În organizarea administrative ale Ţărilor Româneşti , instituţia tutelei administrative1 nu era cunoscută, funcţionând principiul controlului ierarhic. Tutela administrativă a fost introdusă pentru prima oară, prin Legea pentru consiliilor judeţene nr.396 din 2/14 aprilie 1864, care, în art.91, prevede că ,,prefectul , în calitate de cap al administraţiei judeţene, direge toate lucrările acestei administraţiuni şi execută hotărârile Consiliului Judeţean ”, iar ulteriorul prin Legea comunală prin cele două legi instituindu-se dreptul de tutelă asupra unităţilor administrativ – teritoriale care aveau personalitate juridică (respectiv asupra judeţelor şi comunelor).
Mai trebuie făcută şi sublinierea că însăşi capacitatea juridică a autorităţilor tutelare era imperfectă din moment ce anumite acte sau operaţiuni ale acestor autorităţi trebuie încuviinţate cu anticipaţie de putere centrală.
Prin aceeaşi lege (legea consiliilor judeţene din 1864) s-a înfiinţat funcţia de subprefect care are reprezentantul în conducerea plăşilor în care era împărţit judeţul.
După modificarea legii nr.396/1864, în anul 1904, subprefectul a devenit inspector comunal, iar în urma modificării aceleaşi legi în anul 1908, aceasta a devenit administrator de clasă, prin pretorul de mai târziu.
Poziţia prefectului de comisar al guvernului şi de conducător al administraţiei judeţene s-a menţinut şi prin Legea pentru clasificarea administrativă din 1925.
Prin Legea administrativă din 1929 au fost create direct toratele ministeriale, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Cluj, Craiova , Iaşi şi Timişoara, având fiecare în raza de activitate un număr de judeţe, conduse de un director ministerial, cu rang de subsecretar de stat, căruia I se subordona şi prefectul, ca reprezentat al guvernului.
Potrivit acestei legi, prefectul era funcţionarul de carieră recrutat potrivit anumitor dispoziţii legale, servind drept chezăşie pregătirea profesională, care se afla în mod permanent în fruntea judeţului pentru deservirea intereselor sale de ordin local.
Edificator pentru dreptul material românesc sunt prevederile Art. 178-192 din regulamentul de aplicare a legii administrative, publicată în monitorul oficial nr40/18 Februarie 1937. Prin acest act normativ se făcea o distincţie netă între “tutela administrativă ” şi “tutela financiară ”. Autorităţile de tutelă era în acelaşi timp: prefectul, ministrul de interne şi consiliul comunei urbane pentru comunele subordonate. Instituţia prefectului a funcţionat, potrivit organizării din 1929, cu unele întreruperi – august 1938 şi septembrie 1940 – până la adoptarea legii nr.17/1949 asupra organizării consiliilor populare.
În perioada 1940-1944 se revine la comună şi judeţ ca unităţi administrativ-teritoriale cu personalitate juridică, patrimoniu şi buget propriu, plasa neavând personalitate juridică1.
Prefectul îşi menţine rolul atribuţiilor ca reprezentant al guvernului, numit prin decret regal şi şef al tuturor funcţionarilor Ministerului de Interne.
Ca şef al administraţiei judeţene, prefectul exercită următoarele atribuţii principale:
- Numea şi elibera din funcţie funcţionarii judeţului,
- Administra patrimoniul şi interesele judeţului
- Se îngrija de toate serviciile publice judeţene
- Ordona sumele
- Semna toate actele în numele judeţului
- Reprezenta judeţul în justiţie.
Ca reprezentant al guvernului rolul principal al prefectului era cel de control şi supraveghere. El inspecta serviciile exterioare ale ministerelor şi celorlalte instituţii publice, putând aplica unele sancţiuni disciplinare funcţionarilor publici, supraveghea şi controla comunele rurale şi urbane, instituţiile de binefacere şi asistenţă socială. Pe lângă prefect funcţiona Consiliu de prefectură, format, în principal, din şefii serviciilor judeţene.
În perioada de după anul 1944, legile care au urmat, (Legea nr486/1944, nr.214/1945 , Constituţia din 13 Aprilie 1948 şi legile şi celelalte Constituţii din perioada regimului comunist) nu au mai consacrat instituţia prefectului, atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii actelor fiind, parţial preluate de instanţele judecătoreşti sau de către alte organe ale administraţiei statului, desigur sub controlul politic al partidului unic.
După revoluţia din Dec. 1989, funcţia de prefect, ca reprezentant al guvernului a fost reînfiinţată de legea Administraţiei publice locale nr. 69/19911 .
La început , prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale, la nivelul judeţelor au fost organizate prefecturile, legea precizând atât modul de organizare cât şi atribuţiile lor. În concepţia acestei legi prefectura era un organ local al administraţiei de stat cu competenţă generală, prefectul nu era o instituţie juridică distinctă cu atribuţii proprii cu o autoritate publică.
Noua reglementare a schimbat această concepţie făcând din prefect o autoritate publică, o instituţie care reprezintă Guvernul pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţii centrale ale unităţilor administrativ publice2 .
În opinia lui Emil Bălan3 prefectul este un organ al administraţiei publice supus sistemului juridic de drept administrativ.
Actele prezentului, săvârşite în exercitarea mandatului său angajează guvernul al cărui reprezentat este. Având în vedere abilitatea prefectului de a emite acte administrative, numite ordine, prefectul poate fi calificat drept autoritatea administrativă, în sensul dispoziţiilor legii nr29/1990 privind contenciosul administrativ.
1 Eugen Popa,Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, în ,,Dreptul”, nr.2/1994,p.74
1 Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ, ediţie revăzută şi actualizată, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag.576-577.
1 În vigoare azi prin Legea administraţiei publice locale nr 215/2001, publicată în Monitorul Oficial nr 204/23.04.2001
2 Mircea Preda, Discuţii în legătură cu natura juridică a instituţiilor prefecturii în” Dreptul”, nr12/1992, pag.17
3 Emil Bălan, Instituţia prefectului în sistemul administraţiei publice din România, în “Dreptul”, nr8/1996, pag.51