Constituţia din 1958 a păstrat regimul parlamentar, dar a întărit foarte mult puterile prezidenţiale. Adunarea Naţională, prima dintre cele două Camere ale Parlamentului francez, se compune din 277 deputaţi. Ea se constituie prin sufragiul universal direct, pe durata unui mandat de 5 ani. Senatul cuprinde 321 senatori, care sunt aleşi pe timp de 9 ani, de către un colegiu electoral compus în principal din consilierii aleşi în fiecare departament. Cea de "a treia Cameră" a Parlamentului, cum este numit în literatura de specialitate, Consiliul Economic şi Social, cuprinde 230 reprezentanţi ai unor variate grupuri, sindicate, uniuni ale muncitorilor, ale fermierilor, exercitând un rol consultativ pentru programele pe termen lung, în deosebi263
Această "a treia Cameră" a Parlamentului francez nu are atribuţiuni de legiferare, specifice celor două Camere pe care le-am menţionat - respectiv Adunarea Naţională şi Senatul -, dar este un important forum consultativ, având un cuvânt de spus într-o serie de probleme relevante ale vieţii economice şi sociale.
Autorii de specialitate atrag atenţia asupra faptului că bicameralismul francez este inegalitar, Adunarea dispunând de prerogative de care nu dispune Senatul. Acesta se găseşte, totuşi, într-o poziţie mai bună decât Consiliul republicii, organismul similar existent anterior constituirii Senatului, dar are o poziţie mai puţin importantă decât Senatul din 1875.
Senatul are o situaţie cu totul specială, prin aceea că nu poate fi dizolvat; mandatul membrilor săi este de 9 ani, pe baza unei reînoiri la fiecare trei ani; el poate bloca, însă, o propunere de revizuire constituţională, ceea ce face din el unul din garanţii Constituţiei.
În ceea ce priveşte cele două Camere ale Parlamentului francez, ele prezintă o serie de reguli comune. Astfel, în rândul acestor reguli comune o poziţie dintre cele mai importante o ocupă acelea care se referă la statutul parlamentarului. Cum este şi firesc, în fiecare sistem parlamentar există un număr de reguli care stabilesc statutul persoanelor chemate să reprezinte naţiunea în cadrul Parlamentului.
În legătură cu statutul parlamentarului, se definesc situaţiile de incompatibilitate. Cu alte cuvinte, acele tipuri de activităţi care sunt incompatibile cu exercitarea unui mandat parlamentar. Astfel, există incompatibilităţi cu activităţile publice. Cumulul orizontal, al mai multor demnităţi - deputat, senator, preşedinte al republicii şi parlamentar - este interzis, iar pe de altă parte este interzis şi cumulul mandatelor locale de acelaşi nivel - consilier municipal în mai multe comune, consilier general în două departamente.
In afară de cumulurile considerate orizontale, există şi cumuluri verticale, care nu sunt interzise, ci numai limitate. Astfel, deputaţii şi senatorii nu pot deţine decât un singur alt mandat electiv, dacă este vorba de un loc în Adunarea Comunităţilor Europene, de consilier regional, general, al oraşului Paris, de primar al unei comune cu peste 20 mii de locuitori sau de adjunct al unei comune cu peste 100 de locuitori, cu excepţia oraşului Paris. Numărul mandatelor cumulabile a fost ridicat de la 2 la 3, dacă unul dintre acestea este exercitat într-o comună cu mai puţin de 20 mii de locuitori, ca primar, sau cu mai puţin de 100 mii de locuitori, ca adjunct de primar.
Funcţiile publice neelective sunt incompatibile cu calitatea de deputat sau de senator, cu câteva excepţii.
Interdicţia cumulului se extinde la funcţionarii internaţionali, la conducătorii întreprinderilor naţionalizate şi a stabilimentelor publice naţionale. De asemeni, ea priveşte pe membrii Consiliului Constituţional şi ai Consiliului Superior al Magistraturii.
Cu referire la incompatibilitatea unor profesiuni sau activităţi cu calitatea de parlamentar, principiul este invers. Mandatul parlamentar[1], se apreciază de literatura de specialitate, nu trebuie să se transforme într-o veritabilă profesie. Cu alte cuvinte, cel ales nu trebuie să întrerupă orice legătură cu profesia pe care a exercitat-o anterior. Aşa, de pildă, un medic va putea fi în continuare membru al Ordinului medicilor, un farmacist va putea continua să-şi exploateze oficiul său, un notar, un avocat, un agricultor etc., fiecare se poate întoarce la meseria de bază dar, pentru a evita ca mandatul parlamentar să nu favorizeze prea mult afacerile persoanelor alese în anumite demnităţi, sunt puse anumite restricţii exercitării profesiunii de avocat şi cumulul nu este posibil cu o funcţie într-o întreprindere având legături financiare (subvenţii sau garanţii de împrumuturi) cu persoanele publice.
În ceea ce priveşte imunităţile, acestea sunt asigurate ca şi în situaţia altor parlamente, din dorinţa de a-i feri pe parlamentari de ameninţări, de arestări, de imixtiuni asupra vieţii lor. Iresponsabilitatea este absolută şi acoperă atât urmărirea de ordin civil, cât şi pe cea de ordin penal. Parlamentarii nu pot fi urmăriţi pentru acte săvârşite în exerciţiul funcţiunii lor, pentru cuvântări, opinii, voturi. Este necesar ca ei să-şi poată exprima acestea fără teama că vor suporta consecinţe sau că li se vor intenta acţiuni în justiţie. Iresponsabilitatea este perpetuă, în sensul că ea poate fi invocată chiar şi după ce mandatul de parlamentar a luat sfârşit.
Cât priveşte inviolabilitatea, trebuie precizat că protecţia parlamentarilor se extinde, graţie inviolabilităţii, şi la actele care sunt săvârşite în afara funcţiunii. Scopul inviolabilităţii este acela ca adversarii politici ai parlamentarilor să nu-i împiedice pe aceştia să-şi desfăşoare activitatea parlamentară, solicitând arestarea lor atunci când o faptă penală nu este dovedită sau, pur şi simplu, să facă presiuni în scopul arestării lor. Inviolabilitatea priveşte numaidecât crimele şi delictele, iar şi nu contravenţiile şi urmăririle civile.
Regimul inviolabilităţii, care era diferit după cum Parlamentul era sau nu în sesiune, a fost unificat prin revizuirea constituţională din 4 august 1995.
Garanţia de care beneficiază parlamentarul constă în aceea că el nu poate fi lipsit de libertate şi aceasta nu-i poate fi limitată decât cu autorizarea adunării din care face parte. Acest acord este dat de Biroul Camerei care poate, de altfel, să declare că măsura luată împotriva parlamentarului sau chiar simpla sa urmărire ar trebui să fie suspendate pe durata sesiunii parlamentare, pentru a-i permite să ia parte la activităţile adunării din care face parte.
Parlamentarii beneficiază de un regim de indemnizaţii, care este aliniat la salariul celor mai înalţi funcţionari. Începând cu anul 1993, indemnizaţiile parlamentarilor sunt impozabile.
Parlamentul lucrează în sesiuni, care pot fi ordinare sau extraordinare. Iniţiativa convocării unei sesiuni extraordinare a Parlamentului aparţine primului ministru sau Adunării Naţionale, dar nu Senatului. În cazul în care iniţiativa aparţine primului ministru, durata sesiunii nu este limitată. În cazul iniţiativei luată de Adunare, măsura este adoptată de majoritate, iar sesiunea nu poate să dureze mai mult de 12 zile, urmând să fie încheiată înainte de acest termen dacă ordinea sa de zi este epuizată.
Convocarea sesiunii extraordinare se face de către Preşedintele Republicii prin decret, dar el nu poate decide acest lucru decât la solicitarea primului ministru sau a Adunării.
Constituţia franceză prevede şi anumite situaţii în care Parlamentul se reuneşte de plin drept, cum este alegerea unei noi Adunări înainte de dizolvare. Aceasta se va întruni în cea de a doua joi care urmează alegerii sale.
Cele două Camere au regulamentele lor, care stabilesc regimul organizării interne şi desfăşurarea activităţii lor.
Activitatea parlamentară se desfăşoară sub conducerea preşedinţilor celor două Adunări, având ca forme de organizare birourile, grupurile parlamentare, alături de acestea mai existând un alt organ de lucru - Conferinţa preşedinţilor -, o reuniune a preşedinţilor şi a vicepreşedinţilor celor două Adunări, precum şi a preşedinţilor comisiilor permanente. Această conferinţă decide în legătură cu ordinea de zi.
Şedinţele Adunărilor sunt stabilite de birouri iar exigenţa unui cvorum nu este necesară decât pentru desfăşurarea votării.
Adunarea se poate reuni şi în şedinţă secretă, la cererea primului ministru sau a unei zecimi din membrii săi, ceea ce nu s-a petrecut însă niciodată după anul 1940.
Stabilirea ordinii de zi se face de către Conferinţa preşedinţilor, din care am văzut că fac parte şi preşedinţii comisiilor permanente şi vicepreşedinţii, precum şi alte persoane ale vieţii parlamentare; ordinea de zi este prioritară şi cuprinde în special proiecte de legi a căror urgenţă este stabilită de către Guvern şi o ordine de zi complementară, care este aprobată de Conferinţa preşedinţilor, iar apoi de Cameră. Dezbaterile se desfăşoară potrivit principiilor democratice, asigurându-se o largă participare a reprezentanţilor tuturor forţelor politice. Votul este, în principiu, personal.
Atribuţiile Parlamentului constau, în primul rând, în elaborarea legilor, existând domenii în care legislatorul determină principiile fundamentale, domenii în care acesta fixează regulile şi domenii în care nu există o asemenea prevedere. În practică nu există o distincţie orizontală reală între acele domenii în care legiuitorul fixează reguli şi acelea în care determină numai principiul. De asemenea, potrivit principiului suveranităţii Parlamentului, acesta poate legifera în orice materie, neexistând o problemă care să-i fie interzisă. Practica a stabilit că intervenţia legiuitorului în acel domeniu care de regulă se numeşte "reglementar" nu este constituţională şi nu pot fi aduse critici Parlamentului în cazul în care a legiferat şi în asemenea domenii.
Controlul repartiţiei competenţelor se face de către Consiliul Constituţional.
În ce priveşte iniţiativa legislativă, aceasta poate aparţine primului ministru sau parlamentarilor, dar există însă unele limitări cu privire la domeniile în care pot fi întreprinse iniţiative parlamentare. Astfel, iniţiativa parlamentară nu se poate referi decât la acele domenii care sunt reezervate legiuitorului de către Constituţie. De asemenea, iniţiativa deputaţilor nu poate fi exercitată în materie de cheltuieli, iar în Franţa, încă din 1981, urmându-se practica britanică, a fost acceptată o asemenea măsură.
Există şi posibilitatea ca Parlamentul să refuze dezbaterea unei iniţiative care s-ar referi la probleme de cheltuieli prin care s-ar mări sau s-ar diminua sarcinile financiare ce revin statului.
Discutarea legilor este precedată de o dezbatere în cadrul comisiilor. Acestea funcţionează pe baza unor regulamente sau pe baza principiilor generale.
Proiectele odată adoptate de una din Camere sunt transmise celeilalte Camere[2].
În ceea ce priveşte amendamentele este previzibil că, în cursul procedurii de modificare a textului care este propus, pot apare propuneri de amendamente care aparţin comisiei competente, parlamentarilor sau chiar Guvernului. În practică, dreptul la amendamente asigură participarea parlamentarilor la opera legislativă şi se arată că mai multe mii de amendamente au fost depuse în fiecare an. Recordul a fost atins în 1994, cu 12.499 amendamente la Adunarea Naţională faţă de mai puţin de 1.000 în 1969.
Anumite probleme juridice se ridică în legătură cu "naveta" şi comisia mixtă paritară. În principiu, cele două Camere se găsesc la egalitate şi o "navetă" fără sfârşit ar putea afecta desăvârşirea procesului legislativ, dar se admite principiul că nici o Cameră nu poate face să prevaleze punctul său de vedere. Constituţia a permis totuşi o anumită procedură care permite Guvernului să scoată din impas probleme de genul celei menţionate (problema "raţionalizării parlamentarismului"). Astfel, Guvernul poate - după două lecturi ale proiectului de către fiecare Adunare, sau numai după o singură lectură - când consideră că este o problemă de urgenţă, să recurgă la o comisie mixtă paritară. Această prevedere reprezintă însă o facultate, iar nu o obligaţie. Cu alte cuvinte, Guvernul este liber să lase să se continue naveta parlamentară la infinit, sau să recurgă la practica comisiilor paritare, formate din 7 deputaţi şi 7 senatori, al căror rol este de a căuta un compromis între dispoziţiile în suspensie.
Există şi proceduri excepţionale în sistemul parlamentar francez, ca de pildă procedura de urgenţă, procedura bugetară (care implică un termen de 70 de zile, din care 40 sunt rezervate primei lecturi) şi problema promulgării legilor.
Controlul Parlamentului asupra Guvernlui se face pe mai multe căi, asigurarea posibilităţii de informare fiind o condiţie esenţială a controlului. Astfel, trebuie menţionate aici, ca şi în alte parlamente, întrebările şi interpelările adresate Guvernului; de asemenea, declaraţiile asupra unor subiecte de actualitate; comisiile de anchetă înfiinţate de Parlament, precum şi controlul efectuat de parlamentari asupra înfăptuirii politicii europene.
După cum se vede, sistemul parlamentar francez cuprinde foarte multe elemente de asemănare cu Parlamentul român şi cu parlamentele celorlalte state democratice.
Ceea ce arătam la începutul acestui paragraf, existenţa unor delimitări precise între atribuţiile Adunării Naţionale şi ale Senatului dă originalitate sistemului francez. Astfel, deşi există acest sistem de egalitate a Camerelor, la care ne-am referit, trebuie subliniat că profilul şi modul de funcţionare a celor două Camere este diferit, iar instituţia Senatului - aşa cum s-a precizat - prezintă anumite elemente de individualitate distincte de cea a Adunării Naţionale.
Parlamentarismul francez, care s-a afirmat foarte mult în ultimii ani - şi am văzut acest lucru în acel punct al lucrării de faţă în care ne-am ocupat de organizarea politică şi constituţională -, nu este o simplă anexă a puterii guvernamentale sau prezidenţiale: el reprezintă un element excepţional, ca importanţă, în definirea elementelor politice ale societăţii franceze.
În ce priveşte cea de "a treia Cameră" - Consiliul Economic şi Social - despre care am arătat că se compune din 230 de membri, persoane care provin din diferite grupuri sociale (agricultori, întreprinzători, funcţionari, muncitori, cooperatori, artizani, cadre de comerţ) - ea a fost constituită datorită intenţiei de a asocia la elaborarea anumitor decizii nu numai reprezentanţii unor cetăţeni "abstracţi", dar şi oameni angajaţi în viaţa economică şi socială, care să contribuie prin competenţa lor şi o viziune diferită asupra unor probleme concrete ale vieţii naţionale. De altfel, însăşi Constituţia din 1946 instituise un Consiliu Economic cu atribuţiuni asemănătoare, însă ideea a fost reluată şi dezvoltată în 1958 sub forma creării Consiliului Economic şi Social.
Atribuţiile Consiliului Economic şi Social sunt doar consultative; el nu constituie o adunare parlamentară decât într-un sens foarte larg şi eufemistic al cuvântului. El poate da avize fie la cererea Guvernului, fie din proprie iniţiativă, dar niciodată la solicitarea Adunărilor.
În ceea ce priveşte avizele pe care acesta le emite la solicitarea Guvernului, ele sunt obligatorii pe plan economic şi social, ca şi legile-program. Ele sunt însă facultative când privesc proiecte, propuneri, decrete, unde se consideră că opinia lor ar putea fi utilă. Consiliul are dreptul să solicite şi anumite îmbunătăţiri ale politicii economice şi sociale.
Spre deosebire de statutul acestui organism în timpul celei de a patra Republici, în prezent Consiliul nu poate emite avize la solicitatea Camerei.
Această instituţie întregeşte spectrul parlamentarismului francez, alăturând instituţiilor tradiţionale o instituţie nouă, cu atribuţii consultative, dar o instituţie nu mai puţin importantă pentru domeniul specific la care se referă, în care există importante contribuţii pe care cei aparţinând unei profesii concrete sunt cei mai în măsură să le aducă.
[1] Philippe Ardant, op.cit., pag.513; Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 4e edition, Economica, Paris, 2001, pag.148 şi urm.
[2] Philippe Ardant, op.cit., pag.541; Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, op.cit., pag.369.