politic britanic, identifică cinci "surse" ale Constituţiei britanice (care de fapt nu este codificată): Actul Parlamentului din 1911, care limitează durata mandatului la cinci ani, hotărârile judecătoreşti, principiile de common law, legile şi obiceiurile Parlamentului (lex et consuetudo Parlamenti) şi "convenţiile", reguli nescrise ale practicii, care se aplică în viaţa Parlamentului. Cele mai importante dintre acestea sunt: Parlamentul trebuie să se întrunească cel puţin odată pe an; monarhul nu trebuie să participe la şedinţele Cabinetului; miniştrii care pierd sprijinul Camerei comunelor în probleme de mare importanţă politică trebuie fie să se retragă, fie să încerce să răstoarne părerea comunelor, convingându-l pe monarh să dizolve Parlamentul şi să organizeze alegeri generale; Cabinetul este răspunzător în mod efectiv în faţa Parlamentului în probleme politice (Modern Political Systems, Europe, Ed.Roy Macrides, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1987, pag.22.
[5] R.M.Punnett, op.cit., pag.161.
[6] Court of Queen's Bench, 27.I.1840, citat de R.M.Punnett, op.cit., loc.cit.
[7] Queen's Bench Division, 9.II.1884, citat de R.M.Punnett, op.cit., loc.cit. In această speţă, Camera comunelor a refuzat să
permită deputatului Bradlaugh, ales în Northampton, să depună jurământul, deoarece acesta era cunoscut ca fiind un ateist declarat. Bradlaugh l-a dat în judectă pe Speaker-ul Camerei, dar Curtea a refuzat să declare acţiunea Camerei comunelor ca fiind ilegală.
[8] J.Harvey, L.Bather, The British Constitution, Fourth edition, MacMillan Education, London, 1977, pag.19 şi urm.
[9] F.W.Maitland, The Constitutional History of England, 1908, cit. de J.Harvey şi L.Bather, op.cit., pag.22.
[10] G.M.Trevelyan, Istoria ilustrată a Angliei, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1975, pag.234.
[11] J.Harvey, L.Bather, op.cit., pag.24.
[12] În 1395, folosindu-se de abilitatea sa de a face concesii regelui, Camera comunelor obţinuse dreptul exclusiv de a se pronunţa în problemele taxelor şi impozitelor.
[13] În 1990 aceasta cuprindea 1.189 membri, dintre care 2 arhiepiscopi şi 24 episcopi. Doar 764 pairi ereditari succedaseră titlurilor lor (Britain 1991, pag.40).
[14] House of Lords. Reform and proposals for reform since 1900, http://www.prliament.uk/lords
[15] A World Almanac of Book and Facts, 2002, World Almanac Books, pag.859.
[16] Union Interparlamentaire, Les Parlements dans le monde, Recueil de donnees comparatives, Presses Universitaires de France, Paris, 1977, pag.66.
[17] Din cei 659 membri ai Camerei Comunelor aleşi în 1997, pe termen de cinci ani, 529 reprezintă Anglia, 40 ţara Galilor, 72 Scoţia şi 18 Irlanda de Nord. Ca apartenenţă politică, 418 sunt laburişti, 165 conservatori, 46 liberali-democraţi, restul aparţinând altor partide.
[18] Union Interparlamentaire, Les Parlements dans le monde, pag.196.
[19] Pierre Pactet, op.cit., pag.165. Menţionăm că actualul Partid liberal-democrat - al treilea partid ca importanţă în viaţa politică a Marii Britanii - a fost constituit în 1988 din fuziunea Partidului liberal (constituit în 1850) cu Partidul social- democrat (înfiinţat în 1981).
[20] J.Harvey, L.Bather, op.cit., pag.130.
[21] Idem, pag.135.
[22] Idem, pag.138.
[23] Idem, pag.141.
[24] R.M.Punnett, op.cit., pag.409-410.
[25] S.B.Chrimes, op.cit., pag.10.
[26] Idem, pag.233. 348
[27] Richard Crossman, Introducere la lucrarea lui Walter Bagehof, The English Constitution..., pag.22.
[28] J.Harvey, L.Bather, op.cit., pag.247.
[29] Cit. de J.Harvey, L.Bather, op.cit., pag.248. 350
[30] The British Constitution, pag.349.
[31] G.M.Trevelyan, Istoria ilustrată a Angliei, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1975, pag.195.
[32] J.Harvey, L.Bather, op.cit., pag.393-394. Căutând să justifice această situaţie, autorul britanic Walter Bagehof scrie că "secretul eficient al Constituţiei engleze poate fi descris ca uniunea strânsă, aproape completa fuziune a puterilor executive şi legislative"
(Walter Bagehof, The English Constitution, pag.65).
[33] J.Harvey, L.Bather, op.cit., pag.399.
[34] R.M.Punnett, op.cit., pag.419.