Societatea omenească organizată într-un stat nu au interesul, dar şi calitatea, ca între persoanele fizice şi juridice să domnească ordinea, să păzească graniţele ţării şi securitatea statului, să asigure o instruire a populaţiei, venituri băneşti necesare acoperirii cheltuielilor funcţionării organelor sale, gospodărirea domeniului public şi alte necesităţi pentru buna funcţionare a acestui angrenaj care este statul.
Atât administraţia publică centrală , cât şi administraţia publică locală îşi realizează sarcinile prin servicii publice administrative pe care le înfăţişează pentru a satisface continuu în mod permanent interesele generale, la nivel central, de către administraţia publică centrală şi la nivel local de către administraţia publică locală.
După Valentin I. Prisăcaru1, raporturi juridice dintre organele administraţiei publice, precum şi dintre aceste organe şi particulari (persoane fizice sau juridice) sunt reglementate de normele dreptului administrativ şi devin raporturi juridice de drept administrativ.
Doctrina administrativă din ultimii ani, dezvoltând doctrina interbelică, când se reface la modul de organizare a administraţiei teritoriale, administraţia locală, în sensul larg al termenului, se opreşte la trei principii fundamentale :
- principiul centralizării;
- principiul desconcentrării;
- principiul descentralizării.
Astfel , principiul centralizării , ca principiu de bază al organizării administrative locale, presupune exclusiv dependenţa organelor de organele administraţiei centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile din teritoriu, fiind vorba exclusiv de autorităţi statale, au doar competenţa executării deciziilor autorităţilor centrale.
Profesorul Anibal Teodorescu arată că 2:,,centralizarea este sistemul de administraţie în care raportul de dependenţă între cele două categorii de organe este atât de strâns încât interesele judeţene sau locale sunt conduse după normele de reglementare venite de la centru , de către organe instituite, de către funcţionari numiţi direct de puterea centrală cu mijloace financiare procurate de la centru”.
Desconcentrarea este , în realitate, o formă a centralizării constând în recunoaşterea instituţiilor statului , repartizate pe întreg teritoriul ţării , cu o anumită putere de decizie.
Desconcentrarea administrativă constă , după cum susţinea profesorul Auiban Teodorescu, în ,,a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezate în judeţe sau comune”1. Această desconcentrare administrativă este o formă de dominare a centralizării administrative şi nu un aspect al descentralizării administrative.
Descentralizarea presupune existenţa unor persoane publice locale, desemnate de comuniunea teritoriului, care au atribuţii proprii , intervenind direct în gestionarea şi administrarea ,,afacerilor” comunităţii. Ideea de descentralizare , cum susţine şi doctrina din perioada interbelică, implică ideea de autonomie locală. Nu de puţine ori , cele două noţiuni se folosesc împreună, aşa cum procedează şi Legiuitorul constituent român din 1991.
Descentralizarea administrativă este, după cum susţinea profesorul Auiban Teodorescu ,,sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor respective , prin organe alese de administraţi şi cu mijloace financiare proprii”.
La ora actuală, ca regulă, principiul descentralizării sau ideea autonomiei locale comportă două forme:
- descentralizarea teritoriale;
- descentralizarea tehnică.
- Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o ,,fracţiune geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat , interesele ce conduc la ,,facerea” locale, în cale mai diverse domenii de activitate, distincte de ,,afacerile” naţionale. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au competenţa arterială generală.
- Descentralizarea tehnică presupune existenţa unor persoane morale de drept public, care prestează anumite servicii publice. Aceste persoane morale sunt denumite , tradiţional , stabilimente publice locale.
Potrivit opiniei lui Antonie Iorgovan prin aceste principii se încearcă a se rezolva două tendinţe care se manifestă în administrarea unei ţări : tendinţa la unitate şi tendinţa la diversiune.
În aceşti termeni este vorba de tendinţe centralizatoare şi tendinţa descentralizatoare , organizarea administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai descentralizare, existând întotdeauna un dozaj între una şi alta.
În baza legii nr. 215/2001- Legea administraţiei publice locale1 art.2, alin (1) şi în conformitate cu Constituţia ţării (art.119), administraţia publică locală se întemeiază pe principiile autonomiei locale şi a descentralizării serviciilor publice. Aceste principii sunt definitorii pentru administraţiei publice locală a unui stat modern, fiind în conformitate cu prevederile ar.3 paragraf 1 din cartea Europeană a Administraţiei Publice Locale unde se arată că autonomia locală este ,,principiul stabilit prin Constituţiei sau prin legile statelor părţi, care conferă colectivităţilor ca cale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi de a gestiona, în cadrul legii, sub propria sa răspundere şi în interesul populaţiei acestora , o parte importantă din treburile publice”. Acest paragraf a fost preluat aproape în aceeaşi formă în Legea nr. 215/2001.
Aceste două principii – al autonomiei locale şi cel al descentralizării serviciilor publice – acţionează concomitent iar cerinţele lor se întrepătrund astfel încât se asigură atât autonomia locală cât şi conducerea unitară a ţării. Astfel, autonomia locală se manifestă în cadrul statului unitar , în limitele prevăzute de Constituţie şi de legile statului şi are numai caracter administrativ.
Respectarea caracterului de stat naţional unitar implică în mod firesc necesitatea exercitării unui control administrativ din partea statului asupra colectivităţilor locale. Astfel, autorităţile administrative publice centrale au dreptul de control asupra serviciilor descentralizate locale, control care se manifestă în temeiul principiul ierarhiei administrative potrivit căruia organele ierarhic superioare au dreptul de control asupra exigenţei şi activităţii organelor subordonate.
Descentralizarea serviciilor publice administrative înseamnă organizarea în unitatea administrativ – teritoriale a unor servicii publice, care realizează, în teritoriul, sarcinile unui minister sau ale altui organ de specialitate al administraţiei publice centrale (şi aceste servicii publice).
Consacrând principiul descentralizării serviciilor publice administrative, constituantul din 1991 a avut în vedere numai organizarea de servicii publice – de organele de specialitate ale administraţiei publice centrale. Că este aşa ne-o dovedesc prevederile art.122(2) din Constituţie potrivit cărora prefectul ,,conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ - teritoriale”.
Din cele arătate mai sus , ministerele şi celelalte organe de specialitate la administraţiei publice centrale sunt alcătuite , în vederea realizării atribuţiilor proprii, de specialitate, dintr-o sumă de servicii publice şi că cea mai mare parte din aceste organe de specialitate ale administraţiei publice centrale au şi servicii care îşi desfăşoară activitatea în teritoriul ţării, în unităţile administrativ – funcţionale, altele au asemenea servicii care funcţionează în străinătate , iar altele nu au servicii decât în aparatul ministerului sau al altui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, situaţie în care ele nu au servicii publice descentralizate.
Din prima categorie de organe de specialitate ale administraţiei publice centrale – ministere şi celelalte organe centrale - fac parte cele mai multe ministere şi unele din celelalte organe centrale. De exemplu, Muncii şi Solidarităţii Sociale are ca servicii publice descentralizate în unităţile administrativ – teritoriale : inspectoratele de stat teritoriale pentru protecţia muncii şi direcţiile teritoriale de muncă şi protecţie socială, organizate în judeţe şi în municipiul Bucureşti.
Din categoria celorlalte organe de specialitate de administraţiei publice centrale, care au servicii descentralizate în unităţile administrativ – teritoriale ale ţării sunt : Comisia Naţională pentru Statistică , care are direcţii judeţene se statistică şi Direcţia Generală de Statistică a municipiului Bucureşti.
Din categoria ministerelor care au servicii descentralizate ce sunt organizate în străinătate face parte Ministerul Afacerilor Externe : misiuni diplomatice şi servicii consulare.
În ce priveşte ministerele ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care nu au servicii publice descentralizate în teritoriu se încadrează aici : Ministerul Justiţiei , Ministerul Transporturilor ; Ministerul Comunicaţiilor.
Cele două principii – principiul autonomiei locale şi principiul descentralizării serviciilor publice – îşi pot demonstra finalitatea lor care constă , pe o parte , în acordarea autonomiei locale, iar pe de altă parte, în asigurarea conducerii unitare a puterii executive – administraţiei publice – în statul unitar român.
1 Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, All,Bucureşti, 1996, p.14
2 Anibal Teodorescu , Tratat de drept administrativ Bucureşti, 1929, Vol I,p.240
1 Anibal Teodorescu , Tratat de drept administrativ Bucureşti, 1929, Vol I,p.247
1 Publicată în Monitorul Oficial , Partea I, nr.204 din 23 aprilie 2001