Caracterele actului administrativ ca act de putere imprimă anumite particularităţi controlului de legalitate ce îl are ca obiect, existând o opinie majoritară care insistă asupra controlului de contencios administrativ-jurisdicţionalizat – acordând astfel o importanţă secundară controlului administrativ, fie că el se realizează de pe poziţii ierarhic superioare, fie că are la bază ideea de tutelă administrativă1.
Pentru a înţelege însă noţiunea controlului realizat asupra activităţii executive este necesar a distinge între cele două mari sisteme de control: controlul ierarhic şi cel de tutelă.
Mai întâi, trebuie stabilit că raporturile de tutelă administrativă nu sunt raporturi de subordonare. Acest aspect prezintă o importanţă deosebită în demonstrarea faptului că tutela administrativă nu aduce atingere principiului autonomiei locale deoarece aceasta nu înseamnă independenţa în afara ordinii juridice a statului, ci libertatea de acţiune în cadrul prescripţiilor legale şi sub controlul statului. Mai mult decât atât, tutela administrativă nu trebuie confundată cu controlul administrativ deosebindu-se de acesta:
- Tutela administrativă se manifestă numai în temeiul legii şi numai pentru actele administrative prevăzute expres de lege, spre deosebire de controlul administrativ, care se exercită în temeiul principiului ierarhic administrativ,
- Tutela se exercită numai asupra autorităţilor administraţiei publice cu personalitate juridică, în timp ce controlul administrativ se exercită, asupra autorităţilor tuturor organelor din subordine,
- În cadrul tutelei administrative, organul tutelar are numai dreptul să aprobe sau să respingă actul supus tutelei, pe când organul ierarhic superior poate să menţină, să anuleze, să modifice actul suprem controlului sau chiar să imită actul corespunzător.
Cu toate ca între controlul ierarhic şi tutela administrativă sunt deosebiri de fond, se observă că Legea pentru organizarea administraţiunii din 1938 reglementa, în cadrul aceluiaşi capitol controlul si tutela administrativă. Astfel, Titlul VI al legii din 1929 este intitulat “Tutela si controlul administraţiei locale” iar Capitolul IX din Legea din 1938 are ca titlu “Controlul şi tutela administraţiilor locale”.
Art.192 din legea din 1938 prevede ca organele de control ale administraţiei locale : Ministerul de Interne, rezidentul regal, Prefectul şi pretorul, iar ca organe de tutelă administrativă : Ministrul de Interne pentru ţinutul şi municipiul Bucureşti, rezidentul regal pentru municipii, oraşe reşedinţe şi staţiuni balneo-climaterice şi prefectul pentru celelalte comune.
Din trăsăturile tutelei administrative, care o fac să se deosebească de controlul administrativ (ierarhic) şi din efectele acestuia asupra actului supus tutelei, precum şi ale celui supus controlului, rezultă că există deosebire şi între organele de tutelă administrativă şi cele tutelate, precum şi intre organele ierarhic superioare şi cele subordonate.
Tutela administrativă se deosebeşte de controlul administrativ atât prin momentul exercitării acestuia, cât şi prin natura actelor ce sunt supuse controlului. Astfel, organele de tutelă sunt obligate să se pronunţe în termen de 30 de zile de la data primirii actului după trecerea acestui termen actul considerându-se aprobat, spre deosebire de controlul ierarhic care poate fi exercitat concomitent sau posterior adoptării actului administrativ. Tutela administrativă se exercită înainte de aprobarea actului administrativ ţi poate duce la întârzierea producerii efectelor juridice ale actului respectiv.
Deosebirile dintre controlul administrativ şi tutela administrativă enunţate mai sus apar prezentate şi în opera lui Paul Negulescu1.
Controlul administrativ se deosebeşte în mod esenţial de controlul jurisdicţional, la care sunt supuse toate actele autorităţilor administrative în baza art. 107 din Constituţie. Pe când controlul jurisdicţional se poate exercita numai din punct de vedere al legalităţii actelor, controlul administrativ se poate exercita atât din punct de vedere al legalităţii cât şi al oportunităţii şi utilităţii măsurilor administrative luate de autorităţile subordonate. Este normal să fie aşa întru cât un organ judecătoresc aşezat departe de necesităţile curente ale vieţii administrative şi lipsit de mijloacele de investigaţie ale unui organ de administraţie activ este foarte puţin calificat de a putea exercita un control, ar însemna că un organ judecătoresc s-ar substitui administraţiei şi ar face administraţie în locul acesteia.
Controlul ierarhic este controlul exercitat într-o ierarhie administrativă de autorităţile sau funcţionarii superiori asupra actelor funcţionarilor în subordine. El se exercită din treaptă în treaptă de către funcţionarul imediat superior, fără ca să fie nevoie pentru aceasta de vreun pretext exprese de lege până când se ajunge la ultima treaptă a ierarhiei serviciului public, care este şeful serviciului public, în general Ministrul. Acest control care este de esenţa organizaţiilor ierarhice administrative coexistă nu numai într-un control al legalităţii, dar şi al oportunităţii actelor şi în baza lui autoritatea superioară poate să confirme sau să anuleze, să modifice sau sa reformuleze sau chiar să înlocuiască actul săvârşit de funcţionarul inferior cu un act nou. Autoritatea superioară nu ar putea însă să ia o măsură de atribuţiune unei autorităţi inferioare în cazul când acesta este investită cu o putere de decizie proprie.
Tutela administrativă este controlul pe care anumite organe administrative, precis arătarea de lege, îl exercită asupra actelor autorităţilor administrative, dotate cu o organizare mai mult sau mai puţin autonomă, prevăzută cu patrimoniu şi personalitate juridică proprie, cum ar fi în oraşul, judeţul şi celelalte stabilimente publice1 (instituţii publice într-o formă actualizată). Acest control nu se exercită asupra tuturor actelor săvârşite de aceste organe, ci numai asupra acelor arătate de lege, întru cât constituirea acestor autorităţi ca organe autonome, investite cu autoritate juridică proprie, porneşte tocmai de la ideea că ele sunt capabile si trebuie să se conducă singure. Numai în oarecare măsură şi pentru a se putea asigura respectarea anumitor interese se rezervă unor anumite organe administrative, aparţinând de cele mai multe ori puterii centrale, dreptul de a cerceta, confirma sau anula, unele din aceste acte de o deosebită valoare şi importanţă.
Autorităţile de tutelă nu au în general dreptul decât de a confirma sai refuza să confirme sau să o aprobe actul administraţiei subordonate si uneori dreptul de a anula actul, când acesta cuprinde administraţii contrare ordinii publice, legilor sau ordinii instituţionale a statului (prin texte prevăzute expres de lege).
Toate acestea fac din tutela administrativă un control mult mai restrâns, decât cel exercitat pe calea controlului ierarhic. Pe când controlul ierarhic se poate exercita si din punct de vedere al oportunităţii şi utilităţii măsurilor respective, tutela administrativă poate fi limitată numai la un control al legalităţii actului, în care caz autoritatea superioară este obligată a confirma sau a aproba măsura respectivă, afară numai de cazul când ar avea motive să îl anuleze pentru considerente de egalitate.
1 Doctor Eugen Popa, Doctor Pantelimon Cioia, Elemente de drept administrativ, editura Servo-Sat, Arad, 1998
1 Paul Negulescu, Op. cit, pag 404-405
1 Antonie Iorgovan, Drept administrativ – Tratat elementar, editura Actami, Bucuresti, 1994