În statul unitar administraţia publică locală se înfăptuieşte potrivit cerinţelor principiilor de autonomie locală şi descentralizarea serviciilor publice. Însă, autorităţile administrative centrale trebuie să asigure realizarea acestor principii, în mod unitar evident cu respectarea specificului local ce se manifestă cu deosebire, în cadrul autonomiei administrative.
Pentru a asigura realizarea acestei unităţi, autorităţile administraţiei publice centrale au drept de control asupra autorităţilor administraţiei publice din sistem. Adică, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice ale acestora, descentralizate în cazurile expres prevăzute de lege , de exemplu, dreptul Ministerelor Finanţelor prevăzut în art19/19991, privind impozitul pe profit de a verifica egalitatea stabilirii impozitului pe profit, cât şi în temeiul principiului ierarhiei administrative, potrivit căruia organele ierarhice superioare controlează activitatea organelor din sistem 1 .
În afară de dreptul de control exercitat de organele ierarhic superioare, asupra activităţilor organelor din subordine, în urnele state, cum este şi cazul Romei dinainte de război, este reglementat, prin lege şi un alt mod de control şi anume acela al tutelei administrative. Un studiu în legătură cu existenţa puterii administrative realizează şi rectorul, doctor Eugen Popa2 .
Concepţia clasică cu privirea la tutela administrativă are la bază două obiective, ce se urmăresc prin instituirea controlului de tutelă. Asigurarea respectării legalităţii de câtre persoanele publice şi aprecierea oportunităţii a bunei administrări a intereselor colectivităţii descentralizate.
Controlul de tutelă este definit ca un element al descentralizării şi ca o limită a autonomiei municipale 3 .
Mijloacele de realizare a controlului de tutelă clasic sunt: tutela asupra persoanei, (suspendarea şi revocarea primarilor, demiterea din funcţie a consilierilor) şi tutela asupra actelor (care implica dreptul de substituire), a organului de tutelă în atribuţiile autorităţilor locale, în special în materie financiară (dreptul de anulare a actelor emise de consiliile locale şi primar, şi procedeu aprobării prealabile).
Concepţia modernă cu privire la tutela administrativă, se bazează pe 3 noi tehnici de înfăptuire: concursul tehnic dat de serviciile statului pentru îndeplinirea unor atribuţii ale comunităţilor locale, procedeul actelor tip, ce constă în elaborarea de către serviciile centrale a unor regulamente tip şi statute tip şi transmiterea lor, cu titlu orientativ unităţilor administrativ-teritoriale, (în conformitate cu H.G. nr102/1992 pentru aprobarea regulamentului cadru orientativ de funcţionare a consiliului local), alocarea de subvenţii şi altor datorii de la bugetul statului pentru comunităţile locale.
Definind noţiunea de tutelă administrativă , Profesor A. Teodorescu arată că “tutela administrativă este dreptul autorităţilor centrale de a controla administraţia judeţeană, comunală şi cea a stabilimentelor publice . drept ce se exercită faţă de unele din actele lor mai importante şi faţă de organele lor deliberative”1.
Construcţia din 1923, prin art. 41,108 şi 111, stabileşte că organizarea instituţiilor judeţene şi comunele ce face prin lege , care trebuie să aibă la bază descentralizarea administraţiei mai completă şi independenţa comunală.
Descentralizarea este un regim administrativ , care tinde să creeze centre de administraţie publică , cu drept de autolegiferare asupra problemelor alese de corpul electoral din acea localitate şi asupra activităţii cărora statul îşi rezervă un drept de control.
Administraţiile descentralizate sunt supuse unui control din partea organelor centrale, pe care doctrina şi legile administrative îl denumesc tutela administrativă în conformitate cu prevederile art.323 din Legea pentru organizarea administraţiunii locale din 19292, art.3. lit. A din Legea contenciosului administrativ din 19253.
Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire din 1933 denumeşte tutela administrativă – control administrativ4.
Profesor Paul Negulescu arată că denumirea de tutelă administrativă este criticabilă deoarece nu există asemănare între această instituire şi tutela din dreptul civil.
Conform Cadrului civil, tutorele lucrează în numele şi în locul minorului , pe când administraţia tutelară face toate actele prin organele sale, însă unele acte au nevoie, pentru a fi valabile, de o aprobare prealabilă din partea autorităţilor superioare, anume desemnate prin lege. Tutela administrativă se execută aposteriori aprobând sau anulând actul autorităţii tutelate.
Art.323 alin.2 din Legea administraţiunii locale din 1929 instituite ,,Delegaţia consiliului judeţean, cu preşedintele ei, ca organ tutelar asupra comunelor urbane din judeţ , asupra comunelor rurale şi asupra satelor”.
Legea din 1933 pentru organizarea comitetelor de revizuire stabileşte ca organele tutelare numai prefectul şi ministerul de interne , desfiinţând competenţa delegaţiei consiliului judeţean, menţionându-se astfel în sfera lor de atribuţiuni aşa cum este ea stabilită de legiuitor în art.347-Legea administraţiunii locale din 1929, în al doilea rând ea caută să apere interesele locale ale administraţiilor, înlăturând abuzurile. Controlul tutelar se exercita de funcţionari administrativi sau de instanţe jurisdicţionale. Art. 323 din Legea administraţiunii locale din 1929, instituia ca organ tutelar pentru judeţe şi municipii, comitetele locale de revizuire, care în primă instanţă şi în a doua instanţă, asupra administraţiunilor inferioare, în condiţii stabilite de lege.
Lega din 1933 ridică comitetelor competenţa de organe tutelara, însă le menţine atribuţiunea de a judeca cererile înainte de administraţiile locale , sau particulari vatămaţi contra actelor de control tutelar (art. 45 ). Astăzi, pentru respectarea legilor şi a intereselor statale, deţin tutela administrativă nu este reglementată expre în lege, conform art. 100 (1) din Constituţia României, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice. Pe această baza, în statele democratice3, la unităţile administrative cele mai mari, (respectiv judeţele) funcţionează un reprezentant al puterii executive, şi anime Prefectul .
Art. 122, aliniatul 4 din Constituţie (şi în conformitate cu acesta, art.135 (1) din legea nr. 215/2001 referitoare la administraţia publică locală) prevede că prefectul, poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ cu t al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Deoarece Prefectul este reprezentant al Guvernului, deci este autoritate teritorială a administraţiei publice de stat1 , iar consiliile judeţene şi locale respectiv primarul sunt reprezentanţi ai autorităţilor locale autonome, rezultă că aceste dispoziţii legale instituie dreptul de control exercitat de stat ca autoritate tutelară asupra autorităţilor administraţiei publice locale, ca organ tutelar.
Constituţia României şi legea nr 215/2001 au creat şi respectiv, organizat instituţia prefectului cu o autoritate administrativă. Atribuţiile prefectului nu pot fi îndeplinite fără aparatul tehnic de specialitate, şi pentru aceasta, în art.141 (1) din legea 215/2001 s-a prevăzut că prefectul are un aparat tehnic de specialitate a cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin hotărâre a guvernului.
1 Valentin Prisăcaru, Op. cit. pag.578
2 Eugen Popa, Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, în Dreptul, nr2/1994, pag. 73
3 Eugen Popa, Op. cit, pag73
1 A.Teodorescu Tratat de drept administrativ ,vol .I Bucureşti, p.248-289, apud V.Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a II-a , 1996, pag.579.
2 Legea pentru organizarea administraţiunii locale nr.167 din 3 august 1929
3 Legea contenciosului administrativ nr.151/1925 (Decret no.3870 din 22 de.1925, Monit. Oficial No.284 din 23 dec. 1925)
4 Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire nr.95/1933 publicată în Monitorul Oficial nr.90/20 aprilie 1933
1 Corneliu-Liviu Popesc, Tutela exercitată de prefect asupra actelor autărităţilor administrative ale colectivităţilor locale , în Dreptul , nr. 8 din 1996, pag. 61-62