1. Consideraţii generale
Un fenomen care se manifestă în statele Uniunii Europene constă în deplasarea, mai mult sau mai puţin accentuată, a unor activităţi de natură legislativă de la Parlament la executiv. Fenomenul este determinat de o serie de factori dintre care mai semnificativi sunt: complexitatea tehnică a reglementării necesare unor varii domenii precum şi mecanismelor de raţionalizare a parlamentarismului.
Mecanismele de raţionalizare a parlamentalismului constă în:
- proceduri care urmăresc diminuarea prerogativelor Parlamentului;
- intrevenţia Executivului în activitatea parlamentară (limitarea dezbaterilor sterile şi evitarea întârzierii adoptării unor reglementări necesare guvernării).
În exerciţiul puterii legislative – prectica a dovedit, între administraţie şi parlament se interpun atât aranjamentele coaliţiei guvernamentale cât şi tradiţia administrativă, ca efect având intervenţia parlamentarilor pentru modificarea unor dispoziţii ale proiectelor de legi elaborate de “tehnicieni” (jurişti ai administraţiei ).
În concluzia celor mai sus menţionate, rezultă că importanţa Parlamentului pentru Administraţie tinde să fie subestimat în ţările Uniunii Europene.
În realitate, influienţa Parlamentelor asupra Administraţiei, se manifestă cel puţin sub aspectele:
-responsabilităţii guvernului în faţa Parlamentului condiţionată de acţiunea administraţiei adică de ritmul şi amploarea activităţii politico-executive;
-intervenţia Parlamentului în activitatea politico-administrativă prin intermediul interpelărilor, întrebărilor sau comisiilor de control sau anchetă;
-condiţionarea activităţii guvernamentale de pregătire a cadrului juridic al politicilor naţionale, de repartizarea competenţelor în cadrul procedurii legislative.
Mecanismele constituţionale şi politice ale exerciţiului puterii legislative în ţările Uniunii Europene sunt diverse fapt pentru care,pentru studiu, se recurge la clasificarea generală care foloseşte criteriul structurii parlamentului.
2. Clasificarea ţărilor comunitare după structura Parlamentelor
După criteriul structurii – (numărul camerelor), parlamentele se clasifică în :
* parlamente unicamerale ( o execepţie de la tradiţia europeană) formulă adoptată de 6 din cele 15 ţări comunitare;
* parlamente bicamerale adoptate de 9 din cele 15 state comunitare. Distingem două tipuri de bicameralism, şi anume: egalitar (ambele camere au aceleaşi puteri legislative ) – 2 state şi ingalitar (camera superioară având puteri restrânse faţă de cea inferioară), în celelalte 7 ţări cu parlament bicameral.
Binenţeles că această structură influienţează administraţia în sensul că un parlament bicameral va avea mai mulţi parlamentari, deci va determina un control mai exigent asupra guvernului prin posibilitatea unui număr mai mare de întrebări sau interpelări. Totodată, bicameralismul implică şi o procedură legislativă mai îndelungată şi mai exigentă, ceea ce oferă o garanţie de calitate a operei legislative.
Avantajele parlamentului unicameral constau într-un randament mai mare în procesul de legiferare, la costuri mult mai reduse. Din cele prezentate mai sus rezultă că ambele sisteme prezintă şi avantaje dar şi dezavantaje, cu influienţe publice .
3.Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor unicamerale
Aşa cum am spus, parlamentul unicameral constituie o excepţie de la tradiţia europeană care a consacrat bicameralismul.
Formula unicamerală a fost adoptată de şase state membre ale U.E. şi anume: Finlanda, Danemarca, Grecia, Luxemburg, Portugalia şi Suedia.
Pentru ilustrarea sistemului s-a ales modelul danez şi grec deoarece sunt reprezentative pentru sistem şi fiecare are particularităţi semnificative care demonstrează diversitatea şi complexitatea sistemelor de guvernare în cadrul U.E.
* Modelul Danez
Până în 1953 când a fost revizuită Constituţia, Parlamentul Danez a avut două camere: Landsting-ul (camera superioară) şi Folketingul (Adunarea Poporului).
După acest moment Landstingul a fost suprimat.
Folketingul este compus din 179 deputaţi aleşi prin vot universal direct, doi din aceştia fiind aleşi pentru insulele Feroe şi 2 pentru Groenlanda. Durata legislaturii este de 4 ani, putând fi scurtată ca urmare a pierderii de către Guvern a majorităţii în parlament ori din alte motive.
Procedura constă în dizolvarea Adunării Poporului pronunţată de rege la cererea primului ministru. Este un mijloc comod de rezolvare a unor crize ministeriale sau a unui blocaj parlamentar determinat de destrămarea coaliţiei majoritare.
Singurele limitări ale competenţelor Parlamentului vizează respectarea Constituţiei care este asigurată printr-un control al constituţionalităţii legilor, care poate fi exercitat de orice tribunal.
Conform Constituţiei procedura legislativă presupune 3 examinări succesive a proiectelor şi propunerilor legislative de către parlament, la intervale de câteva zile.
Dreptul de a formula şi dispune amendamente aparţine atât parlamentarilor cât şi Guvernului. Proiectele de lege nedaptate pe parcursul unei
sesiuni, devin caduce, guvernul ne având la dispoziţie nici un alt mijloc de a forţa adoptarea, decât ameninţarea cu demisia sau dizolvarea Parlamentului.
Promulgarea legii nu se face automat, regele având posibilitatea de a o refuza.
Procedura legislativă necesită şi un referendum, dacă este impus de Constituţie sau dacă 1/3 din numărul parlamentarilor o cer, în termen de 3 zile de la adoptarea legii.
*Modelul grec
Cu excepţia regimurilor instituite prin constituţiile efemere din 1832, 1884, 1927, Grecia a avut întotdeauna parlament unicameral.
Conform Constituţiei din 1975 numărul membrilor Camerii Deputaţilor este între 200 şi 300, Codul Electoral fixându-l la 300, aleşi prin sufragiu universal direc, pentru o perioadă de 4 ani.
Parlamentul poate fi dizolvat de Preşedintele republicii, dizolvarea fiind obligatorie când Parlamentulnu reuşeşte să aleagă noul Preşedinte al Republicii şi facultativă, când două guverne succesive au demisionat; Parlamentul a refuzat investitura a două guverne succesive; compoziţia Camerei nu permite o guvernare stabilă şi pentru referendum naţional în probleme de interes naţional a căror soluţie guvernamentală nu a fost aprobate de parlament.
Controlul constituţionalităţii legilor este exercitat de tribunale iar competenţele Parlamentului sunt limitate de garanţiile constituţionale ale drepturilor fundamentale şi alte câteva dispoziţii scrise în Constituţie.
Reglementarea structurilor interne şi a funcţionării serviciilor statului, este rezervată puterii executive şi se face prin decrete organice emise de Preşedintele Republicii.
O propunere legislativă sau un proiect legislativ guvernamental trebuie să treacă printr-o singură examinare în Parlament, dacă deputaţii nu decid altfel. Pentru adoptare este nevoie de majoritatea voturilor celor prezenţi.
Preşedintele are dreptul să ceară reexaminarea legii înainte de promulgare iar Parlamentul poate delega preşedintelui puterea de a legifera prin ordonanţe, într-un cadru stabilit printr-o lege de abilitare.
Măsurile de ordin legislativ stabilite de Preşedinte, în caz de urgenţă, trebuie supuse ratificării Parlamentului în termen de 40 de zile.
4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor bicamerale
Parlamentul bicameral este tradiţional în Europa, el fiind determinat de diversitatea socio-teritorială şi de existenţa unor puternice comunităţi regionale care au impus necesitatea unei duble reprezentări (una naţională şi una regională) şi a unei proceduri care să implice participarea a două camere drept garanţii ale protecţiei minorităţilor.
- A. Bicameralismul egalitar se caracterizează prin faptul că amândouă camerele au aceleaşi puteri legislative: o lege, pentru a fi adoptată, trebuie să fie votată în aceiaşi termeni de ambele camere.
Bicameralismul egalitar se întâlneşte în două ţări comunitare: Italia şi Franţa.
*Modelul Italian
Constituţia republicană din 1947 menţine în Italia parlamentul bicameral, în cadrul căruia Camera Deputaţilor cuprinde 630 de membri aleşi prin vot universal, direct, reprezentare proporţională, pe bază naţională.
Senatul cuprinde 3 categorii de senatori:
- 5 membri numiţi pe viaţă de către Preşedintele Republicii;
- foştii preşedinţi ai Republicii;
- 322 de senatori aleşi prin scrutin majoritar pe bază regională.
Diferenţele de majoritate politică între cele două camere sunt minime.
Din 1963 durata mandatului este de 5 ani pentru fiecare cameră şi data alegerilor coincide deoarece, în caz de dizolvare, pronunţată de Preşedinte la cererea Preşedintelui Consiliului de Miniştri, sunt vizate ambele camere.
Dizolvările Parlamentului italian sunt foarte frecvente şi au ca obiectiv principal rezolvarea crizelor guvernamentale, cu toate că nu întotdeauna se reuşeşte atingerea acestui obiectiv.
Competenţele Parlamentului nu sunt limitate de Constituţie decât în domeniul drepturilor fundamentale şi în alte câteva materii. Controlul constituţionalităţii legilor este realizat de Curtea Constituţională care a elaborat şi jurisprudenţa concretă şi detaliată în materie.
Iniţiativa legislativă aparţine deputaţilor şi senatorilor, Guvernului, unui număr de 50.000 de alegători, Consiliilor regionale şi Consiliului naţional al economiei şi al muncii, putând fi depusă la oricare din camere.
În procedura ordinară după expunerea ei de o comisie parlamentară, este dezbătută în plen. Camera adoptă pe articole şi cu un vot final.
Există şi o procedură simplificată, conform căreia proiectul de lege se examinează şi se aprobă de o comisie parlamentară, care reflectă compoziţia
politică a Camerei. În acest caz, guvernul, 1/10 din numărul membrilor Camerei sau 1/5 numărul membrilor Comisiei Parlamentare pot cere dezbaterea în plen.
Regulamentele camerelor stabilesc, pentru cazuri de urgenţă, şi proceduri mai scurte. Legile trebuie votate în aceeaşi termeni de ambele camere şi nu există procedura comisiei paritare de mediere pentru a le pune de acord..
Preşedintele Republicii are posibilitatea de a cere o nouă deliberare, de către ambele Camere, dacă textul nu a fost adoptat în aceiaşi termeni.
Procedura parlamentară italiană este considerată ca cea mai lungă din U.E. şi totodată , procedura în care Guvernul are cea mai mică influienţă. Această lipsă de influenţă este oarecum compensată de posibilitatea delegării puterii legislative. Constituţia prevede 2 modalităţi de delegare legislativă în favoarea Guvernului:
-procedura ordinară, care permite camerelor să delege Guvernului anumite puteri sub controlul Curţii Constituţionale caz în care se emit decrete legislative;
-procedura de urgenţă, care permite Guvernului să adopte măsuri provizorii cu putere de legi, prin intermediul decretelor-legi. Acestea trebuie prezentate în aceiaşi zi, Camerelor parlamentului, spre a fi transformate în legi sau infirmate.
În ambele modalităţi (proceduri) actul normativ emis de Guvern se promulgă prin decrete ale Preşedintelui Republicii.
Menţionăm că Italia este şi singurul stat din U.E. în care se foloseşte referendumul abrogativ, al cărui drept de iniţiativă aparţine fie a 500.000 de alegători, fie a 5 consilii regionale, drept ce se exercită sub controlul Curţii Constituţionale. Demersul este lovit de caducitate în cazul în care Guvernul adoptă o nouă lege cu acelaşi obiect.
Referendumul se amână pentru un an în cazul dizolvării Parlamentului.
B.Bicameralismul inegalitar este specific majorităţii ţărilor comunitare, cu unele caracteristici pentru modelul francez, britanic şi german, astfel:
-modelul francez este propriu statului unitar în care predomină executivul;
-modelul britanic este caracteristic pentru statul unitar în care predomină (cel puţin teoretic) Parlamentul;
-parlamentul şi modelul german este caracteristic pentru statul federal.
*Modelul Francez
Majoritatea constituţiilor franceze, inclusiv cea actuală (a celei de-a V- a Republici)am instituit un parlament bicameral: Adunarea Naţională şi Senatul.
- Adunarea Naţională este compusă din 577 deputaţi aleşi prin vot universal direct pe departamente, proporţional cu numărul populaţiei.
- Membrii Senatului (321 în 2001) sunt aleşi în cadrul departamentelor de către o adunare de “mari electori” compusă din deputaţi şi consilierii generali din departament şi din reprezentanţii aleşi de consiliile municipale din rândul membrilor acestora. Acest sistem determină o supraprezentare a electoratului rural faţă de cel urban.
Mandatul Adunării Naţionale este de 5 ani, Adunarea putând fi dizolvată oricând de Preşedintele Republicii cu excepţia anului următor dizolvării anterioare. Acest drept a fost folosit foarte rar, constituind până în prezent, mijlocul de a pune de acord majoritatea parlamentară cu majoritatea prezidenţială.
În ce priveşte senatorii aceştia sunt aleşi pe 9 ani şi se reânoiesc cu o treime la fiecare 3 ani. Dizolvarea Senatului este şi ea posibilă.
Inegalitatea celor două camere se manifestă evident cu excepţia situaţiilor privind revizuirea Constituţiei.
Astfel, guvernul nu răspunde decât în faţa Adunării Naţionale, iar în materie legislativă Adunarea, la la iniţiativa guvernului, poate să treacă peste amendamentele Senatului.
Competenţele Parlamentului francez sunt supuse unei duble serii de limitări.Pe de o parte, un control al constituţionalităţii din ce în ce mai viguros obligă legislativul să respecte atât drepturile fundamentale, cât şi principiile constituţionale.
Pe de altă parte, Constituţia stabileşte domeniul rezervat legii: asigurarea libertăţilor, drepturile civile, statutul persoanelor, dreptul penal, fiscalitatea, regimul electoral, apărarea naţională, învăţământul, regimul proprietăţii, dreptul muncii şi securitatea socială, colectivităţile teritoriale.
Totodată Constituţia a instaurat un regim care permite Guvernului să reglementeze prin decrete în domenii în care nu există legislaţie şi mai mult, să ceară Consiliului Constituţional să declaseze dispoziţiile legislative anterioare, într-un domeniu care nu mai este rezervat Parlamentului, adică să modifice prin decrete, legi anterioare Constituţiei.
Actuala Constituţie dă Guvernului o serie de mijloace de intrervenţie şi de control în domeniul rezervat legii şi procedurii parlamentare, astfel:
- Guvernul avînd drept de iniţiativă legislativă, poate determina dezbaterea prioritară a proiectelor legislative:
- poate împiedeca discutarea în A.N. a amendamentelor care nu au fost prezentate în comisia parlamentară care a analizat proiectul de lege;
- poate cere oricand un “vot blocat”, adică să ceară Camerei să se pronunţe printr-un vot pozitiv sau negativ asupra unui text sau părţi dintr-un text,luand în consideraţie numai amendamentele propuse sau acceptate de Guvern.
- Primul-ministru poate pune capăt navetei legislative determinand constituirea unei comisii paritare pentru elaborarea unui text de compromis.
În caz de eşec, Guvernul poate cere A.N. să hotărască definitiv cu majoritatea simplă în cazul legilor ordinare şi cu majoritatea absolută în cazul legilor organice.
- În cazul unei moţiuni de cenzură este necesară o majoritate absolută ostilă Guvernului în A.N.
- Preşedintele poate refuza promulgarea legii şi dispune returnarea ei către Parlament pentru reexeminare;
- Guvernul poate fi abilitat de către Parlament pentru a emite ordonanţe în materiile ce ţin de domeniul legii.
Trebuie menţionată o caracteristică aparte a modelului francez, şi anume faptul că sfârşitul legislaturii parlamentare nu determină caducitatea proiectelor sau propunerilor legislative rămase neadoptate, acestea continuandu-şi procedura legislativă.
*Modelul britanic
Termenul de Parlament are în Marea Britanie mai multe semnificaţii:
- Suveranul împreună cu cele două camere ale Parlamentului;
- cele 2 camere propriu-zise:Camera Lorzilor şi Camera Comunelor;
- numai Camera Comunelor,atunci cand este vorba de deputaţi, sub denumirea de membri ai Parlamentului.
Camera inferioară este formată din membri (651) aleşi prin sufragiu universal direct, proporţional cu numărul populaţiei.
Camera superioară este compusă din 26 lorzi spirituali: arhiepiscopi
şi episcopi ai Bisericii Anglicane şi lorzi temporali: peste 800 lorzi ereditari şi circa 300 lorzi pe viaţă, înnobilaţi de regină la cererea Primului Ministru.
În urma reformei declanşate în 1999, începand cu alegerile din 2002 din Camera Lorzilor vor fi eliminaţi lorzii ereditari.
Inegalitatea dintre cele două camere este considerabilă. Guvernul nu răspunde decât în faţa Camerii Comunelor iar în materie legislativă Camera Lorzilor nu se poate opune adaptării unui text de lege mai mult de un an.
Amendamentele propuse de Camera Lorzilor sunt considerate constructive, fapt pentru care sunt acceptate fără dificultate.
Camera Lorzilor are şi funcţia de jurisdicţie de ultimul grad, situată în vârful edificiului judiciar britanic.
Principiul suveranităţii parlamentare şi inexistenţa unei constituţii mai presus de lege, conferă puteri nelimitate Parlamentului.
Principiul competenţei generale a Parlamentului oferă posibilitatea unei distincţii a actelor acestuia:
- public bills – care ar corespunde naţiunii continentale de lege – sunt norme generale de comportament impersonale;
- private bills – sunt acte legislative individuale.
Datorită acestui fapt instituţiile private şi colectivităţile locale se pot adresa Parlamentului perintr-o petiţie adresată Coroanei, pentru a obţine permisiunea să realizeze anumite activităţi care nu au suport în legislaţia existenta.
Iniţiativa legislativă aparţine Cameriei – de fapt Guvernului şi membrilor camerelor şi comportă o procedură în 3 etape, numite lecturi: prezentarea, dezbaterea şi adoptarea. Primul ministru are puterea de a stabili ordinea de zi a Camerelor şi ca lider al majorităţii, decide disciplina votului în funcţie de importanţa pe care o dă legii sau amendamentelor în discuţie.
Votul este personalizat (nominal) şi nu permite abţinerea. Mecanismele procedurii legislative îi conferă primului ministru puteri importante în domeniul legislativ, care îşi are temeiul în caracterul omogen al majorităţii sistemului bipartid britanic.
*Modelul german
În general se afirmă că Parlamentul federal german se compune din Dieta federală (Bundestag) şi Consiliul federal (Bundesrat), ceea ce nu este tocmei corect. Potrivit Curţii Constituţionale, Consiliul federal nu are calitatea propriuzisă de cameră superioară a Parlamentului, întrucât nu are caracter reprezentativ şi nu exercită anumite funcţii tipice pentru o cameră parlamentară.
Deci, Bundestarul ar fi o instituţie care reprezintă landurile în cadrul procesului legislativ.
Rezultă că Parlamentul federal german în sens constituţional strict, este alcătuit dintr-o singură cameră reprezentând poporul în ansamblul său, anume Dieta federală. Participarea landurilor la procesul legislativ prin Consiliul federal – indispensabila statului federal, ne determină să convenim totuşi că parlamentul german este bicameral inegalitar.
Dieta este compusă din 622 deputaţi aleşi prin vot universal direct proporţional cu numărul populaţiei în timp ce Consiliul este compus din membri ai guvernurilor landurilor, numiţi şi revocaţi de acestea.
Indiferent de numărul reprezentanţilor unui land prezenţi la şedinţele Consiliului, fiecare land dispune de un anumit număr de voturi, determinat în principiu tot de numărul populaţiei.
Durata legislaturii este determinată de mandatul Dietelor federale, în principiu de 4 ani. Dizolvarea Dietei poate fi pronunţată de Preşedintele federal dar numai dacă nu reuşeşte să aleagă un Canceral federal şi dacă refuză un vot de investitură cerut de Cancelar.
Guvernul nu răspunde decât în faţa Dietei federale – ceea ce pune în evidenţă inegalitatea bicameralismului german. De asemenea, Dieta poate, în afara sistemului de revizuire a Constituţiei, să să treacă peste opoziţia, Consiliului în materie legislativă, dacă realizează o majoritate calificată de 2/3. Totuşi o procedură legislativă complexă garantează o participare substanţială a Consiliului, atât la elaborarea legii federale, cât şi la adoptarea actelor normative emise de Guvernul federal cu efecte asupra landurilor.
Există un control de constituţionalitate foarte perfecţionat, iar Parlamentului federal îi este interzis să legifereze în domeniile rezervate exclusiv landurilor. Domeniile rezervate exclusiv Parlamentului sunt: apărarea şi relaţiile externe, cetăţenia, moneda, vama şi comerţul exterior, poşta şi telecomunicaţiile, funcţia publică, federala, cooperarea între federaţie şi landuri în domeniul politic.
Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine membrilor dietei federale, Consiliului şi Guvernului federal.
Procedura legislativă cunoaşte 3 variante diferite:
1.-procedura pentru situaţiile în care acordul Consiliului este obligatoriu;
2.-procedura legislativă ordinară;
3.-procedura pentru stare de necesitate legislativă.
În primile două variante în caz de dezacord între cele 2 camere, se poate cere formarea unei comisii mixte generale landurilor având puterea de a interveni înt-o manieră eficace în procesul legislativ, prin Consiliul federal.
În ce priveşte Guvernul acesta nu are la îndemână decât două mijloace de intervenţie : ameninţarea cu demisia sau solicitarea de către Cancelar a unui vot de încredere pentru Guvernul federal, în cadrul Dietei, ceea ce poate duce la dizolvarea acesteia dacă refuză votul.
În cazul că refuză votul fără a fi dizolvată de preşedintele federaţiei, acesta, la cerearea Cancelarului şi cu acordul Consiliului, poate declara starea de necesitate legislativă faţă de un proiect de lege considerat urgent. Acesta poate fi adoptat numai de Consiliul federal.
Prin lege de abilitare Parlamentul poate deroga Guvernului, unui ministru federal sau guvernelor landurilor, dreptul de a stabili anumite măsuri
prin ordonanţe.
Procedura legislativă obligă Guvernul federal la o conlucrare permanentă cu guvernele landurilor. Această cooperare explică buna funcţionare a sistemului legislativ german atât de complex.
5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului în România, comparativ cu ţările din Uniunea europeană
Potrivit Constituţiei din 1991 în România funcţionează un bicameralism egalitar.
Parlamentul României este format din Camera Deputaţilor (327 deputaţi) şi Senat (140 senatori), atât unii cât şi ceilalţi fiind aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Din anul 2000 au mai obţinut câte un mandat de deputat 18 organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale legal constituite.
Durata legislaturii este de 4 ani pentru ambele camere.
Competenţele acestora sunt identice, cu excepţia faptului că numirea Avocatului Poporului se face de către senat, iar în exercitarea atribuţiilor ce revin şedinţelor comune, predomină voinţa deputaţilor, datorită numărului superior al acestora.
Competenţele parlamentului nu sunt limitate decât de câteva prevederi constituţionale. Respectarea de către Parlament a Constituţiei este garantată printr-un control de constituţiuonalitate realizat de Curtea Constituţională.
Guvernul nu are nici un mijloc de presiune pentru a-şi impune adoptarea proiectelor d lege.
Un fenomen caracteristic României este utilizarea frecventă a delegării legislative, care funcţionează ca regula pe baza legilor de abilitare adoptate de parlament în temeiul cărora Guvernul emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legii organice.
Comparând organizarea şi funcţionarea Parlamentului României cu organizarea şi funcţionarea parlamentelor ţărilor Uuniunii Europene, se observă că legiuitorul român a combinat anumite soluţii utilizate de parlamentele europene, pentru a construi formula pe care a considerat-o optimă, în soluţiile României.