Autoritatea managementului public și exercitarea acesteia în sectorul public

Detalii: Categorie: Administrație publică; Publicat: 27 Martie 2020; Accesări: 984

Caracterizarea domeniului de aplicabilitate a managementului public necesită o bună cunoaştere a autorităţii. Precizăm că există cel puţin trei tipuri de autoritate:

Autoritatea juridică;
Autoritatea legislativă;
Autoritatea executivă[1].

Alte tipuri de autoritate exercitate de alte instituţii administrative.

Fără a intra în detaliu asupra acestor tipuri de autoritate, întrucât considerăm că reprezintă mai mult o problemă de drept administrativ decât de management, precizăm, potrivit Constituţiei României, doar instituţiile publice implicate în exercitarea lor[2].

Autoritatea juridică este exercitată de Curtea Constituţională, care se compune, potrivit articolului 140 din Constituţia României, din nouă judecători:trei judecători sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de preşedintele României. Deciziile Curţii Constituţionale, potrivit articolului 145 din Constituţie, sunt obligatorii şi au putere numai pentru viitor[3].

Autoritatea legislativă aparţine Parlamentului României, care adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Iniţiativa legislativă aparţine, potrivit articolului 73 din Constituţia României, deopotrivă guvernului, deputaţilor, senatorilor, precum şi unui număr reprezentativ de cetăţeni cu drept de vot[4].

Autoritatea executivă, potrivit Constituţiei, aparţine Preşedintelui României, guvernului, ministerelor şi altor instituţii de specialitate sau autorităţi administrative autonome, care îşi exercită autoritatea la nivel naţional, autorităţilor administraţiei rublice locale, precum şi instituţiilor şi serviciilor publice de interes naţional sau local[5].

Trebuie, aşadar, făcută distincţia între administraţia publică realizată de ioucturi statale respectiv ale comunităţilor locale, conduse sau, după caz, tutelate direct sau indirect, de către unul din cei doi şefi ai executivului-şefiil statului şi ruvernului şi activitatea administrativă desfăşurată de celelalte organe de stat-autorităţi publice: Parlament, Instanţe judecătoreşti, Curtea Constituţională, Avocatul Poporului[6].

Toate aceste autorităţi publice desfăşoară şi o activitate administrativă, dar nu pentru a realiza un program politic, ca în cazul guvernului, ci pentru a-şi realiza prerogativele prevăzute de Constituţie şi legile organice.

Potrivit acestor afirmaţii, se face astfel o distincţie şi în ceea ce priveşte cele două categorii de acte administrative:

Acte administrative ale autorităţilor publice din sfera executivului;
Acte administrative ale celorlalte autorităţi publice.

Structurarea autorităţii determină o serie de particularităţi ale proceselor de management şi de execuţie din sistemul administrativ[7].

1. Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale şi locale

Elementul determinant în stabilirea acestei grupări îl constituie competenţa teritorială, care se exercită la scară naţională[8].

Pentru a înţelege relaţia dintre executiv, în sensul strict al termenului, şi administraţia publică, trebuie să abordăm mai întâi legislativul[9].

Constituţia României, spre deosebire de constituţiile altor ţări, consacră rolul Parlamentului de „unică autoritate legiuitoare a ţării”. Aceasta înseamnă, cum s-a relevat mai sus, că numai Parlamentul are prerogativa stabilirii de norme cu caracter primar. De aici, o consecinţă imediată, executivul şi administraţia publică, chiar dacă adoptă norme, acestea nu pot fi decât „secundum legem şi praeter legem”[10].

Pe de altă parte, delegarea legislativă ce i se acordă guvernului, nu înseamnă decât acordarea dreptului de a emite acte administrative, norme cu putere de lege. În limitele şi condiţiile stabilite prin lege.

Am afirmat deja că sistemul nostru constituţional consacră un executiv bicefal, Preşedintele Românie, pe de o parte, şi Guvernul României, pe de altă parte.

Preşedintele României apare astfel ca şef al puterii executive şi ca autoritate a administraţiei publice. De asemenea, Preşedintele României are o serie de atribuţii cu un pronunţat caracter politic[11].

Cât priveşte guvernul, este imposibil să se facă o departajare a atribuţiilor preponderent politice de atribuţiile preponderent administrative, pentru simplul motiv că în Constituţia noastră, la fel ca în majoritatea constituţiilor modeme, nu este înscris un tabel al atribuţiilor sale. Putem afirma, totuşi, că guvernul este instituţia care stabileşte politica internă şi externă a ţării. În ceea ce priveşte raporturile guvernului cu parlamentul, un specialist francez susţinea că guvernul are şi calitatea de şef al puterii executive, prin guvern se stabileşte colaborarea dintre executiv şi parlament, acesta fiind “parlamentar prin origine şi guvernamental prin funcţie”[12].

Este totuşi un adevăr de necontestat că guvernul reprezintă un organism rezultat din jocul politic, fiind, prin definiţie, o autoritate publică, dar nu este mai puţin adevărat că membrii lui exercită conducerea generală a administraţiei publice. Rolul politic al guvernului, în sfera executivului, se realizează, de fapt, prin emiterea ie norme, în baza legii, ce dirijează vastul aparat al administraţiei publice[13].

Prin urmare, vom putea spune că, atât şeful statului, cât şi guvernul se comportă, preponderent ca autorităţi politice în raporturile cu parlamentul. Orice relaţie, totodată, dintre Preşedintele României şi guvern este de natură executivă care ieclanşează impulsuri politice în restul aparatului administrativ. În schimb, orice raport dintre Preşedintele României şi autorităţi specializate ale administraţiei, pe care, după caz, le comandă sau le organizează, este de natură administrativă[14].

Ministerele sunt instituţii de specialitate ale administraţiei publice centrale care se organizează şi funcţionează, potrivit legii, numai în subordinea guvernului.

Ministerul conduce din punct administrativ serviciile publice cuprinse în sfera sa de competenţă, asigurând:

Legătura între politic şi administrativ;
Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice ale ministerului;
Gestiunea financiară a fondurilor stabilite prin buget[15].

Guvernul sau ministerele pot constitui instituţii de specialitate, cu avizul Curții de Conturi, instituţii care îndeplinesc activităţi cu caracter de generalitate mai mic şi care pot îmbrăca forma unor secretariate sau subsecretariate de stat.

Între aceste instituţii şi guvern sau ministerul care le-a organizat se stabilesc - aporturi de subordonare[16].

Autorităţile administrative autonome

Pentru managementul unor sectoare de activitate, prin lege organică se pot constitui autorităţi administrative autonome. Aceste autorităţi administrative au autonomie faţă de guvern sau ministere[17].

Instituţiile şi serviciile publice

Pentru satisfacerea corespunzătoare a unor interese care vizează societatea în ansamblul ei, de regulă, acele probleme care impun o protecţie obligatorie şi egală a statului faţă de cetăţenii săi, se organizează instituţii şi servicii publice de nivel naţional al căror management, în formă specifică, se realizează de către autorităţile administraţiei publice centrale. Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale sunt reprezentate prin: Consiliile comunale şi orăşeneşti Consiliile judeţene Primării. Serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte instituţii centrale din unităţile administrativ-teritoriale[18].

Instituţiile şi serviciile publice locale. În vederea satisfacerii unor interese locale, managerii din administraţia publică locală organizează instituţii, regii autonome şi societăţi comerciale prin care asigură realizarea de servicii publice, care să satisfacă interesele publice la acest nivel[19].

2. Relaţiile între elementele componente ale sistemului administrativ

Sistemul autorităţilor şi instituţiilor puterii executive intră, ca întreg şi prin părţile sale componente, în relaţii cu alte autorităţi sau instituţii aparţinând altor sisteme, precum şi cu alte componente ale societăţii civile. Aceste relaţii sunt relaţii administrative. Ele nu sunt uniforme, cunoscând diferenţieri şi având particularităţi în funcţie de subiectele între care se stabilesc.

Considerăm potrivită structurarea relaţiilor administrative, după apartenenţa lor în:

Relaţii interne;
Relaţii externe[20].

Relaţiile interne se stabilesc între autorităţi şi în cadrul structurilor organizatorice ale instituţiilor administrative. Autorităţile executive stabilesc relaţii interne cu autorităţile legislative, cu autorităţile judecătoreşti, şi externe cu organizaţiile neguvernamentale, agenţi economici, precum şi cu persoane fizice. În ceea ce priveşte relaţiile autorităţii executive cu alte autorităţi ale statului, cele legislative sau judecătoreşti, trebuie subliniat faptul că acestea se bazează pe principiul separaţiei puterilor, ceea ce exclude subordonarea[21].

Relaţiile interne între autorităţi:

Relaţiile autorităţilor puterii legislative

Reprezintă raporturile cu Parlamentul, în ansamblul său, şi/sau fie cu fiecare dintre cele două camere, Senatul şi Camera Deputaţilor, luate separat.

Aceste relaţii dau expresia dreptului de control parlamentar asupra executivului şi se materializează în atribuţiile constituţionale ale Parlamentului în legătură cu organizarea şi funcţionarea autorităţilor executive[22].

Totodată, Preşedintele are anumite prerogative vizavi de Parlament, printre care dreptul ca în anumite condiţii să îl dizolve.

Relaţiile autorităţilor puterii judecătoreşti sunt relaţii de colaborare şi au în vedere, pe de o parte, obligaţiile executivului de a asigura condiţiile funcţionării justiţiei, iar, pe de altă parte, au dreptul de a participa la constituirea autorităţilor puterii judecătoreşti[23].

Relaţii externe

Relaţii cu autorităţile autonome sunt, de asemenea, relaţii de colaborare, existând obligaţia de coordonare a acţiunilor şi informare reciprocă.
Relaţiile cu organizaţiile neguvernamentale sunt raporturi de parteneriat, de colaborare şi se stabilesc în cadrul dialogului social, cunoscând sau nu forme instituţionalizate.
Relaţiile cu agenţii economici pot fi privite din două puncte de vedere:

În primul rând, avem în vedere raporturile cu agenţii economici, alţii decât regiile autonome, sau care au capital preponderent de stat. Faţă de aceştia autorităţile puterii executive se manifestă în numele proprietarului, statul, ca administrator. De asemenea, se manifestă ca autoritate publică în legătură cu obligaţiile pe care orice agent economic le are faţă de stat.

În ceea ce priveşte agenţii economici care au capitalul privat există numai relaţiile rezultate din exerciţiul autorităţii publice asupra celor care au obligaţii de natură financiară faţă de stat[24].

Relaţiile cu persoanele fizice pot apărea, fie având în vedere calitatea de contribuabili a acestora, fie ca urmare a unei stări litigioase.

Relaţiile interne din cadrul structurii organizatorice reprezintă raporturile existente între diferitele componente ale sistemului administrativ în procesul de realizare a obiectivelor propuse. Ele sunt relaţii organizatorice[25].

În cadrul sistemului se regăsesc următoarele categorii de relaţii:

Relaţiile de autoritate stabilite între guvern şi autorităţile administraţiei publice centrale, precum şi între autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale, după caz, şi instituţiile care realizează servicii publice.

Relaţiile funcţionale, între Preşedinte şi guvern, precum şi între guvern şi autorităţile administrative autonome.

Relaţiile de colaborare între autorităţile administraţiei de stat la nivel central şi între autorităţile administraţiei publice locale.

Relaţiile de reprezentare între titular şi unele posturi şi/sau funcţii care intră în relaţii cu alte persoane din afara propriului sistem sau din interiorul acestuia.

Alături de relaţiile interne între autorităti, în cadrul subsistemului organizatoric există relaţiile organizatorice reprezentate de ansamblul legăturilor dintre componentele structurii administrative instituite prin documente oficiale/acte normative[26].

Reflectând complexitatea raporturilor care se stabilesc între componentele primare posturi/funcţii publice şi agregate instituţii, autorităţi, compartimente ale structurii organizatorice, relaţiile organizatorice se pot divide în funcţie de conţinutul lor în:

Relaţii de autoritate instituite prin intermediul unor acte normative, exercitarea lor fiind deci obligatorie. În această categorie se includ următoarele trei tipuri:

Relaţii ierarhice, care exprimă raporturile instituite între titularii posturilor de conducere şi cei ai posturilor de execuţie. În virtutea acestor relaţii, structura organizatorică a sistemului administrativ din România poate fi reprezentată printr-o piramidă ierarhică a cărei înălţime este variabilă în funcţie de “densitatea” relaţiilor de acest tip[27].

Relaţiile organizatorice ierarhice se stabilesc între organe ale administraţiei publice centrale şi locale, între instituţii şi/sau autorităţi ale administraţiei centrale situate pe niveluri ierarhice diferite. Exemplu: între primul ministru şi miniştri, între secretariatul de stat al guvernului şi prefect, între prefect şi primar sau între consiliile comunale şi Consiliul Judeţean, etc[28].

Relaţiile funcţionale rezultate din exercitarea autorităţii funcţionale de care dispun anumite instituţii componente ale structurii administrative şi care sunt menţionate în regulamente proprii, elaborate pe baza legii sau în acte normative distincte.

Aceste relaţii se stabilesc între instituţii şi/sau compartimente care desfăşoară activităţi în domenii similare şi care concură în mod direct la realizarea unor servicii publice în vederea satisfacerii interesului general[29].

Relaţiile de stat major apar ca urmare a delegării sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţii de către instituţii/autorităţi din administraţia centrală sau de pe nivelurile superioare ale administraţiei locale, în vederea descentralizării sistemului administrativ şi a soluţionării unor probleme complexe din unitatea administrativ teritorială. Specificul acestor relaţii constă în faptul că ele se stabilesc ca urmare a reprezentării administraţiei centrale la nivel local, sau a administraţiei locale la nivel central.

Exemplu: guvern-prefect, Departamentul pentru administraţie publică locală şi administraţia locală[30].

Relaţii de cooperare se stabilesc între posturi situate pe acelaşi nivel ierarhic dar în instituţii/compartimente diferite, datontă realizării în comun a unor acţiuni sau programe complexe.

Exemplu relaţiile între Ministerul Industriei şi Ministerul Transporturilor, între Departamentul „Servicii publice” din Primăria Capitalei şi Departamentul Economic din aceeaşi instituţie.

Relaţii de control apar între instituţiile specializate în efectuarea controlului (Curtea de Conturi, Corpul de Control al primului ministru şi celelalte instituţii, compartimente ale structurii)[31].

Exemplu între Curtea de conturi şi organizaţiile în care statul deţine capitalul majoritar, între Regia Autonomă a Patrimoniului Protocolului de Stat şi Corpul de Control al primului ministru.

Relaţii de reprezentare se stabilesc între funcţionarii publici de pe nivelurile ierarhice superioare şi reprezentanţii unor organizaţii profesionale, sindicale, între autorităţi ale administraţiei de stat din interior şi autorităţi ale administraţiei altor state[32].

Exemplu: Departamentul pentru Relaţia cu Sindicatele şi Patronatul şi diferitele organizaţii sindicale, între şeful statului şi alţi şefi de state şi/sau guverne. Aceste relaţii apar şi între componente organizatorice ale aceluiaşi sistem, dar situate pe niveluri ierarhice diferite, potrivit legii. Exemplu: prefectul este reprezentantul guvernului în unitatea administrativ teritorială judeţeană; între prefect şi celelalte instituţii ale administraţiei există relaţii de reprezentare[33].

Relaţiile nu sunt uniforme şi cunosc diferenţieri având particularităţi în funcţie de componentele între care se stabilesc[34].

Relaţiile organizatorice prezentate pot fi considerate relaţii administrative interne şi/sau externe, după caz, întrucât descriu raporturi între componente distincte situate în interiorul sau în afara sistemului administrativ din România.

[1] Petrescu I. Muscalu E., Tratat de mamagement public, Editura Universității “Lucian Blaga”, Sibiu, 2003, p. 94

[2] http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

[3] Androniceanu A., op. cit., p. 61

[4] Profiroiu M., Managementul strategic al colectivităților locale, Editura Economică, București, 2009, p. 52

[5] Nicola I., op. cit., p. 125

[6] Nicola I., op. cit., p. 128

[7] Androniceanu A., op. cit., p. 62

[8] http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

[9] Profiroiu M., op. cit., p. 53

[10] Petrescu I. Muscalu E., op. cit., p. 98

[11] http://documents.mx/documents/proiect-management-55f8316cb9b0d.html, accesată la data de 28.05.2016

[12] Nicola I., op. cit., p. 130