Administrație publică

1. Organizarea administrativ-teritorială a statelor din Uniunea Europeană

          Prin sisteme politico-administrative locale înţelegem ansamblul

autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale ale statelor, care desfăşoară activităţi de administraţie publică, relaţiile dintre acestea, precum şi relaţiile dintre ele şi organele administraţiei centrale.

         Uzual pentru a desemna aceste sisteme se foloseşte termenul de administraţie locală, atât pentru sensul organic cât şi pentru sensul funcţional al ansamblului.

         Administraţia locală fiind administraţia colectivităţilor constituie la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale, include administraţia de nivel intermediar nominalizată după numele diviziunii administrativ teritorială intermediare în carefuncţionează şi administraţia de bază, denumită administraţie municipală sau comunală, după caz.

          În cazul administraţiei intermediare, aceasta este situată între celelalte două tipuri de administraţie, fapt ce determină respectarea atât a competenţelor de nivel superior cât şi a celor de nivel inferior.

          Administraţia locală de bază (comunală sau municipală) este administraţia situată cel mai aproape de cetăţeni, organizată în diviziunile administrativ teritoriale de bază.

         Având în vedere aceste definiţii, pentru cunoaşterea sistemelor este necesară, mai întâi, cunoaşterea organizării administrativ teritoriale a statelor U.E.

          În cele ce urmează, va fi prezentată sintetic această organizare în funcţie de structura de stat.

1. State unitare

• Danemarca are un nivel de bază pentru 373 comune şi un nivel departamental pentru 14 comitate şi 2 oraşe-comitat, respectiv Copenhaga şi Fiederikberg;
• Finlanda Nivelul de bază este prezent pentru460 de comune, reunite în 356 de organisme de cooperare internaţională şi o comunitate urbană  - Helsinki. Nu are nivel departamental în schimb are un nivel regional pentru provincia autonomă Aland (insule);
• Franţa Nivelul de bază este organizat pentru 36.621 de comune grupate

În peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunală, recent divizate în comunităţi de comune (554) şi comunităţi de oraşe (4). Nivelul deparamental (denumire luată chiar de la acest sistem administrativ), este prezent în 96 departamente metropolitane, din care un oraş-departament  (Paris)şi 4 departamente de peste mări. În Franţa întâlnim un vast departament regional organizat pentru 22 regiuni metropolitane, din care una cu statut special (Corsica), 4 regiuni de peste mări (monodepartamentale ) şi 4 teritorii de peste mări (Noua coledonie, Polinezia Franceză, Wallis et Futuna, Teritoriile Australe şi Antartice Franceze).;

• Grecia Nivelul de bază este organizat pentru 360 oraşe  (dunes) şi 5.561 comune, unele din ele grupate în sindicate. Nivelul intermediar (departamental) este prezent în 54 nomos, din care 7 arondismente departaşi cetatea Londrei. Nivelul dementale peste care se suprapun 3 colectivităţi interdepartamentale. Nu există un nivel regional descentralizat.
• Irlanda Nivelul de bază cuprinde 151 districte. Nivelul departamental este prezent în 29 de comitate şi 5 comitate-burg. Nici Irlanda nu are organizat un nivel regional descentralizat cele 8 regiuni înfiinţate în 1991 sunt circumscripţii administrative ale statului.;
• Luxemburgul are organizat numai nivel de bază pentru 118 comune grupate în 49 sindicate intercomunale;
• Olanda Nivelul de bază cuprinde 640 de comune grupate în numeroase organisme de cooperare. Nivelul departamental este organizat pentru 12 provincii;
• Portugalia are nivelul de bază organizat pentru 305 comune, unele grupate în organisme de cooperare diversă şi două arii metropolitane (Lisabona şi Porto). Nivelul departamental este prezent în 18 regiuni (Madeiva şi Azore-insule) împărţite în 19 şi respectiv 11 municipalităţi şi după caz, în consilii insulare;
• Marea Britanie – nivelul de bază este organizat la 36 districte metropolitane şi 238 districte. Londra cuprinde 32 burguri şi Cetatea Londrei. Nivelul departamental este organizat pentru 34 de comitate.  Nivelul regional priveşte:

• Ţara Galilor – cu un nivel de bază organizat pe 22 circumscripţii;
• Scoţia - cu un nivel de bază pentru 32 circumscripţii;
• Irlanda de Nord – cu un nivel de bază organizat în 26 districte.

După cum se observă la nivelul regiunilor nu este nivelul departamental.

• Suedia – are un nivel de bază pentru 286 comune, unele făcând parte din asociaţii bazate pe comunităţi de interese ; un nivel departamental pentru 24 comitate care au 23 consilii de comitata iar Comitatul Gotland (insule) rolul consiliului de comitat îl deţine consiliul comunal.

1. State cu structuri regionale şi comunitare puternice

• Italia (stat regional) – Nivelul de bază este organizat pentru 8074 comune, cel departamental pentru 95 de provincii iar cel regional este

specific pentru 20 de regiuni din care 5 au statut special;

• Spania (ţara autonomiilor) –Nivelul de bază îl reprezintă 8082 comune, 3679 colectivităţi de nivel inframunicipal. La nivel supracomunal există arii metropolitane (Valencia şi Barcelona ). Funcţionează aproape 700 de organisme de cooperare intercomunală.  Nivelul departamental este specific celor 50 de provincii iar cel regional priveşte 17 comunităţi autonome.

1. State federale

• Germania Nivelul de bază cuprinde 14.865 de comune afiliate la numeroase organisme de cooperare internaţională, al căror statut variază de la un land la altul. Nivelul departamental este organizat pentru 323 arondismente, dintre  care 112 oraşe-arondisment. Nivelul regional aparţine la 16 landuri din care 3 oraşe –stat;
• Austria  are organizat nivelul de bază pentru 2301 comune, funcţionează diferite organisme de cooperare internaţională al căror statut diferă de la un land la altul. Austria nu are nivel departamental, ci numai regional pentru 9 landuri sau provincii federale;
• Belgia are 589 structuri de nivel comunal (de bază) repartizate pe cele trei regiuni (19 la Bruxelles, 262 pentru Vallonia şi 308 pentru Flandra). Există şi funcţionează peste 200 organisme de cooperare internaţională. Nivelul departamental vizează 10 provincii repartizate egal (câte 5) între Vallonia şi Flandra. nivelul regional se regăseşte la cele 3 regiuni: Bruxelles Vallonia şi Flandra. De menţionat că el cuprinde şi cele trei comunităţi lingvistice (flamandra, francezaşi germana, deşi comunităţile nu coincid cu regiunile cise interpătrund.

          Din analiza datelor prezentate mai sus se desprind o serie de observaţii astfel:

1. În statele comunitare funcţionează o mare varietate de structuri locale, de la parohile şi organizaţiile de cartier din Portugalia – elemente componente ale administraţiei de bază, la regiuni şi comunităţi lingvistice în Belgia, care constituie al doilea nivel al administraţii intermediare.
2. Problema administraţiei intermediare a fost rezolvată diferit de statele comunitare. Astfel, în Luxemburgşi Finlanda (partea continentală) nu există nivel intermediar; în Austria, Anglia, Danemarca, Grecia, Irlanda de Nord, Olanda, Portugalia (continentală), scoţia, Suedia şi Ţara Galilor, există un singur nivel intermediar, în timp ce în Belgia, Germania, Franţa, Irlanda, Italia şi Spania au câte două nivele intermediare,
3. În ţările comunitare există şi funcţionează o multitudine de organisme de cooperare internaţională, ceea ce exprimă voinţa şi opţiunea colectivităţilor locale de a-şi rezolva singure problemele de interes comun, în loc să le transfere nivelelor superioare.
4. Ca o particularitate semnificativă în ce priveşte participarea cetăţenilor la rezolvarea problemelor comunităţii (spiritul şi educaţia civică), este de

observat existenţa nivelului inframunicipal în Anglia, Portugalia şi Spaania.

2. Administraţia locală în România, în comparaţie cu ţările din Uniunea Europeană

        Din cele prezentate mai sus s-a evidenţiat marea varietate pe care o cunoaşte administraţia locală în ţările comunitare. Singura constantă este recunoaşterea, într-un fel sau altul, a autonomiei locale, în sensul larg de capacitate a colectivităţilor locale de a-şi rezolva problemele în nume şi interes propriu, prin intermediul unei autorităţi alese.

        Din compararea modelelor de administraţie locală rezultă că în acest domeniu se utilizează două modalităţi de reglementare şi anume:

• reglementarea uniformă a administraţiei locale pe întreg teritoriul ţării, modalitate specifică Franţei;
• reglementare diferită de la regiune la regiune, întâlnită la Marea Britanie (Anglia, Ţara Galilor, Irlanda de Nord şi Scoţia), Germania (reglementări diferite de la land la land) şi Spania (reglementări diferite de la o regiune la alta).

            De asemenea în timp ce în Franţa colectivităţilor locale le sunt recunoscute numai competenţe politico-administrative, în Marea Britanie, Spania şi Germania, unor colectivităţi locale le sunt recunoscute şi competenţele legislative.

            Având în vedere că în România, administraţia locală este reglementată în mod unitar şi faptul că acesteea i se recunosc doar competenţe de natură politico-administrative, reiese că regimul administraţiei locale din România este compatibil doar cu cel din Franţa şi diferit de regiunile din Marea Britanie, Germania sau Spania.

             Cu toaate că evoluţia administraţiei locale din România a fost diferită de cea din Franţa, datorită evoluţiilor istorice diferite se observă că la ora actuală ele se bazează pe aceleaşi principii.

În prezent administraţia locală din România este reglementată prin art. 119-121 din Constituţie şi prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.

             Potrivit acestor reglementări, administraţia locală din ţara noastră are la bază 3 principii de ordin constituţional, respectiv: principiul autonomiei locale, principiul deconcentrării serviciilor publice (modificare prin Referendumul din 18-19 oct. 2003) şi principiul obligativităţii, la care se adaugă 3 principii de ordin legal şi anume: principiul legalităţii, principiul consultării cetăţenilor în problemele de interes deosebit şi principiul colaborării între administraţia de bază şi cea intermediară (judeţeană).

             Din aceste principii (care se regăsesc şi în administraţia locală din Franţa), rezultă următoarele caracteristici esenţiale:

• comuna, oraşul şi judeţul au capacitate juridică, patrimoniu şi resurse umane şi financiare suficiente pentru a-şi îndeplini în mod autonom

misiunile conferite prin lege;

• raporturile dintre administraţia publică centrală şi cea locală se întemeiază pe subsidiaritate, subordonarea fiind exclusă, (art. 122, modificat şi completat prin introducerea alineatului 3, care precizează ca între prefecţi pe de o parte, consiliile locale şi primari precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare).
• există şi funcţionează un control de legalitate exercitat de stat asupra autorităţil r locale. Dacă între caracteristicile de mai sus nu există difereţe notabile între cele două administraţii, caracteristica anterioară şi aceasta sunt total diferite.

             Prima caracteristică, derivă din observaţia cu valoare de axiomă, că autonomia publică locală implică două elemente esenţiale: competenţe proprii şi resurse suficiente pentru realizarea acestora. De aici, imperativul ca transferul de competenţe de la stat la autorităţile locale să se facă întotdeauna concomitent cu transferul resurselor aferente, în special al fondurilor financiare necesare.

           Dacă în Franţa transferul este efectiv într-o mare măsură, în România situaţia este diferită. Deşi prin Legea Finanţelor publice locale se prevede că, trecerea de către Guvern în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei locale, a unor cheltuieli publice ca urmare a descentralizării acestora şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora, realitatea este alta. Un exemplu în acest sens îl constituie O.U. nr. 206/2000 privind modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995 care prevede că finanţarea cheltuielilor de funcţionare, întreţinere şi reparare a unităţilor de învăţământ special de stat şi cele determinate de drepturile acordate prin lege copiilor şi tinerilor instituţionalizaţi, este asigurată cu prioritate de consiliile judeţene din bugetele acestora fără a menţiona vreo modalitate de compensare de către stat a acestor noi cheltuieli ce grevează bugetele locale.

                În ceea ce priveşte ultima caracteristică, este şi aici de observat o diferenţă netă, deşi în mod formal sistemul controlului de legalitate este acelaşi. Şi în România şi în Franţa controlul este exercitat de către Prefect ca reprezentant al statului. El priveşte numai legalitatea actelor nu şi oportunitatea lor, şi se exercită a posteriori. Dacă Prefectul consideră actul ilegal, solicită autorităţilor comitente revocarea lui, iar în caz de refuz, atacă actul la instanţa de contencios administrativ. De aici însă, încep deosebirile generale de întrebarea cum este posibil ca acelaşi sistem să funcţioneze deosebit, de la o ţară la alta?

            Explicaţia este oferită de două aspecte abordate în mod diferit în ţările comparate. Acestea sunt: modul de recrutare a prefecţilor şi consecinţa atacării de către Prefect a unui act al autorităţilor locale.

           În ce priveşte primul aspect trebuie arătat că în timp ce în Franţa prefecţii fac parte din corpul celor mai înalţi funcţionari publici de carieră de regulă specialişti de elită în administraţia publică, selectaţi în urma a numeroase şi riguroase concursuri de examinare, în România, funcţia de prefect fiind

considerată o funcţie politică, numirea acestuia nu se face după criterii de competenţă profesională, ci după criteriul apartenenţei şi loialităţii faţă de un anumit partid, de regulă cel / cele aflate la Guvernare.

         În cazul francezilor aceştia sunt protejaţi de un statut special şi depind în

mică măsură de culoarea politică a Guvernului. Având acest statut, este garantată imparţialitatea lor în exercitarea controlului de legalitate, fiind imuni, în principiu, la apresiunile politice partizane.

         În cazul prefecţilor autohtoni, modul lor de recrutare pune la îndoială imparţialitatea lor în exercitarea controlului de legalitate.

         Al doilea aspect cel al efectelor atacării actului autorităţii locale, este poate şi mai important.

          În Franţa atacarea actului de către prefect nu produce suspendarea acestuia. Aceasta poate fi solicitată instanţei de contencios administrativ numai dacă Prefectul demonstrează pricolul producerii unui prejudiciu ireparabil sau greu de reparat. Deci puterea de a priva de efecteun act al autorităţii locale aparţine justiţiei şi nu prefectului. Aceasta constituie o garanţie împotriva eventualelor abuzuri ale prefectilor.

          În ţara noastră cu toate că Prefectul este un om politic, deci susceptibil de abuz în favoarea partidului său, o asemenea garanţie nu există întrucât, potrivit art. 122 al. 4 din Constituţie (nemodificat) actul atacat se suspendă de drept. Prefectul poate deci, legal, priva de efecte, în mod abuziv orice act al autorităţii locale.

          Continuând analiza comparativă a celor două administraţii, observăm că atât în România, cât şi în Franţa, colectivităţile de bază sunt comunele şi oraşele care, în  principiu, au acelaşi statut.

         Autoritatea deliberativă este consiliul, numărul celor care îl compun fiind stabilit în funcţie de populaţie.

          Executivul comunal este primarul care în Franţa este ales de consiliu, iar în România este ales de populaţie prin ot direct.

          În ce priveşte competenţele autorităţilor locale de bază, nu există diferenţe semnificative între România şi Franşa.

          Cooperarea intercomunală, atât de puternică în Franţa, nu se manifestă încă în România.

          Deosebirea de sistem între cele două administraţii, se manifestă la nivel intermediar.

          În Franţa, administraţia intermediară este structurată pe două nivele: departamental şi regional.

          În România s-a adoptat sistemul departamental – deci un singur nivel intermediar.

         Relaţiile dintre autoritatea administraţiei intermediare (consiliul judeţean) şi autorităţile de bază (consiliile locale) se desfăşoară potrivit principiului colaborării ceea ce presupune poziţii egale şi convenţii de colaborare între ele.

         Comparând administraţia locală de nivel departamental din Franţa cu

administraţia locală de nivel judeţean din românia, vom observa că în ambele cazuri avem de-a face cu autorităţi eligibile, care reprezintă interesele colectivităţilor care le-au ales şi care funcţionează în modalităţi asemănătoare.

Activitatea lor însă diferă, datorită rolului diferit pe care îl au.

            Cu toate că sistemul departamental de administraţie intermediară nu a fost pus în discuţie în România, atât teoreticienii cât şi clasa politică considerâdu-l adecvat ţării noastre în perspectiva aderării la U.E. şi noilor concepte doctrinare, se manifestă totuşio tendinţă spre dezvoltarea de tip regional. În acest sens, stă mărturie Carta Verde . Politica de dezvoltare regională în România adoptată în anul 1997 ca urmare a ratificării de către ţara noastră a Acordului european de asociere între România, Comunităţile Europene şi statele membre ale acestora, la 1.02.1993.

           A urmat adoptarea Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională a României, emiterea H.G. 634/1998 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 şi a Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a Consiliilor pentru dezvoltare regională, realizându-se astfel cadru legal necesar pentru înfiinţarea regiunilor de dezvoltare.

           Este de precizat că regiunile de dezvoltare nu sunt unităţi administrativ-teritoriale şi nu au personalitate juridică.

           Pentru realizarea obiectivelor propuse în Carta Verde  s-au prefigurat 8 regiuni de dezvoltare, în care au fost incluse un număr veritabil de judeţe, iar pentru coordonarea activităţilor ce decurg din politicile de dezvoltare regională funcţionează Consiliul pentru dezvoltare regională, organ deliberativ.

          Obiectivele sunt urmărite prin programe concrete, finanţate din fondurile pentru dezvoltare regională constituite la nivelul fiecărei regiuni, precum şi din Fondul naţional pentru dezvoltare regională, toate aceste fonduri beneficiind atât de surse interne cât şi de surse externe.

Pntru promovarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională la nivel central funcţionează Consiliul Naţional pentru dezvoltare regională.

           Concluzia generală, finală a analizei comparative dintre administraţiile locale din România şi Franţa, este că, între cele două administraţii există similitudini formale însemnate, care ajung uneori până la identitate, dar şi diferenţe notabile privind modul de funcţionare.

            O explicaţie a acestei situaţii o constituie faptul că în timp ce în România, administraţia locală bazată pe noile principii datează de cca. 10 ani aflându-se încă într-o fază de tranziţie, de la vechiul sistem bazat pe stricta centralizare, la noul sistem, autentic descentralizat, în timp ce administraţia franceză are o vechime şi o funcţionalitate de aproape două secole.