1. Orientări ale doctrinei occidentale contemporane
Literatura occidentală postbelică a continuat tezele din perioada interbelică, dezvoltând aspectele de interferenţă dintre public şi privat în ceea ce priveşte administraţia publică, o contribuţie deosebită aducându-şi Hans Kelsen , prin celebra sa Teorie pură a dreptului din 1962. Autorii occidentali , inclusiv cei francezi , mai ales după 1958, nu au mai fost foarte riguroşi în ceea ce priveşte naţiunile. Clasicele puteri şi , în particular, ,,puterea executivă” au numai dimensiunea administrativă a acestuia fiind evocate prin noţiuni ca : organisme, organ, instituţii, structuri, servicii publice, stabilimente publice, întreprinderi publice 1.
Relaţia dintre puterea executivă şi administraţie, în concepţia tradiţională franceză , reţine următoarele 2:
- Termenul se administraţie a fost folosit în două sesiuni , un sens funcţional (material) – de exemplu , consiliul municipal şi primarul sunt însărcinaţi cu administraţia oraşului şi un sens derivat, organic (personalul care îndeplineşte sarcini de administraţie )- de exemplu ,,Acesta e punctul de vedere al Administraţia Finanţelor”.
- Dreptul administrativ a fost construit pe două idei :
- administraţia nu este singura problemă a Executivului, dar
- administraţia este exclusiv o problemă a Executivului.
Se observă că doctrina franceză a fost categorică , dintotdeauna , în a circumscrie sfera administraţiei publice exclusiv în sfera Exclusivului. Despre activităţile sau actele Parlamentului ori ale tribunalelor, judiciare, ce au avut ca scop menţinerea ordinii publice şi funcţionarea serviciilor publice s-a spus că ,,nu au caracter administrativ ”. Autorii francezi trec la analiza instituţiilor , organelor sau structurilor administrative fără prea multe discuţii asupra conceptelor şi fundamentelor generale, mulţumindu-se să le clasifice doar persoane publice.
După teoria clasică, profesorul Georges Vedel 1 arată că persoanele morale de drept public se caracterizează prin deţinerea prerogativelor de putere publică şi prin supunerea lor sugestiilor corespunzătoare acestor prerogative , fiind categoric pentru menţinerea cunoscutei taine : statul , colectivităţile locale şi stabilimentele publice. Autorul se opreşte la următoarea definiţie administraţiei publice : ,,Administraţia este ansamblul activităţilor Guvernului şi autorităţilor descentralizate, străină conducerii relaţiilor internaţionale şi raporturilor dintre puterile publice, care se exercită sub un regim de putere publică”[1].
Spre deosebire de optica autorilor francezi , în viziunea autorilor germani şi sfera relaţiilor externe face parte din administraţia publică , aplicându - i- se , alături de normale de drept internaţional şi norme de drept administrativ special. Administraţia se ocupă de propriile sale afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativă.[2]
Datoria administraţiei este să modeleze societatea în cadrul legilor şi în baza dreptului. În felul acesta administraţia apare ca o formă activă a statului, având şi o funcţie autonomă alături de legislativ şi de justiţie.
2. Noţiunile de autoritate şi organ al administraţiei publice în legislaţia românească actuală
Prin organ administrativ se înţelege organul abilitat prin lege să exercite drepturi şi obligaţii sub forma juridică a actelor administrative[3].
Noţiunea de ,,organ administrativ” este specifică structurilor organizatorice constituite în sistem, deci bazate pe subordinea ierarhică, nu pe autonomie.
Din categoria organelor administrative fac parte : Guvernul, ministerele şi alte organe centrale de specialitate din subordinea acestora (a ministerelor) , servicii publice ale ministerelor organizate în unităţile administrativ – teritoriale şi prefecţi.
Noţiunea de autoritate administrativă are un conţinut mult mai larg (decât cea de organ administrativ), fiind totuşi condiţionată de conferirea , de către organul abilitat de stat prin lege, a unor drepturi şi obligaţii a căror exercitare în forma juridică a actelor administrative.
Noţiunea de autoritate administrativă caracterizează în principal, dar nu în exclusivitate, structuri organizatorice bazate pe principiul autonomiei (aşa cum este cazul consiliilor locale, primarilor şi consiliilor judeţene).
Deci orice organ administrativ este totodată o autoritate administrativă , dar nu orice autoritate administrativă este şi organ administrativ.
De asemenea ,este improprie folosirea noţiunii de organ administrativ pentru desemnarea consiliilor locale, primăriilor şi consiliilor judeţene. Ea este corectă atunci când sunt desemnate acele autorităţi ale administraţiei publice organizate în sistem , pe baza principiului subordonării ierarhice (nu este cazul Guvernului, ministerelor , inclusiv Prefecţi).
În sprijinul acestei teze pot fi invocate organele de text , deduse din prevederile art.115 şi art.116 din Constituţia României. Astfel, prin.art.115 din Constituţia se statuează că : ,,ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului ”, iar ,,alte organe se specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau a autorităţilor administrative autonome”. Guvernul şi ministerele au posibilitatea de a înfiinţa în subordinea lor , cu avizul Curţii de Conturi, ,,organe de specialitate ”, în timp ce ,,autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin legea organică ”.
Orice organ al administraţiei publice este persoană morală de drept public, intrând în raporturi juridice de drept administrativ în nume propriu.
De exemplu , o facultate din cadrul universităţii nu are personalitate juridică, dar are personalitate administrativă, este deci, organ al administraţiei publice, pe care o catedră din facultate este o structură organizatorică internă a facultăţii , adică a organului administrativ, catedra, evident, nu are personalitate de drept public.
Deci, organul administraţiei publice este acea structură organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii , are personalitate de drept public şi acţionează , din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sau controlul direct sau indirect al Parlamentului.
Un organ este sau nu un organ al administraţiei publice atunci când întruneşte o serie de trăsături , dar există şi situaţii când întruneşte o serie de trăsături , dar există şi situaţii când o scrie de instituţii sau regii autonome de interes public întrunesc unele din aceste trăsături , fără a fi însă organe ale administraţiei publice.
Organele administraţiei publice pot avea următoarele trăsături specifice şi anume 1:
- organele administraţiei publice sunt organe de stat , ceea ce implică , pentru asigurarea realizării sarcinilor specifice , posibilitatea de a folosi forţa publică a statului;
- organele administraţiei publice sunt înfiinţate , prin lege sau în baza legii , înfiinţarea în alt mod a acestor organe ar duce la lipsa de autoritate publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuţiilor ce le revin;
- întreaga activitate a acestor organe se desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii;
- actele juridice adoptate sau emise de aceste organe sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege;
- activitatea acestor organe este realizată în practică de un personal de specialitate – funcţionari publici;
- întreaga activitate a acestor organe se desfăşoară în interesul statului, judeţului şi comunei, precum şi particularilor (persoane fizice şi juridice).
O clasificare a organelor administraţiei publice , după Valentin Prisăcaru , arată astfel:
- după modul de formare : organele alese şi organele numite. Ca exemplu de organe alese sunt consiliile locale (municipale, orăşeneşti şi comunale), iar organele numite : miniştri , prefecţi şi conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale;
- după natura lor : organele colegiale alcătuite din mai multe persoane - guvernul ţării şi consiliile locale şi cele judeţene, şi organe individuale, adică organe conduse de o singură persoană : miniştri , prefecţi, primarii municipiilor, oraşelor şi comunelor;
- după competenţa teritorială: organele centrale şi organe locale , iar după competenţa materială: organe cu Competenţă generală: Guvernul , consiliile locale şi cele judeţene precum şi organe cu competenţă de specialitate : ministerele , servicii publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe se specialitate ale administraţiei publice centrale care sunt organizate în unităţile administrativ – teritoriale în care funcţionează şi serviciile publice locale şi judeţene.
Faţă de dispoziţiile Constituţiei , există următoarea structură administrativă externă după Antonie Iorgovan1:
I.Administraţia centrală:
- organe supreme ale administraţiei publice – Preşedintele României şi Guvernului
- organele centrale de specialitate:
- ministere şi alte organe subordonate Guvernului
- autorităţile autonome
- instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţile autonome (inclusiv cele organizate ca regii sau societăţi naţionale).
- Administraţia de stat din teritoriu:
- Prefectul
- Comisia judeţeană consultativă.
III. Administraţia locală:
- Consiliul local şi primarul
- Consiliul judeţean.
1 Andre de Laubadere , Jean – Claude Venezia, Yves Gaudement, Traite de droit administratf , tome I, 13 edition, 1994, L.G.D.J, Paris, p.18 apud Antonie Iorgovan Op.Cit,p .259
2 G. Vedel, Pierre Delvolve, Droit administraif , teme 2, 12 edition, P.U.F. , Paris 1992, p.62, apud Autonie Iorgovanu, Op.cit, p.260
1 G.Vedel ,P.Delvolve, Op.cit, p.69 apud Antonie Iorgovan Op.cit,p.260
[1] Ibidem , p.96
[2] E.Fordthoff , Traite de droit administratif albemand, traduit de l’allemand per Michel Fromont, Etaglissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p.37, apud Antonie Iorgovan Op.cit
[3] Mircea Preda , Discuţii în legătură cu natura juridică a instituţiilor şi prefecturii , în Dreptul nr 12/1992,p.19
1 Valentin Prisăcaru , Op.cit , pag .69
1 Antonie Iorgovan, Op.cit, pag.263